随着十八届三中全会的临近，作为主要改革领域之一的养老体制改革的顶层设计方案受到普遍关注。上周，中国人力资源和社会保障部等多个部委联合多套养老方案设计者共同召开了养老保险制度顶层设计闭门研讨会，据媒体报道，会议达成了多项共识。其中，延长养老保险缴费年限和养老金实行并轨已基本没有悬念，但具体的方案以及相关政策何时出台尚无定论。
但从已经披露出来的信息看，改革虽被冠以“顶层设计”，但决策思路仍局限于延长退休年龄等技术层面的修修补补，难以从根本上触动制度层面的改革。
上个月，中国媒体就曾披露，人社部已有成型的方案，正在修改完善，延迟退休等改革的总体方向不会有太大变化。中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文最近在接受《新京报》采访时也指出，延迟退休是早晚的事。
但可能是担心延长退休年龄的方式太过敏感和反对者众多，即将开始的养老体制改革采纳延长养老保险缴费年限的方案。但延长养老保险缴费年限在本质上与延迟领取养老金的退休年龄区别不大。
不论是延迟退休年龄还是延长养老保险缴费年限，都是从技术层面解决中国严重的养老金缺口问题。
随着中国社会老龄化问题的日益严重，养老金缺口成为中国养老制度改革中最头疼的难题之一。这一难题在过去十几年中不断累积风险，目前已到了非解决不可的地步。
养老金缺口的学术名称叫做养老金制度的转型成本。中国从1991年开始建立城镇养老保险制度，1997年，正式建立起统筹账户与个人账户相结合的养老制度。从此，中国的养老制度由原来的企业养老变革为社会养老。但改革之初，由于老人没有积累以及中年人积累不足，导致养老金的隐形债务。为解决这一问题，就用个人账户中的资金来补养老金缺口，结果出现了个人账户空账。
所谓 养老金 缺口问题，也就是养老金空帐问题，指的是对应到每个个人账户的钱没有做实，有很多账户虽然应该有这么多钱，实际上是空的。而为了不出现当期支付危机，中国采取了财政补贴的方式支付退休人员的当期养老金。
中国社科院编撰的《中国养老金发展报告2011》从一个侧面显示了养老金缺口的严重性。该报告称，从1997年各级财政开始对养老保险转移支付算起，补贴规模迅速扩大。该报告的数据显示，从1997年起，各级财政对养老保险累计补贴金额达1.2526万亿元。而据人力资源与社会保障部发布的《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，截至2011年年末，基本养老保险基金累计结存1.9497万亿元。也就是说这其中近三分之二来自于财政转移支付，如果没有财政补贴，多个省市已经收不抵支。
而中国社科院在2012年年底发布的《中国养老金发展报告2012》显示，2011年，中国养老金的空账额首次超过2万亿。
去年6月，由中国银行首席经济学家曹远征牵头的中银研究团队和德意志银行大中华区首席经济学家马骏牵头的复旦大学为主的研究团体合作撰写的《化解国家资产负债中长期风险》报告预测，到2013年，中国养老金的缺口将达到18.3万亿元。对此，人力资源和社会保障部回应称，并不存在养老金现金流缺口的问题。曹远征随后解释称，这次的研究成果和政策建议是利用资产负债表的算法，不同于养老金现金流的算法，是以国家统计局往年的数据作为基础，测算的是在极端情况下可能出现的资金缺口。人力资源和社会保障部副部长胡晓义2012年年初也曾明确表示，从全国层面看，不存在养老金缺口的问题。
《经济参考报》在去年7月份的报道中认为，实际上，胡晓义否认的“缺口”并非指“空账”，而是现金流的概念，简单说就是当期发放没有问题。
虽然在政策补贴下，中国养老金当期发放没有任何问题，但从长远看，养老金空账问题无人否认，否则，也就没有必要从顶层设计层面讨论是否延长退休年龄或者延长养老保险缴费的年限了。
而属于制度层面的“养老双轨制”问题，从目前的信息看，并不会很快终结或大动干戈。这也是民众对目前不公的养老制度普遍不满的一个主要方面。
郑秉文在去年接受《经济参考报》时称，民众不满，相当一部分原因是出于对公务员和事业单位没有参加养老保险改革的现状进行攀比，以及出于对退休养老“双轨制”和“碎片化”养老制度的强烈不满。所谓 “ 碎片化 ” 就是缺乏统一性。就 养老保险制度 而言，城乡之间、不同地区之间、不同群体之间实行有明显差异的养老制度。
最初中国的养老保险制度设计只涉及到企业职工养老保险，并未将机关事业单位包含在内，由此形成了养老保险的“双轨制”。机关、事业单位工作人员离退休制度属国家保险模式，个人不缴纳任何保险费，而企业人员则需要由单位和职工本人按工资的一定比例缴纳；更不合理的是，前者在退休后享受的待遇远优于后者，据全国人大代表、对外经济贸易大学保险系教授孙洁在 媒体上披露 ，机关事业单位职工退休可拿到在职工资的80%至90%，而企业职工退休后只能领到在职工资的40%至60%。
养老双轨制已经被诟病为是当今中国社会最大的不公平之一，也是中国养老体制的各种矛盾的关键症结点。虽然中国曾在2008年试图通过事业单位养老改革试点部分解决养老制度双轨问题，但由于上海、山西等试点省市的抵触情绪，事业单位的养老制度改革一直拖到今天，而政府公务员的养老制度改革则始终未被触及过。
此次的养老制度改革的顶层设计让人们再次对制度公平充满期待，并希望改革不要总拿民众“开刀”，而不触动政府部门的利益。
但如果顶层设计最终确定延迟养老保险缴费年限，那意味着改革仍旧是首先拿民众开刀，因为政府部门公务人员由于不用自己负担保险费用，所以延迟养老保险缴费年限根本不会损害他们的利益。
《二十一世纪经济报道》10月10日的一篇报道说，正在研讨中的养老体系改革顶层方案，事业单位的养老保险制度，要逐步和企业的基本养老制度并轨，实现统一的社会统筹与个人账户相结合的模式。
但直到目前为止，没有任何消息涉及政府公务员养老体制的改革，这很可能意味着公务员仍被排除在改革之外，果真如此，显然有失社会公平的养老金双轨制仍然会存在下去。
今年8月份时，虽然人力资源和社会保障部副部长胡晓义对外界表示，制度的最终统一，也就是“并轨”，这个大方向是明确的。但是，决策部门在最终面对“并轨”问题时，仍然难以大刀阔斧、一步到位。
路透社本周一的报道说，胡晓义在当天明确表态说：“双轨制改革，一方面提高企业退休人员养老金水平，另一方面要改革机关、事业单位养老保险制度。”但他也称，解决养老双轨制等重大问题改革，目前无法给出明确的时间表。
此前，人力资源和社会保障部委托中国社科院、国务院发展研究中心、中国人民大学、浙江大学、清华大学等相关学术研究团队，分别牵头进行养老体系改革的顶层设计。在上述研究机构提交的设计方案中，主张对养老保险体系动大手术的是清华大学，该方案虽然由于建议延迟退休年龄而备受争议，但该方案也态度鲜明地主张政府机关、事业单位和企业的基本养老保险制度彻底并轨。
但这份追求最终公平的方案并未获得人力资源和社会保障部的认可，据《第一财经日报》上周二的报道说，人力资源和社会保障部召开的讨论会只就中国社会科学院、国务院发展研究中心、中国人民大学、浙江大学四家机构提交的方案进行讨论和评议，清华大学的方案被排除在外。
国家行政学院一位不愿具名的教授在接受采访时说，养老金制度改革的目标要缩小政府机关、事业单位和企业之间的待遇差别。主管部门应将三方统筹起来考虑，建立人人都能公平享受的国家养老制度。
纽约时报中文网
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