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中国选举与治理 | 谭君久:围追堵截下的信访制度出路何在?

谭君久:围追堵截下的信访制度出路何在? 作者:谭君久 来源:作者赐稿 来源日期:2011-7-17 本站发布时间:2011-7-17 13:22:23 阅读量:719次 信访制度是中国特有的。所谓信访,即作为一个国家的执政党和政府的领导接待群众的来访或批阅群众的来信,这大概是任何一个国家都有的现象。而在中国之所以成了一种制度,并被认为是中国社会主义民主优越性的一种体现,是中国公民权利实现的重要途径,就是因为有序的、制度化的公民参与还不发达,正常的、制度化的参与渠道还不畅通,裁断冲突纠纷的机制法治化水平较低。于是,老百姓一旦有了事儿,就要去找领导。找领导也有正式的和非正式的两种渠道。所谓非正式的,譬如某个普通百姓好不容易挖出了与某位领导的直接或间接的关系,便去找他当面反映情况,这种面谈可以一直找到领导的家里。中国的官员都很辛苦,文山会海,迎来送往,经常性的突击检查,名目繁多的中心任务,正常的工作本身就没有正常的作息时间,还不得不经常在家里接待来反映问题的老部下的部下、朋友的朋友、亲戚的亲戚,因此,要在中国当官,真的是不容易。所谓正式的找领导,就是通过信访,即到政府或政府专门设立的信访工作部门反映问题,提出要求和建议,进行申诉、控告和检举,促使有关部门给予答复并处理或解决。信访制度形成于共和国建立的初期,1951年6月7日政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》,就意味着信访制度的开始,后来,国务院先后于1995、2005年制定和修订了《中华人民共和国信访条例》,确立了关于信访活动的行为规则,因此,中国不仅有信访现象,而且有一套信访制度。 但是,这些年来的运行,这一制度越来越陷入一种尴尬的、自相矛盾的境地。一方面,到各级政府的信访部门上访仍然是公民向政府和党政领导人申诉冤情、反映苦难的难得的渠道,另一方面,上级政府(尤其是中央政府)一直把各地上访人数的多少作为评估地方政府的政绩和治理状况的一个重要指标。在“稳定高于一切”的思想指导下,如果某个地方的上访人员较多,该地方的党政负责人将被追究责任,直至丢官。因此,各级地方党政机关在“维稳”的压力下,把控制本地公民到省会和京城上访作为地方党委和政府工作的重要内容,下大力气来堵截本地公民的上访,减少上访的人数。问题是,作为一个地方的父母官,应该如何减少和遏制上访?要回答这个问题,首先就要回答另一个问题,那就是为什么有的公民要跑到省会甚至京城上访?如果不是因为有本来应该在当地解决却解决不了的困难、有本来不难解决却被地方官员推诿、拖延、拒绝平反的冤情,任何上访都是没有必要的,也是不会发生的。试想,一个普通百姓不远千里迢迢、不顾车马劳顿,为了上访甚至倾家荡产,那么,他一定是有着非诉不可的冤情,有着他人不知道的困难。 那么,地方政府要减少和遏制上访,就应该尽最大的努力坚持正义,公平施政,凭着良心、根据法治来处理社会事务,就地协调和化解矛盾。在处理矛盾时,尤其要更多地倾听弱者的要求和声音,当贫苦群众与当地的经济强人、普通百姓与党政官员发生冲突时,主事的机关和官员要更注意倾听群众和百姓的的意见。共产党要支持强者,不支持强者就不能发展生产力,不能推动社会的发展。但共产党又要保护弱者,如果不保护弱者,就没有公平正义,就不能促进社会的进步。从一定意义上说,共产党就是保护弱者的党,共产党就是通过发动和依靠弱者诉诸公平正义进而取得天下的。如果共产党的政府也倚强凌弱,傍大款,欺百姓,那还是什么共产党?但是,在现实生活中,相当一部分地方政府、地方官员(究竟有多少,因为没有实证调查的数据,我只好说“相当一部分”,而这个确切的比例很重要,因为它关系对这个政党的性质的基本判断)已经背离了共产党的基本价值取向,自觉不自觉地倾向于袒护强者、袒护富人、维护官员,而对群众的疾苦和冤情则是能拖就拖,能哄就哄,能压就压。近日媒体披露的贵州毕节某中学女老师先是在领导的逼迫下饮酒过量,随后在其酒醉昏迷的情况下,“被”当地的一位官员违背其意愿发生了性关系,可是这位女教师向当地派出所报案后,派出所教导员竟然说“戴避孕套不算强奸”。后来,又有多名当地官员先后劝其“私了”。这个事例说明,某些地方官员对百姓的冤情和疾苦表现得多么冷漠,他们已经变得多么无耻!在这种情况下,有冤情的老百姓当然只有上访了。可是,他们之所以上访,是因为他们还热爱这个国家,相信这个政府,他们依然期待上级政府能够为他们平冤解难。试问,倘若他们不再相信这个政府了,他们还会上访吗?倘若有一天,他们不再上访了,他们将会选择什么呢? 遗憾的是,现在的各级地方政府为了保证自己的政绩不被上访人员“抹黑”,并不是在公平施政、化解矛盾上下功夫,而是对上访人员围追堵截,强行遣返。曾经有个短信段子讲了一个冷笑话,说是某民工过年回家,买不到火车票,跑到天-安-门-广场举起标语牌“我要上访”,不一会儿就来了三个大汉把他拽走,买好车票将他送上火车,并派人一路陪他回家。最近曝光的两起堵截、遣返、摧残上访人员的事件更是令人震惊。一起是甘肃徽县政府的驻京机构雇用京城的安元鼎保安公司暴力截访,对上访人员辱骂、殴打,限制人身自由,甘肃省信访调查组的调查报告承认:“为维护我省对外形象”,“由于工作力量不足”,由省政府驻北京信访工作组帮助省政府驻京办“联系北京一家安保公司前来协助开展劝返工作”。另一起是陕西省城固县在2008年办起了一个“法制培训班”,实际上却是关押上访人员的场所,全封闭地限制上访人员的人身自由,被关押的上访者要想获得自由,不仅要写保证书,找担保人,还要交纳一笔不菲的保证金。对那些不驯服的上访人员,“培训班”采用辱骂、殴打甚至不给饭吃等残酷手段肆意摧残折磨,直到他们最终“息诉罢访”。 这类已经曝光的和尚未曝光的故事说明,在地方政府的围追堵截下,只有中国独有的信访制度已经陷入困境,出现了某种程度的“异化”。维稳异化了,信访制度也异化了。实际上,信访制度之所以陷入这样的困境,原因首先在于信访制度本身。作为中国公民权利救济的重要渠道,信访制度的设计及其运作本身是存在缺陷的。《信访条例》给“信访”的界定是:“信访,是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动”。就接受信访的一方来说,“县级以上人民政府应当设立信访工作机构”,其职责包括:受理、交办、转送信访人提出的信访事项;承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项;协调处理重要信访事项;督促检查信访事项的处理;研究、分析信访情况,开展调查研究,及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议;对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。显然,信访工作机构并没有为信访人直接解决问题、平解冤案的职责和权力,而只能“受理、交办、转送”信访人反映的问题,对问题的处理则只能督促、建议和协调。在信访制度的运行实践中,其功能的实现和发展,信访人的和要求和申诉的问题的解决,往往要依赖于个别党政领导人的批示,而这又往往以领导人的个人好恶甚至某一时间的情绪和喜怒哀乐为转移,具有很大的偶然性、不确定性,表现出浓重的“人治”色彩。 当下的中国正处在经济迅速发展和社会转型过程中,各类社会矛盾和冲突日趋增多。近年来,在不断发生大规模群体事件的同时,群体信访和个体信访也出现了“井喷”,以致于各级政府的信访机构不堪重负。那么,是否应该赋予信访机构更大的权力就可以解决日趋增多的矛盾和冲突呢?显然不可能。信访机构本来是国家行政机关的一个工作机构,它不可能代替相关的行政机关更不应该代替其他的国家机关来大包大揽,解决矛盾,裁处冲突。从社会文化和民众心理上看,中国自古就有根深蒂固的“清官”意识传统,击鼓告状、拦轿伸冤仍是我们在文艺作品中屡见不鲜的场景,《杨三姐告状》之类的故事也依然脍炙人口,为群众津津乐道。基层和地方上解决不了的问题,就得去找更大的官。基层和地方政府做出了处理甚至地方法院做出了判决的事情,如果当事人不满意,也可以去找更大的官。如果当事人有幸碰到某个大领导能够做个批示,使问题获得对自己有利的解决,当事人皆大欢喜,但是,这样却可能造成党的领导和政府机关干预司法的后果,有悖于建设法治国家的发展方向。客观上则可能带来与设立信访制度的初衷相违背的负面效果,一些具体经办信访的机构和人员,为了完成上面压下来的“维稳”指标,对于极少数无理取闹、漫天要价的信访人,也不得不妥协了事,花钱消灾。由此形成了我国现实社会中普遍通行的一条“潜规则”:闹事的得好处,不会闹的吃亏,正所谓“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”。这就是我国信访制度中客观存在的两面:一面是哄骗拖延,暴力截访,另一面是无端让步,息事宁人。 因此,中国的信访制度如何走出现实的困境,答案又回到了本文的开头:要赋予普通民众有序的、制度化的参与权利,拓宽、通畅反映疾苦、申诉冤情的渠道,推动司法独立审判,保证法官能够根据法律和良心断案,贯彻法律面前人人平等的原则,促进司法公正。这样,公民无论个人还是群体有了困难,可以直接通过选举、听证以及向自己选出的官员和代议机构的代表反映情况和要求等各种渠道来反映自己的要求,求得问题问题的就地解决。普通群众有了冤情,可以通过法治化的渠道申诉,属于个人侵权的可以打官司,属于政府侵权的也可以打官司,对下级法院判决不服的,可以上诉到上一级法院。一旦真正实现了民主和法治,信访机构的压力将会大大减轻,直至取消,作为法治还不完善的情况下的一种替代性的制度,信访制度和专门的信访机构也将不复存在。

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中国选举与治理 | 毛泽东为什么不选周恩来做接班人?

关于接班人的问题,毛主席曾多次跟我说:为此事伤透脑筋,林彪是他选的,王洪文是他选的,都不行呵!有一次,我问主席,总理这么好,你怎么不选总理当接班人?主席伸出手掌做了一个砍刀的动作,说:总理虽好,缺少这个(引者注:指周恩来年龄大了)。 文革期间,周恩来在一次集会上带领大家呼喊拥护毛泽东的口号 本文摘自《“四人帮”兴亡》,叶永烈著,人民日报出版社出版 周恩来逝世,使国务院总理之职空缺。本来,理所当然应由邓小平继任总理——因为他是“第一副总理”。 然而,邓小平已处于受批判的地位,不可能继任总理。 张春桥、王洪文以为打倒了邓小平,他们就有出头之日,成为理所当然的接班人。 1976年2月2日下达的《中共中央通知》,却出人意料。 《中共中央通知》全文如下: 经伟大领袖毛主席提议,中央政治局一致通过,由华国锋同志任国务院代总理。 经伟大领袖毛主席提议,中央政治局一致通过,在叶剑英同志生病期间,由陈锡联同志负责主持中央军委工作。 这表明,毛泽东又选定了新的接班人华国锋! 屈指算来,在刘少奇、林彪、王洪文、邓小平之后,华国锋也是毛泽东亲自选定的接班人。 张玉凤曾这样回忆毛泽东挑选接班人的情形: 关于接班人的问题,毛主席曾多次跟我说:为此事伤透脑筋,林彪是他选的,王洪文是他选的,都不行呵! 有一次,我问主席,总理这么好,你怎么不选总理当接班人? 主席伸出手掌做了一个砍刀的动作,说:总理虽好,缺少这个(引者注:指周恩来年龄大了)。 1976年1月8日,主席得知总理逝世的消息,悲痛不已,时而哭,时而要赶人。他病卧在床,一字一句地看总理追悼会和悼词的请示报告。看完后,又泣不成声。我问主席去参加总理追悼会吗?主席难过地说:“我也起不来了。”那些天,主席醒来也不先听文件了,总是在扳手指头,考虑问题,还不时问我政治局同志的名字,我就一个一个地报出当时政治局委员的名字。…… 1月中旬,毛远新来见主席。他问主席,对总理的人选有什么考虑?主席想了一下说:“要告诉王洪文、张春桥让一下。” 然后,主席又扳着手指数政治局委员的名字,最后说:“还是华国锋比较好些。” 毛远新点头说是。 就这样,主席提议华国锋任代总理,主持政治局工作。 毛远新说:“好!选得好!” 主席也显得很高兴。 毛远新出来时对我说:“幸亏他先去了(引者注:指周恩来去世),主席自己把接班人选好了,这是大事。” 后来,毛远新又来向主席汇报说:他把指示向王洪文、张春桥传达了。王洪文表示同意主席的安排,张春桥则没有什么表示。在政治局传达时,大家都认为主席看人看得准,选得好。 主席听了毛远新的汇报,很高兴。 后来,江青也打电话来,让我们报告主席说:华国锋这个人,主席选得好,他两边意见都能听,她对主席这项决定很满意。 汪东兴也特意来见主席说:“主席选华国锋同志选的(得)实在好,我举双手赞成!此项决定,大家都很满意。你要吃好、睡好,其它事,我们来办。” 主席听后,非常兴奋,说:“华国锋不但有地方工作的经验,省委工作的经验,还有中央工作的经验。” 1976年4月30日,午后,毛主席接见正在北京访问的新西兰总理马尔登。华国锋同志陪见。接见后,华国锋对主席说:“我把外宾送上车,还来向主席谈几件事。”主席说:“好。”不多会,华国锋返回来同主席谈话,我也在场。华国锋对主席说:“最近我处理了几件事,现在有几个省发生一些问题,我已同政治局的同志研究,作了处理,签发了中央文件,形势正在好转。国际上也有些事。我经验不多,有事多同政治局的同志商量,看主席有什么意见。”主席说:“国际上的事,大局已定,问题不大;国内的事,要注意。” 当时,主席说话已经讲不清楚了,华国锋同志听不明白,我就把上面的话重复了一遍。 随后,主席又讲了一句,我也听不清楚。主席就要纸和笔,我扶着他,主席在纸上写道:“慢慢来,不要招(着)急。”“照过去方针办!”“你办事,我放心!” 当时,主席写这三句话是答复华国锋同志汇报的几个问题的意见。后来传说:“照过去方针办”是“临终嘱咐”,“你办事,我放心”是指定接班人,这是不符合事实的。 其实,类似的话主席不止一次地当面对周总理、邓小平同志也说过,例如:小平同志推荐赵紫阳、万里同志担任四川省委第一书记、铁道部长时,主席也十分赞扬,说:“很好。你办事,我放心。” 在1月21日、28日,毛泽东先是提议华国锋任国务院代总理,然后又提议由华国锋主持中央日常工作。经中共中央政治局通过,正式向全党下达这一决定。另外还宣布,由陈锡联主持中央军委工作。 由华国锋任国务院代总理,这意味着毛泽东否定了张春桥当总理的可能性。 由华国锋主持中央日常工作,这意味着毛泽东依然冷落了王洪文。 个子比张春桥高出一头,年纪比张春桥小四岁的华国锋,讲一口山西话,不是一个显山露水的人物。论政治手腕,论笔头口才,都不如张春桥。这个山西大汉突然冒了出来,使张春桥的总理梦又一枕黄粱,化为泡影! 华国锋这人,如同他写的颜体字那样,毕恭毕正。虽说他的字写得并不算好,却从不潦草。在中国政治舞台上,他很晚才引起人们的注意。 华国锋与中国共产党同一年诞生——1921年。因此,他可以说是“党的同龄人”。二十八岁的毛泽东在上海出席中共一大时,他不过是个呱呱坠地的婴儿。他与毛泽东是两代人。 在上中学的时候。离学校不远处住着两个中共地下工作者。华国锋在那里看了一些进步书刊,思想倾向革命。1938年,十七岁的华国锋离开家庭,上山参加了抗日游击队。 1940年,十九岁的华国锋在山西交城县,担任了工、农、青、妇、武各界抗日救国联合会主任。交城县在山西中部,太原西南,文峪河上游,是个山谷林密的地方。这一年,华国锋加入了中国共产党。 1946年,华国锋担任了中共交城县委书记。不久,担任了中共阳曲县委书记兼县武装大队政委。“华政委”之称,便始于此时。 1949年8月,位于洞庭湖南岸的湘阳县城插上了红旗。随军南下的华国锋,被任命为这个县第一任县委书记兼县武装大队政委。从此,华国锋在湖南工作了二十多年。 1952年,华国锋被调往湘潭县,担任县委书记。几个月后,提升为中共湘潭地委副书记兼湘潭专员。 1954年,华国锋担任中共湘潭地委书记。 当时,就连华国锋自己都没有意识到湘潭县委书记、湘潭地委书记那特殊的重要性——毛泽东正是湘潭县人! 1955年7月,当毛泽东作了《关于农业合作化问题》的报告之后,三十四岁的华国锋写了《克服右倾思想,积极迎接农业合作化运动高潮的到来》、《充分研究农村各阶层的动态》、《在合作化运动中必须坚决依靠贫农》三篇文章。这些带有故乡泥士芳香的文章,毛泽东读来颇感亲切,华国锋的名字第一次引起毛泽东的注意。毛泽东路过湖南时,接见了留着平头、神态激动的华国锋。 1955年10月,在中共七届六中全会扩大会议上,毛泽东特邀华国锋作为列席代表,在会上介绍湘潭地区合作化运动的经验。一个地委书记,能够在中共中央全会上讲话,是很不容易的了!经过这次会议,华国锋给毛泽东留下很好的印象。 “你是我的父母官哪!”毛泽东一句戏言,说得本来就很拘谨的华国锋,很不好意思起来。 “你是个老实人!”毛泽东又夸奖了一句。 华国锋回湖南之后,不久就升为中共湖南省委统战部部长。 1959年盛夏,中共中央决定在江西庐山召开八届八中全会(也就是第一次庐山会议)。6月下旬,毛泽东离开北京,途经长沙。当时,江青在杭州休养。毛泽东在长沙约见了华国锋。在谈话中,毛泽东透露了口风。想回故乡看看。华国锋立即安排了毛泽东的湘潭之行。 阔别故乡三十二载,毛泽东终于在1959年6月25日傍晚,回到湘潭韶山冲。毛泽东睡在家乡的硬板床上,思绪万千,哼成了那首著名的七律: 别梦依稀咒逝川,故园三十二年前。 红旗卷起农奴戟,黑手高悬霸主鞭。 为有牺牲多壮志,敢教日月换新天。 喜看稻寂千重浪,遍地英雄下夕烟。 大抵因为在故居见到挂在壁上的亡妻杨开慧的照片,触动了毛泽东对前妻贺子珍的思念。毛泽东上了庐山之后,派车把正在南昌闲居的贺子珍接上山。别离二十多年,毛泽东终于与贺子珍重逢。不料,消息走漏,江青闻风,从杭州打来长途电话,说是马上前来庐山。贺子珍才在山上住了一夜,便被毛泽东匆匆送下山了。 在庐山会议上,毛泽东猛烈地抨击了彭德怀。中共湖南省委第一书记周小舟也受到了牵连。周小舟是毛泽东的同乡,曾担任过毛泽东秘书。 毛泽东下山之后,亲自提名华国锋担任中共湖南省委书记处书记。 此后,毛泽东一到湖南,华国锋便陪伴在侧。毛泽东总是说,华国锋是个老实人。1963年10月,华国锋带湖南干部到广东参观学习,写了《关于参观广东农业生产情况的报告》,毛泽东看了,为之写了批示,号召全党克服骄傲自满、固步自封、夜郎自大的错误思想。从此,确立了华国锋在湖南的稳固地位。 1968年4月8日,当湖南省“革命委员会”成立时,华国锋出任副主任。1969年,华国锋的名字,出现在中共九大的主席团名单之中,出现在九届中共中央委员会名单之中。华国锋担任了中共湖南省委第一书记。 1970年12月18日,毛泽东和斯诺谈话时,提及了华国锋。当斯诺的文章在美国《生活》杂志发表后,华国锋第一次引起国外的注意。毛泽东是这样说的:“湖南省的人物也出来几个了。第一个是湖南省委现任的第一书记华国锋,是老人。”当时,华国锋不过四十九岁,当然算不上是上了年纪的老人。毛泽东所说的“老人”,显然是“老人马”的意思。 在“亲密战友”林彪叛逃身亡之后,毛泽东不得不另选接班人。毛泽东在从上海调来王洪文的同时,也从长沙调来了华国锋。这时的华国锋,人在北京,但仍身兼湖南省委第一书记、广州部队政委、湖南军区第一政委等职。 在公安部长谢富治于1972年病逝之后,华国锋被毛泽东提议担任这一职务。公安部长地位的重要性,是人所共知的。从此,华国锋在北京站稳了脚跟。 1973年5月,当毛泽东正式表明选定王洪文为接班人、让王洪文列席中央政治局会议的时候,毛泽东也把华国锋视为“后备”的接班人,与王洪文同时列席中央政治局会议。 在1973年8月的中共十大上,王洪文成为副主席,引人瞩目。华国锋成为中央政治局委员,只是不那么惹人显眼而已。 华国锋言语不多,不露锋芒。在北京,他唯一的靠山是毛泽东。他既与“四人帮”没有什么瓜葛,也与周恩来、邓小平、叶剑英没有什么交情。在中央政治局尖锐的斗争中,华国锋往往保持中立。他唯毛泽东之命是从。 张春桥和他的伙伴们费尽全力,终于扳倒了邓小平,毛泽东却把大权交给了华国锋。 挫败“四人帮”的夺权阴谋,毛泽东起了关键性的作用——他已经看出,江青和王洪文、张春桥、姚文元结成“四人帮”,正觊觎着中国的最高权力。虽然这一次毛泽东选定接班人,又一次采用了由他个人指定的这样并不恰当的方式。 四年前,就在毛泽东选定王洪文为接班人的时候,已考虑到华国锋。不过,当时他更倾向于王洪文。 1973年5月,根据毛泽东的提议,华国锋和王洪文同时列席中央政治局会议并参加工作。 1973年8月,在中共十大,王洪文当选为副主席,华国锋成为中共中央政治局委员。 1974年冬,在“四人帮”组阁阴谋甚为活跃之时,毛泽东在湖南长沙住了一百多天,充分表示了他对华国锋的信赖——当时华国锋兼任中共湖南省委第一书记。

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