本文原载于Foreign Affairs
作者/Rebecca Liao
编译/Nelson & 林武凯 & Kev & 爵士时代蓬蓬裙 & 伍豪
:T-Read | 译读小号二世:WinnieTheFool

在今年的劳工节周末假期(译者注:Labor Day是美国的劳工节,是每年9月的第一个星期一,连上周末可以休假三天),二十国集团()领导人齐聚中国杭州,参加一年一度的G20峰会。今年他们的目标是为近期饱受非议的全球化正名。在英国“脱欧”,美国共和党人唐纳德·特朗普进阶为总统候选人,欧洲极右翼崛起,中国自身的反西方主义(anti-Westernism)抬头的大背景下,G20的领导人本应当重申他们的承诺:促进经济共同增长,开放跨境贸易与投资。

但问题是,没几个成员国(包括中国)有兴趣在短期内实现这些目标。美国的贸易保护主义倾向日渐明显,两位总统候选人都抵制TPP贸易协定,认为在这个贸易框架下美国工人与工业会成为输家。出于所谓的国家安全考虑,中国的投资目标国如德国、英国、美国、非洲都拒绝与中国企业高调发展跨境贸易。中国自身则受国内经济增速放缓影响,不便腾出手来推动全球化这类外部世界的议题。

这一次峰会,中国作为主办方出手阔绰豪华,几乎无可挑剔,而且峰会结束时发布的公报承诺将利用一切正确的措施来解决全球问题。但讽刺的是,这次峰会最重要的成果却是让全世界清醒地认识到有必要重新审视这个组织的作用。G20的最高目标是将各国的政策在集团内协调好,但在遭遇政治经济现实的冲击时有极大的局限性。在为期两天的峰会以及财政部长和其他官员之间长达一年的附加会议之后,仅有巴黎气候协议这一项倡议成功设定了具体条款,并得到了成员国的一致同意。这传达了一个明显的信号:人们原先以为那些议题本质上属于全球议题,但事实并非如此。

2016年9月4日,各国领导人在G20杭州峰会上拍摄“全家福”

2016年9月4日,各国领导人在G20杭州峰会上拍摄“全家福”

G20,危机中铸就

G20举办峰会的传统始于2008年末,那一次的峰会旨在应对金融危机,同时也肯定了原七国集团以外的新兴经济体对稳定全球金融体系的重要作用。2008年11月的那次峰会上,各国领导人同意向国际货币基金组织和世界银行等国际金融机构提供1.1万亿美元。这笔资金计划依次注入面临经济困境的国家,以避免危机更大规模地扩散。接受援助的国家也同意对各类金融机构加强监管,包括对冲基金。更出人意料的是,这些国家还承诺进行国际合作,打击逃税行为。这项倡议意味着在本国财政收入这类事关主权的政策上,他们要做出让步。或许这也表明在应对金融危机的冲击时,这些陷入困境的国家压力有多大。

在募集这笔数额高达1.1万亿美元的资金时,G20中的新兴经济体并没有表现得事不关己。像中国就贡献了430亿美元。中国政府还承诺将实行总计5860亿美元的财政刺激计划。巴西、俄罗斯、印度和南非都对国际货币基金组织提供了巨额资金。在2009年的匹茨堡峰会上,G20的各国领导人同意将发展中国家在国际货币基金组织的中投票权增加5%,在世界银行的投票权增加3%。中国将由此超越德国、英国和法国,成为国际货币基金组织和世界银行的第三大股东国,享有第三多的投票权。全世界承认中国是世界领导者之一,中国也由此在其他方面取得了显著成就:人民币目前是国际货币基金组织承认的世界主要储备货币之一,中国还在发力让世界贸易组织于明年初承认其市场经济的地位。举办G20峰会只不过是中国对其新兴大国地位的最近一次展示。

G20对08年金融危机的迅速应对受到了普遍赞扬。那些想着通过国家间充分合作去最大程度实现全球化潜力的人希望G20能够继续发挥作用。然而,没有了危机的压力,G20变回了08年前的模式。G20不再致力于协调世界上最发达国家的经济政策,相反拓宽了覆盖面,将气候变化,投资倡议以及人权问题纳入其中。鉴于成员国基本无法对这么广泛的议题达成一致,G20自此就变成了一个类似智库的东西。G20和其它多边组织(比如国际货币基金组织、经济合作组织)相合作,提供针对政策的报告和研究,或许这样能对G20峰会和附属会议上领导人的行为产生一点影响。

2016年9月4日,中国浙江杭州,G20峰会晚会表演

2016年9月4日,中国浙江杭州,G20峰会晚会表演

成长的烦恼

然而到了2014年,G20成员国开始担心08年经济危机后世界经济的恢复速度过于缓慢。那年在澳大利亚布里斯班召开的峰会上,各国领导人一致同意要在2018年前让全球经济增速达到2.1%。根据国际货币基金组织以及经合组织的估计,只要G20成员国成功实行峰会上一致同意的措施,那就能为上文的增长目标贡献四分之一的增速。增长措施包括以下这些:加大对基础设施项目的投资,促进竞争,降低贸易和海外经商的壁垒,创造工作机会(尤其为年轻人创造工作)。

两年后,国际货币基金组织表达了一些担忧,由于发达工业国家的经济增长持续低迷,G20或许将无法实现增长目标。国际货币基金组织认为经济萎靡的原因不但包括人口结构的变化和低生产力,还有一点就是G20国家其实在投资上缺乏投入。一直到今年的峰会前,通过发展经济来拯救全球化仍然是普遍的共识。只有提高经济增长率,民众才不会再把全球化当作替罪羊。所以,让各国重回经济发展正轨、实现布里斯班峰会2.1%增长目标的要求正变得空前迫切。

今年的峰会则作出了新的承诺,旨在推动共同发展。其中的重点是推动创新。各成员国承诺将在经济上更大程度地开放,为“新工业革命”打造一个更为友好的环境。通过交换人力资本,进行跨国合作和投资,各国的数字经济都会从中受益。在信息化领域,发展中国家在追赶同发达国家的过程中会受到特殊关照。有趣的是,联合声明中几乎没有提及网络安全,或是国际层面对知识产权保护的需要。另一方面,自愿的技术转移则得到了鼓励。

各成员国也同意进行结构性改革来提高经济效率。像往常一样,成员国将尽自己最大努力去抵制贸易保护主义和过度严苛的资本控制。在峰会之前,美财政部长雅克布·卢宣布他同G20其它成员国达成了一条协议,即“为了全球共同增长,成员国将采取扩张性财政政策而不是紧缩性财政政策”。加拿大、中国、韩国、日本还有其它欧洲国家都会相应地在今年晚些时候放缓增税或者加大政府的投入力度。

尽管这一次G20峰会又是在危机笼罩的氛围中举行,但人们很可能发现今年或者2014年峰会商定的促增长措施几乎都不会实行;即使有,也注定不会以一种各国协调协作的形式出现。过去G20商定的议题包通过短期扩张性货币给市场一次性注入大量资金,以及签订绿色协议对抗气候变化,但当下各国希望采取的解决方案与过去的办法几乎背道而驰。以前的提案旨在解决切实的全球问题,其全球性的影响效果也为各国承认,而且通过国际合作可以显著降低风险。但现在谈到的刺激增长的方法其实仅仅是各国的家务事。

最终的结果,即使各国说好愿意协作,但国内的政治和经济现实也意味着最终还是国家利益优先。“根据国情”四字反复出现在G20公报中,主办国中国的态度可见一斑。举个例子,结构性改革意味着成长的阵痛,因为长期以来遵循的结构框架要推倒重来。因此,拿中国来说,经济减速期显然不适合严格按照时间表或国际社会的指示实施改革,其它不同的解决办法才更符合当地实情。

随着各国越发担忧自己珍贵的国家资产落入他国,跨国投资壁垒在去年明显加高。技术领域的创新很大程度上也算是属于整个国家的资产,国家对于安全方面的考虑也愈发敏感。即使是民用技术公司也会在安全问题上为人怀疑,无法在国外自由运营或收购公司。最后,保护主义将如何发展仍然有待观察。如果西方工业国家的政治氛围到年底还没有显著变化的话,贸易开放性将极大受挫。同样,各国之所以会为自己打算,并不是因为他们看不到自由贸易和相对优势带来的好处,而是因为他们深知培养国内产业能创造短期利益。

只见树木 不见森林

更值得担忧的不是G20或任何跨国组织无力协调各国国内发展议程,而是G20成员固守传统观念,认为经济增长就是好的。人们的不满导致反全球化的情绪,与其说是因为增长不足,不如归咎于不平等。尽管经济开放推动一部分财富流向了发展中国家,缩小了他们与西方工业国家之间的差距,但各国国内的不平等却在拉大。而解决办法几乎只能来自国内:加大对教育和上岗再培训的投资、设立更严苛的税收和转移支付制度等等。

然而,有一个领域的国际合作至关主要,那就是用以防止逃税的税收调控。高净值个人和公司有能力将其收入转移到税收较低的辖区,且大多通过合法途径完成。他们隐藏收入的能力扰乱了税收和转移制度,对政府税收的打击更是不言而喻,无论是发达国家还是发展中国家都是如此。G20和经合组织为此合作制定和实施了一套税收改革框架,供各国根据自身情况灵活执行。税收是一国经济主权的核心工具,这一方案将此工具国际化,能否成功还有待检验。

G20或任何跨国组织都不值得大费周章去要求各国逐步且大量放弃税收统治权。更好的做法是关注人们认可的、真正的全球议题,并鼓励各国在其它经济议题上展开合作,而无需设定标准的刺激增长方案或硬性增长目标。峰会结束、各领导人回国后,保卫“全球化”的任务到头来还是要他们去承担。