NGOCN|上海城市规划的锅,最终谁来背?

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作者:佘诚恢、腩腩

前日,瑞士宝盛发布亚洲高端生活指数(2015年6月至2016年6月统计数据),在人民币持续贬值的情况下,上海仍然是“亚洲最昂贵”的城市,而且是连续两年位居首位。而早前独立国际房地产顾问机构莱坊的报告显示,上海是全球房价上涨第二快的城市,在2015年房价的涨幅高达30.5%。

然而,上海这个全亚洲“最贵”的城市,是怎样规划自己接下来20多年的发展大计呢?看完这份《上海市城市总体规划2016-2040(草案)》,恐怕正在上海打拼的人们内心是这样的:

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人口规划是一个“被治理”的问题

 
《上海市城市总体规划2016-2040(草案)》提出,到2040年,要将常住人口控制在2500万人左右。

但《2015年上海市国民经济和社会发展统计公报》显示,2015年上海市常住人口总数为2415.27万人。其中,户籍常住人口1433.62万人,外来常住人口981.65万人,尽管2015年常住人口出现首次下降,比2014年少了10万余人,但距离2500万人的“大限”已经不远了。

上海常住人口统计图

上海常驻人口统计图

更有意思的是,上海今年颁布的“十三五”规划纲要中的人口目标是,“到2020年将常住人口控制在2500万人以内”,也就是说自2020年起,接下来的长达20年时间里,“零增长”将成为上海人口调控的硬约束

按照这一统计,未来20年上海的人口增量不足85万,每年不足5万。考虑到上海对于广大人民群众的巨大诱惑力,成功定居的概率恐怕比彩票中奖还要低。

在笔者看来,这本质上并非确定某个城市人口规模的问题,而是一个社会如何“被治理”的问题。因为影响上海人口规模的并非自然增长的因素,而是大量的流动人口。

2010年全国第六次人口普查显示,与2000年第五次普查相比,上海在十年间增加了661.15万人,增长率是40.3%,而同期全国人口增长率仅是5.8%。在这661.15万的增长人口中,高达591.96万人属于外来人口,十年间外来人口的增长率高达193.6%。

外省市来沪常住人口

外省市来沪常住人口占上海常住人口比重由“五普”的18.6%提高到39%,每5个上海常住人口中就有2个是外省市来沪人员(第六次人口普查)

严控是一项政治任务

 
实际上,人口零增长不仅仅是地方政府可以把握的问题,各地确定的人口规模通常都是全国一盘棋的结果。很多论者把对人口零增长的不满完全宣泄到上海地方当局的头上,这是有失公允的。

从政策制定来看,早在两年前,《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发〔2014〕25号)就明确提出了严格控制特大城市(城区人口500万以上)人口规模的政策方向。

上海作为中国特大城市中的人口数“一哥”,在体量上已近乎于五个特大城市,控制人口规模不过是贯彻落实中央既定的政策日程。

外滩

事实上,《上海市城市总体规划2016-2040(草案)》在论述人口规模的时候,有一句非常明确的话,即“严格落实中央严控超大城市人口规模的要求”。因此,上海颁布的规划草案里的“2500万人”上限,与其说是一项城市规划指标,不如说是一项自上而下的行政任务。

但想要完成这项任务绝非易事,也不是靠颁布规划能实现的,国内特大城市严控人口的两大板斧是提高准入门槛和清理“低端人口”。

提高准入门槛方面,中国各级政府都已经勤奋学习并娴熟运用了很多发达国家调控国外移民的成功经验。不仅推出一整套积分入户规则,连带义务教育阶段儿童入学都用作门槛,就算号称保障流动人口权利的居住证都需要繁琐的手续和要求才能办理。

于是,中国各级政府便出现了这一个“笑话”:经常把本国公民的身份证认成是他国公民的护照,经常把居住证认成是国外的绿卡。

上海市居住证

上海市居住证

而上海也学习了北京“教育控人”的清理技能,流动儿童入读公办学校的门槛越来越高,至于“低端人口”的子女,往往因父母条件不足而无法入学。

流动儿童

部分流动儿童无法在上海继续学业

当然,在执行过程中,上海还需要它的兄弟省市配合,想完成未来20年“零增长”的目标,这需要中央的统一协调。有意思的是,这些特大城市的周边省市也有各自的人口指标,也遵循着计划经济式的人口管理政策,它们不一定愿意为了成全上海的“零增长”而吸纳流动人口,例如紧邻上海的苏州也出台了《苏州市流动人口积分管理办法》,每年将根据公共资源的实际情况,安排一定数量的流动人口迁入户籍。

城市承载力是伪命题

 
规划草案的人口指标也不仅是城市承载力的问题。不少人认为,城市的承载能力有限,控制人口是没有办法的办法。具体从某个时间节点来看,这样的说法不无道理,因为你确实无法要求类似上海这样的城市在一夜之间提升其人口承载能力。

问题是,人口向沿海大城市流动聚集的现象已经持续了将近30年。

人口流动

早在2011年,时任国家发改委城市与小城镇改革发展中心主任的李铁就直言:城市承载力是伪命题,清理外来人只会人口更多。

李铁分析的逻辑并不复杂,以北京为例,在1980年代就已经开始超过它的城市承载力,但不仅城市发展没有出问题,而且城市公共服务水平并不低,诸如堵车、治安等问题则是城市发展过程中总会发生的,不能说因为超过承载力才出现,至于“人口清理”政策,过去的收容遣送制度都挡不住外来人口,那么这类政策从历史上已经证明是无效的。

收容遣送制度

严重侵犯公民自由迁徙权利的收容遣送制度

中国人民大学经济学教授陶然曾在报刊上批评这种以城市承载力限度为理由的人口管控政策和相关研究,他从经济学的角度分析,此类研究总是有意无意地低估了技术、制度创新和管理手段进步对城市人口容纳力、国家人口承载力的动态影响,更忽视了市场机制本身对人口流动、人口增长的重大调节作用,所以这些被估算出来的“极限”总会一次次被现实打破。

城市承载力主要体现在自然资源和公共服务两个方面,自然资源固然是一个硬条件,但世界上也有极端如拉斯维加斯这样在沙漠上存在的繁华城市,至于公共服务的供求关系,更加不能简单地归结为流动人口来“抢资源”。

拉斯维加斯

沙漠之城拉斯维加斯

即使放开户籍制度的福利捆绑,流动人口能获得与户籍人口完全无差别的权利,流动人口来到上海也并不是“什么都不干、只会占用资源的”。从现行养老保险缴纳方式来看,大批劳动年龄的流动人口正在为上海市缴纳养老保险,换句话来说,一大批流动人口正在为上海户籍老人的养老金埋单。

上海市统计局对2010年上海市第六次全国人口普查主要数据情况分析时,就指出“以劳动年龄为主的外来人口的迅速流入,促使劳动年龄人口占常住人口的比重上升较快,也在一定程度上缓解了近年来上海人口老龄化逐渐加剧的趋势。”

据《上海市老年人口和老龄事业监测统计调查制度》统计,截至2015年12月31日,上海全市户籍人口1442.97万人中,有435.95万人属于60岁以上的老年人口,占比例超过30%。此外,估算到2020年,上海市户籍老年人口总数会超过540万人。

老龄化上海

2014年港媒报道分析,到2050年,为确保该市拥有足够多的在职人员以支撑其逐渐老化的社会,上海常住人口达到3500万人以上是必要的,即人口增多45%

但如果上海市真能实现严控目标,那么到了2020年,全市常住人口是2500万人,其中超过20%属于老年人口,如果在接下来的20年继续常住人口“零增长”,那么上海市的养老压力将可想而知,其城市活力和竞争力能否维持现有水准,也是一个未知数。

事实上,现在上海市大量非户籍劳动力人口并不能享受与户籍人口无差别的权利,“抢资源”的说法更加难以成立。而城市资源也并非政府一直强调的那么短缺,2012年曾有15名学者联名上书,请求取消高考户籍限制,在上书中直言上海这样的大城市,其高中教育资源实则供过于求,完全有能力吸收随迁子女。

只要各级政府树立起确保公民迁徙和居住自由的基本执政理念,而不仅仅是将流动人口(特别是所谓“低端流动人口”)视为问题和包袱的话,城市的承载力是可以很大提升的。

外滩2

如果考虑到中国近年来高歌猛进的城市化速度,考虑到选择性地集中力量办大事的举国体制,我愿意相信,像上海这样的城市,用20年的时间,把她的人口承载能力从2500万扩大一倍或许并非天方夜谈。

就此而言,所谓城市承载力的说法不过是话语转换而已,在户籍制度的合法性遭到广泛质疑的情况下,强调城市有限的承载能力既可以稀释人们的体制性不满,也可以满足城市人口(特别是能在一二线城市定居的人们)的特权欲望。

清理不出一个好城市

 
人口零增长不仅是挑选优秀人才,推动城市转型升级的问题。

在今年年初,上海市市长杨雄就明确表示,为了完成人口目标,上海市政府制定推行了一系列的管控措施,无论是户籍政策,还是产业政策,都力求人口数量的下降和质量的提升。

想要总数下降却又要质量提升,这发展逻辑真靠得住吗?

控量提质

控量提质是一个响彻多年的口号

通过积分入户的方式吸纳城市未来发展所需要的优质人口已经成为很多地方当局的既定政策。这样的做法很容易被简单地理解为提升人口素质、推动经济转型升级的举措。

然而,故事并非如此简单。当前的人口调控是和阶层固化紧密相连的。和城市的勃兴和农村的凋敝相伴随的是,过去30年,北上广深等一线城市集中了越来越多的社会精英,他们中的不少人是阶层向上流动的结果,同时也激励着社会底层的奋斗之路。

上海

试想,在严格控制特大城市人口规模的政策背景下,一个没有受过良好教育的农村或小城镇的青年还有多少可能在亮丽的大都市中上演屌丝逆袭的故事呢?只要看看城中村中一批批跟着父母无奈返乡的流动儿童,你就可以大致预计他们的未来了。

需要注意的是,这种人口调控带来的阶层固化会起到很好的“治理社会”的效果。因为,当“让生活更美好”的大城市都聚集着享受特权的既得利益群体,当社会底层只能最终生活在偏僻的小城市和凋敝的农村时,所谓大城市的治安问题和社会稳定问题就会迎刃而解。

而且,即使小城市和农村的底层心生不满,由于缺乏人口的地理集中,缺乏来自精英阶层的支持,也难以形成有效的反抗。长此以往,一个缺乏变革动力的社会就会不断地再生产下去,而这恰恰是很多人所梦寐以求的。

上海迪士尼

今年开业的上海迪士尼乐园

亚里士多德曾经说过:“人们居住在城市是为了生活得更好。”

《上海市城市总体规划2016-2040(草案)》的开篇就描述了这种“美好生活”:“让孩子们在社区里就可以安心地玩耍嬉闹,不需要担心被疾驰而过的车辆撞到,因为不存在任何消极空间和死角,大家相互注视、相互关怀、相互守望”。

我猜想,这里所说的车辆可能是流动摊贩使用的电动车,这里所说的消极空间和死角可能是贫民窟,而这里的孩子是不包括那些城中村中的外来孩子的。

2016年10月7日, 7:41 下午
分类: 公民博客