大象公会 | 为什么北京控制人口总会失败

城市的未来人口,并非由规划师精心计算决定,而是人们用脚投票的结果。

文|伍雩

在最新的 2017-2035 年北京城市总规中,北京市 2020 年的人口规模被设定为 2300 万,并要求长期保持这一水平。

预测城市人口规模,是当前中国城市规划工作中,最核心的内容之一,事关城市用地及基建的规模。

然而,在北上广深等大城市,一般为期 20 年的人口规模预测,往往都会提前突破。

以北京为例,1949 年后,北京共编制了 9 次总体规划,仅有 1954 年第一版总规中的人口预测没有如期达成,此后历次总规,实际人口都远超预期。「2300 万」的新规划,在很多人看来也不乐观。

这个数字是怎么算出来的?为什么规划师的人口预测总是失灵?

怎样计算「未来城市人口规模」

通俗来讲,城市人口规模就是一个城市的人口总数。

在现行的城市总体规划的规程中,人口规模预测方法有十几种,可分为以下四大类:

这四类方法里,应用最广的是增长率法。

在 1983 版、1993 版以及 2004 版北京总规中,都是根据过去的人口综合增长率数据,推算出未来的增长量,再辅以其他方法校正,得出最终的预测结果。

以 2004 版的北京城市总规为例,规划师分阶段设定了人口综合增长率:「2004-2008 年为 2.0%-2.2%,2009 -2010 年为 1.8%-2.0%。」

照此设定计算,至 2010 年,北京人口规模为 1645 万至 1678 万。

然而,现实中,2004-2010 年北京实际人口综合增长率为 4.7%,远超规划时的设定。

到 2010 年,北京市总人口已达到 1961 万,超额 300 万之多。

现实中的人口增长率,为何会与规划的预计如此悬殊?

这是因为,规划师设定的综合增长率法,包括自然增长(人口的自然繁殖和死亡)和机械增长(人口迁入和迁出)两部分。二者加总,才得到综合增长率。

回顾近年北京城市发展,历次人口预测最主要的问题,在于严重低估了机械增长的部分,即流动人口规模。

▍中国流动人口规模及增长率,1982-2010 年

1980 年代前,由于户籍制度的严格限制,全国流动人口规模极小。但近三十年来,全国范围内的人口流动规模大幅提高,令规划者始料未及。

时至今日,北京市常住居民中,大约有 40% 都是流动人口。

面对持续增长的人口压力,新一轮的北京 2035 年规划,对人口规模提出了 2300 万的严格要求。

值得注意的是,这个数字并不是如往期规划那样,是用人口增长率算出来的。

2300 万是怎样来的

对于 2300 万这个数字的来历,最新一版的北京城市总规已作了清楚的说明:

这个数字是根据「以水定人」的要求,由可供水资源量和人均水资源量确定的。


▍近四版国务院关于北京市城市总体规划的批复

的确,北京一直是资源输入型城市,98% 的能源靠外地调入,1999 年以来更是持续干旱。

不过,在规划工作中,水资源承载力一般仅用于校核人口预测数据,很少做为决定性的指标;其计算本身也存在诸多问题。

首先,水资源的总量数据和人均指标,本身就难以确定。

2004 版北京总规中,也曾经用水资源容量测算,认为符合北京市水资源的人口数据为 1600 万至 1800 万人。而在不同学者的研究中,北京水资源人口承载力的差异极大,计算结果从 133 万到 2300 万不等。

这是因为,规划者设定总水量时,可以选择天然水资源作为数据,也可以选择实际供水量作为数据,两者之间存在巨幅差异。

另外,依据不同的估测,设定不同的人均用水标准,也会给计算结果造成不小的差异。

其次,在现代城市发展过程中,城市用水的供需结构始终在不断变化,水资源总量和人均指标也在不断变化。

北京市实际人口增长早已超过了曾经的规划预测上限,但是人们在生产生活中却没有明显感受到水资源超载后的压力。

这是因为,一方面,通过开采地下水、使用再生水、南水北调和征用应急水等措施,北京的实际水资源人口承载力正在逐年提高。

另一方面,通过产业结构调整等手段,工业需水量下降,北京的人均用水量也大幅降低。

事实上,资源环境承载力本身是一个区域性概念,在国际规划实践中,水资源、生态资源、土地资源与环境系统都是在区域层面上统筹和规划的,并不乏干旱地区特大城市的案例。

如果说北京限制人口规模,尚可解释为华北地区水资源承载力有限,那么,上海、广州等不缺水的沿海城市,也纷纷提出限人,就实在说不通了。

可见,城市限人并不取决于规划师选择的计算方法,上位指导理念才是其根本原因。

对大城市的恐惧

事实上,中国的城市规划工作,一直到 1978 年后才步入正轨,而且自始就将「控制大城市规模」作为目标之一。

在此之前,中国的城市建设主要以「建设社会主义城市」为基本方针,城市规划从属于国家经济计划,以发展工业生产为中心任务。

这一时期的城市总体规划,一直强调北京要建设成为一个工业大基地。这种倾向,导致北京的工业——尤其是重化工业——规模庞大,不仅耗能耗水,还带来严重污染, 干扰首都的政治、文化功能。

到 1980 年,城市规划才摆脱了此类思维。

当年,第二次大城市交通规划学术研讨会发出了《关于全面规划,综合治理大城市的倡议书》,全国城市规划工作会议正式提出了「控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市」的方针,随后被写进了 《城市规划法》。

2008 年版《城乡规划法》虽然删去了「控制大城市规模」的字眼,但是这种指导思想的影响,一直持续至今。

改开初期的中国城市规划界,为何会如此强调控制大城市规模?

事实上,这种观念来自早期西方规划学界,而这种学术观念,又来自他们对「大城市病」的恐惧。

所谓的大城市病,最初出现在 19 世纪的伦敦。随着工业革命带来的经济和交通的发展,大量农村人口涌入城市。伦敦的人口在 19 世纪中增长了 6 倍,从 1801 年的 100 万左右增长到 1901 年的 650 万。

随之而来的,是人口膨胀、交通拥挤、住房断缺、环境恶化、资源紧张等现象。正是这些大城市病,引起了社会对城市问题的关注,推动了现代城市规划思想的成型。

但时至今日,现代规划学界已普遍意识到,大城市病并不仅是城市人口规模问题,更重要的是空间分布和空间结构问题。

比起徒劳的限制人口总量,优化城市空间才更有助于解决「大城市病」。近年北京规划也吸纳了这些新成果,但目前采取的措施,仍存在较大的问题。

第一类措施是重构城市空间,实现有序发展。

2004 版北京总规就提出过建设多中心的方案,规划寄希望于发展新城来分担中心城区人口压力,然而,其实际发展远不如预期。

▍北京城市总体规划(2004-2020)中规划了 11 个新城:通州、顺义、亦庄、大兴、房山、昌平、怀柔、密云、平谷、延庆、门头沟

这是因为规划中的很多新城,仅有单一的工作或居住功能,反而沦为「睡城」「企业城」,并且使得人们在交通花掉更多时间,使城市拥堵和用地蔓延进一步加剧。

第二类措施是加快公共设施建设,提高城市管理水平。

此类观念已完全被总规接受,但实践中仍有很大漏洞。

以来朝阳区城乡结合部广营地区为例,该辖区流动人口超过 11 万,但在城市总体规划中,相关的建设用地和基础设施配比都是基于常住人口 6 万的数字来设计的,自然很难实现健康发展。

事实上,一些当代研究者已经开始对「大城市病」这个命题本身提出质疑——中国的大城市不是太大了,反而是太小了。

复旦大学教授陈钊、陆铭根据对全球 142 个国家(经济体)的统计指出,一个国家最大城市的人口规模,在很大程度上,是由该国总人口决定的。

由上图可见,两者的对数值呈现出高度相关性。拟合方程表明,一个国家的总人口增长 1%,首位城市人口增长约 0.76%。

根据这一结论,在中国这样一个人口大国,出现上海或者北京这样的超大都市实属自然的发展规律。

在此前提下,如果一味实施控人政策,根据低估的人口增长速度来规划城市,反而会恶化拥挤和公共服务短缺等城市问题。

值得一提的是,这一现象,同时也是符合城市经济学规律的。

虽然随着人口增长,城市的成本和费用在增加,但只要人口集聚的经济效益大于成本增长,城市规模的扩大就是必然和有益的。

东京、纽约等国际大都市,仍然是全球主要的人口输入地。

▍如果人口达到 Nmax,则城市经济集聚的净效益为零,此时人口继续增长,就会导致城市不经济。不过,世界银行在 1984 年的发展报告中坦诚:还不能清楚地证实城市大到什么程度会出现不经济现象。

说到底,城市人口增长的现实情况,并非源自规划师的精心设计和计算,而是人们在经济规律下理性选择的结果。

不过,据统计局发布的数据,2017 年北京的常住人口已开始下降,是 2007 年后的第一次。或许,这是人们在北京近期政策面前做出的新选择。

本文参考:

陈义勇、刘涛,《北京城市总体规划中人口规模预测的反思与启示》,规划师,2015

陈哲、刘学敏,《城市病研究进展和评述》,首都经济贸易大学学报,2012

陆铭,《大国大城:当代中国的统一、发展与平衡》,上海人民出版社,2016

牛慧恩,《城市规划中人口规模预测的规范化研究——<城市人口规模预测规程>编制工作体会》,城市规划,2007

2018年1月27日, 6:00 下午
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