金融时报 | 中国环境法规修订的尴尬历程

“我们要像对贫困宣战一样，坚决向污染宣战。”这已成为今年中国政府工作报告中针对环境问题最为振奋人心的表述。但是，中国环境治理一直面临的立法和执行难题，并不一定会因为一句“向污染宣战”而改变。

决策者往往在公众舆论压力下才有立法修法的决心，但转型中国的特殊性在于，任何与政府公共决策有关的议题，社会舆论往往都会转为对政府能力甚至合法性的质疑，从而出现“意识形态”论争淹没解决之道探讨的局面。即便最终能够弥合共识，真正的决策也需要政治领导人的自上而下的施压，而这一条件，往往又是需要一些特殊的偶然事件促成的。《环境空气质量标准》的修订过程，就是这一困境的真实写照。

随着中国“向污染宣战”的指令开始从上到下执行，类似情况很可能再现。回顾《环境空气质量标准》修订的历程，也许能对决策者、专业人士和普通民众有所借鉴。

2008年，中国新成立的环境保护部着手修订《环境空气质量标准》，拟增加PM2.5等监测指标，多次广泛征求意见。但此后的三年里，修订工作进展十分缓慢，甚至在一段时期内处于停滞状态。直到2011年11月，新国标二次公开征求意见，首次提出将PM2.5纳入国标。2012年2月，国务院常务会议同意发布新修订的《环境空气质量标准》，PM2.5等写入“国标”，纳入各省市强制监测范畴。2012年3月2日，新修订的《环境空气质量标准》正式发布，PM2.5作为一般评价项目被纳入标准体系，仅4个月就走完政策全过程。前后两个阶段的工作进展为何有如此巨大的差别？回溯整个过程，可以发现，这很大程度上得益于一次偶然事件——PM2.5环境争议事件。

从美使馆的数据披露到中国政府的消极应对

2011年10月中下旬，一场突如其来的灰霾笼罩北京城，没有官方预警，也没有事后解释。美国大使馆自测的空气质量PM2.5（可入肺颗粒物）指数达到美国国家环保局认定的“非常不健康”、“危险”级别。社会名人潘石屹在微博上发布的美国使馆的空气质量监测数据，评级为“有毒害”，这与北京市环保局“三级轻微污染”的监测结果严重不符。两天内，这张截图转发近五千次。

原本这只是一次个人行为，然而，却因为事件中包含了“潘石屹”、美国大使馆和北京市环保局的空气质量指数“打架”、“微博”等吸引眼球的元素，使得事态如同滚雪球一般发展。

其实公众之所以对雾霾问题如此关注，完全是基于个体利益和主观感受，出于对生活环境和身体健康的担忧。公众在信息分享的过程中，获得了“PM2.5”、“霾”、“AQI”等新的知识。但是，参与者的诉求不尽相同，有对自身健康状况的忧虑，也有对PM2.5监测数据的呼吁。公众的意见缺乏有效地整合，是一种个体的自发参与，也是一种“无组织化”的参与。随着围绕空气质量的争论不断升级，公众渐渐流露出对于政府数据的质疑。

当时北京市环保局的态度是，其公布的数据都是真实的，美国使馆在一个点的监测，与环保局监测网得来的数据在科学性上毫无可比性。北京环保局公开表示，“质疑美国大使馆数据的准确性”，“数据不能看别人‘眼色’”，“监测数据不能随意公布”。