周其仁

周其仁：成都改革的新进展 进入专题 ： 成都改革    ● 周其仁 （ 进入专栏 ）       机缘巧合，五年前应邀参加中国经济50人论坛在成都举办的城乡统筹研讨会，让我第一次知晓，这座闻名遐迩的四川省会城市自2003年就开始了以城乡统筹为取向的改革，并于2007年6月7日得到国家批准，与直辖市重庆一道，成为全国“统筹城乡综合配套改革试验区”。转眼间，五年过去了，成都改革试验硕果累累，让人们抱有浓厚的兴趣，要看看这里究竟取得了怎样的进展。     系统的概括和总结，在成都市委统筹城乡工作委员会的报告中可以看到（“关于统筹城乡改革发展情况的报告”，中共成都市委统筹城乡工作委员会，2012年6月10日）。我们建议公开发表这份报告，或把它放在成都统筹委的官方网站上，便于更多关心成都改革进展的读者查阅。至于自己的直观感受，我想还是从最近访问过的一个村庄谈起。     它叫“指路村”，是成都市郫县古城镇的一个行政村。在地理位置上，指路村位于郫县北大门，距成都市中心三环路的直线距离超过30公里。我们是今年5月在郫县调查“城乡要素全面流转和用地制度改革”的情况时听说这个村庄的故事的，可惜当时行程匆忙，仅仅赶到村头与村支书孙从发交谈过几句。回北京之后，越想这个村子的故事越觉得有意思，于是利用本次来蓉参加座谈会之机，我和几位老师同学先到几日，来了一次直达村庄的“自驾游”。     指路村的故事很简单。全村10个村民小组，528户1819人，有农用地1972亩，集体建设用地606亩。别看地处成都市二、三圈层之间，这里可是“川派竹编鸟笼”手艺的发源地之一，据统计全村有170户300余匠人从事鸟笼编造。在农业种植方面，这里可圈可点的产品是青韭菜，已形成300亩规模的基地，每亩每年的收入在1万元以上。加到一起，指路村的人均收入水平在全成都应该也属上乘。     但是，村庄建设却与农户的收入水平脱了节。村委会在一座很老旧的房子里，还算得上干净，墙上各项制度包括财务公开，也够得上我们看过的示范村的水准。然而，像多数传统的川西村庄一样，指路村的村民散居，不仅缺乏公共交往的空间，更没有发展本地产业必要的基础设施。村支书孙从发领我们去看竹编鸟笼，走近农户家的最后几百米，多是泥泞小道，要跳着选路下脚。不要误以为我们在“访贫问苦”——那位据说是川派鸟笼祖师爷级的手艺人，随手从屋里拿出一只编造精致的鸟笼告诉我们，广东养鸟大户上门求购之价为人民币2万元！问老汉成本几何，算下来主要就是在他的指导下，儿子约一个月的工时，外加一点竹子原料、电费、以及简易设备的折旧。当然不是每只鸟笼的市价都可以论万的，数千数百的还是占据了大部分。不过据当地人估算，每位鸟笼手艺人平均年入10万元，还是比较靠谱的。     故事的基线就是富裕起来的农户如何改善村庄建设，以进一步提升生活品质、强化产业发展基础。这是很困难的任务。从包产到户到免除农业税，国家政策的基本走向是消除建国以来城乡分割、以农民贫困支持国家工业化的消极后果。上述变革无疑深具历史意义，否则全面的现代化根本无从谈起。但一路伴行过来的新问题是，重建农户层面的财产权利、经济自由和城乡平等的公民权利，本身也都离不开公共服务，特别是离不开村庄一级最基础的公共服务。因为确立和行使农民的权利——从财产权到公民权，从来就不纯粹是农民自己的私人事务。农民私人之间的权利边界，特别是当私人行使各自权利时动态的行为边界，其实从来都是公共事务，需要在公共空间里按公共决策的程序来完成。简单地说，没有公权提供的必要服务，私权难以站立得住；即便一时看来站住了，也不可能走得长远。     回到指路村的现实。村民的平均收入不算低，不少富裕农户完全具备再来一轮盖新房的经济实力。可是，要论建设一个风貌宜人、环境宜居、能让产业更好发展的村庄，让更多村民共享现代文明可以支撑的、最必要的公共基础设施，进而让农村的产出与外边的大市场有更为便利的连接，靠单个农户分散的雄心、努力和梦想，明显不足以支持。更何况成都城乡统筹最现实的经济支持，是利用稀缺的建设用地在城市化进程中的大幅度升值。为此，必须打通城乡之间的制度、政策壁垒，允许建设用地资源在更大范围内流转、重组和再配置——这更是分散的农户想应付也应付不来的“公务”。     经多次外出考察与内部讨论，指路村的村委会、议事会、各村民小组长和村民代表，终于找到了村庄与农户合作建新村的现实路径。这就是村集体运用公共财力组织大家参观、考察，委托专业机构做规划、订方案，并承担新村的公共设施建设；农户则在自愿的基础上以自家建设用地来筹措建设资本，并以业主身份管理拆旧建新的全过程。与他们先前考察、学习过的那些示范村都有所不同，指路村最后选择了“五自模式”，即“自我融资、自我整理、自我建设、自我开发、自我收益”，下决心靠本地农民自己的力量来建设一个新的指路村。     这里要点评一下。成都的经验显示，在城市化进程中释放农村建设用地的经济潜力，第一步是按适度集约的原则重建农宅和村庄，节余部分建设用地；第二步是完成复垦、新增农地；第三步则是按经济规律在规划的许可位置（本地或远程），利用节余建设用地发展工商服务业，在耕地总量不减少、质量不降低的条件下，实现对建设用地更有效的利用，支持工业化与城市化，大幅增加土地资源的价值。这样的三步跳，既要有资本投入拆旧、建新与复垦，还要实现农村建设用地的合理位移。全部过程下来，一个项目总要2－3年时间，而涉及农户越多，筹资规模就越大；项目的执行期越长，发生各类变故的风险就越高。     这就是为什么起步期的城乡统筹总也离不开政府主导的原因。在现行体制下，唯有政府的土地机构如土地收储中心，才能在城市一级土地市场上合法供地。因此，建设用地唯有卖给政府才可以再售，也才可能完成土地的资本化。与此相辅相成，政府的土地机构就因此拥有强大的融资能力，可以筹措足额资本收储土地在先、向市场出让在后。至于农村建设用地入市这样的制度创新之举，除了一般的市场风险，还要外加转型中的政策与体制方面的特别风险，更是非政府主导莫属的事项了。     但是，成都的改革经验也证明，一旦集体建设用地入市的通道在改革实践中被“趟开”，大量非政府机构和自然人也可能被制度变迁的巨大净收益所吸引，投入到集体建设用地入市的新潮流中来。我们看到，随着成都城乡统筹改革的举措深入人心，特别是成都市于2008年10月设立了全国第一家农村产权交易所，经由土地综合整治节余出来的农村建设用地（包括实物地产和建设用地指标），就有了一个发现价格的交易平台，从而为社会各方参与农村的建设和投资提供了一个新的“出口”。这势必将吸引更多的社会资本以多种方式尝试进入。     于是我们观察到，非政府机构、首先是一些地方和中央的国企开始参与城乡建设用地增减挂钩的项目。“汶川地震”后，成都市委市政府及时出台的“联建”政策——鼓励城市的公司与自然人出资参与灾后重建，更开启了民间中小资本进入农村土地综合整治的先河，显著拓宽了释放农村建设用地经济潜能的制度通道。     在“还权赋能”的改革取向下，成都的地方金融机构开始探索提供以农村产权为基础的抵押融资服务。于2008年中先后挂牌的成都银行与成都农商银行，就开办了农户和农民合作社的产权抵押融资业务。为了确保风险可控，成都市和区县两级政府在地方财政预算内设立了专项基金，为农村房屋、建设用地与农地经营权的抵押融资提供担保。包括灾后重建项目在内，上述两家银行已受理农村产权抵押贷款数千笔、总额超过了20亿元人民币。     2010年12月，崇州隆兴镇黎坝村杨柳土地承包股份合作社得到成都农商行发放的首笔农地抵押贷款；2012年1月，崇州杞泉镇群安村“荷风水村”项目的农民建设用地合作社，以产权抵押、社会资本收购节余建设用地承诺、外加县政府担保机构提供担保，获得成都银行的3600万贷款；截至2012年5月10日，成都农商行郫县支行为14个村级资产管理公司项目总计授信融资2.7亿元，其中包括对花牌资产管理有限公司为期3年的8100万元贷款。     在以上一波接一波的变革所提供的新机会面前，指路村其实是一位后来者。直到今年开春，这个村庄才被周遭日益增加的示范村所“激活”。村民们开始思考、讨论要不要抓住城乡统筹的机遇把自己的家乡建设得更上一层楼。当然，后来者也有后来者的优势，因为他们可以更从容地比较那些先行先试经验的利弊得失。他们也很快就看出了名堂：土地综合整治不但可以建造出一个新农村社区，而且还可能通过节余建设用地的未来升值，筹措进一步发展的资本。这里的关键无非就是“谁筹资、谁收益”。既然本村有表现不俗的经济基础，那就不必靠政府平台和社会资本了——村民们顺理成章地选择了“五自”模式。2012年春节期间，指路村80%的农户共同缔约，以参建各户每人预交1万元作为定金，开始村庄重建。村支书陪我们走访农户的路上，讲到当时的情景依然感慨不已：“总共1250万元，从早到晚在村委会排着队交！”“我这个当支书的，哪里值那么多钱，还不是大家相信这个事可以干得成！”     今天的指路村还没有什么参观价值。比起遍布全成都市已建成的1613个农村新社区，特别是比起沿11条“世界现代田园城市示范线”展开、覆盖125个乡镇的100个堪称美轮美奂的统筹城乡发展综合示范点，指路村除了刚刚按约定方案拆出来的一片新建地基，还没有可看之处。不过，从抽象的制度安排着眼，我们在这里明明白白看到了成都试验区5年来的全部成果：“三个集中”空间配置方略的执行；“全域规划”与“规划师下乡”；城乡建设用地增减挂钩；走向城乡均等化的公共财政；村级公共服务的加强与治理结构的更新；覆盖全部村庄和农民土地房屋的“确实权、颁铁证”；抵押融资范围的渐进扩大；参与土地综合整治的主体与可操作方案的多样性；以及积极的农村社会管理与文化建设。离开所有这一切，指路村的村民断然算不过来账，也绝不可能形成从自我筹资起步，最后要覆盖476户人家、节余392亩建设用地的可行的村庄建设方案。     指路村最耀眼的特征是“农户自主”。在我们研究小组内部的分类中，指路村被列为成都城乡统筹改革试验的“最新一代产品”，代表着迄今为止农民自主参与城乡统筹的最高水平。类似的案例还有我们实地详细调查过的崇州桤泉镇群安村5－6组、都江堰天马镇金陵二组、郫县古城镇花牌村以及都江堰、大邑等地数百例农户层面的灾后联建。他们的共同点是农民对如何把稀缺的建设用地投入城乡统筹的进程，在选定交易对象、交易形式、成交场所、价格决定和合约执行等方面，都发挥了愈来愈全面的产权主体的积极作用。     比照五年前我们看过的那批早期的土地整治项目，那时的农民自主，还仅表现为给定政府的补偿价格，农户就“是否愿意搬入示范新区、是否接受给定的补偿办法以及如何选择自己中意的新居户型”做出决定。这说明农户的自主权利是逐步发育起来的，这也显示出成都城乡统筹综合改革不断深化的轨迹。     在更为广阔的背景下，人们会如何评价成都经验的普遍意义？毫无疑问，作为天府之国的省会城市，成都市的农村和农民相对富裕和安逸。更为重要的是，由于占据了西部特大城市的特有区位优势，成都的农村和农民本身就有更多的发展机会。这样来衡量，成都城乡统筹种种成功的改革举措似乎更像是锦上添花，由此也引来成都经验是否具有全局意义的合理疑问。有一种观点甚至认为，与其让城乡统筹改革仅仅惠及成都本市那些已经过得不错的农民，还不如把这里的资源集中起来，在更大的范围内解决更迫切的三农问题。     不过，如果注意到城市化加速背景下农民流动进城所选择的实际路线，我们或许会得出不同的判断。事实上，城市化进城中的农民流动和聚集，容量最大的地方不是现有大城市的中心部位，也不是需求不足、市场厚度过于单薄的那些小集镇。观察表明，城市化进程中的农民流动，首先最大量地集结在大城市和特大城市的周围，特别是环绕中心城区十至数十公里的地带。这里才是农民进城的主要落脚点，也是农民融入城市、转化为市民的现实出发点。近年来我国特大城市被叫做“城乡结合部”的地方，无一例外地急速膨胀，反映的就是这个现实。     因此，在特大城市的二、三圈层率先把城乡统筹搞起来，恰恰具有全局的战略意义。据统计，包括成都在内，全国过1000万人的特大城市已有10个，而数百万人口量级的大城市则有几十个。走城乡统筹之路，把环特大城市和大都市的那个圈圈里的农村和小集镇率先建设好，就为中国的城市化争得了一片片战略高地，就有希望使这个地带成为我国大都市圈、大城市群的一个包容进城农民的积极组成部分。这个地带，可以吸纳数亿新增城市人口。     反过来，听任现在的“城乡结合部”继续陷于投资不足、管理不善的境地，特大城市和大城市就可能在某种程度上变成“孤岛”，周遭被围上一道“深壕”，既限制特大城市自身的健康发展，更妨碍吸纳更多的农民真正融入城市。在这个历史的分岔点上，特大城市是否走成都这样城乡统筹的改革之路，率先把各自的环中心圈层建设成“两化（工业化、城市化）互动、城乡统筹”的发展高地，在我们看来是一个事关我国城市化继续健康推进的关键。     比以上贡献更为重要的，是成都的探索切实迈开了“改革征地制度”的步伐。关于国家征用农民土地，我国宪法设定了“为了公共利益”的前提，即只有为了公共利益才可以合法征地。可是，对城市化进程中大量的经营性用地，现存法律又没有给出除国家征用以外的合法转让通道。另外，宪法中还有“全部城市土地都是国有土地”的规定。这就带来了一个悖论：城市扩大要获得经营性用地，由于不符合“为了公共利益”的前提因而不能合法征用；可是原农村土地一旦被划入城市范围，如果不变性为国有土地，又违背了全部城市土地是国有土地的准则。     实际上，这些年所有划入城市建成区的土地，不论公益用途还是经营性用途，都经由国家征用。这为城市基础设施所必须的巨大投资提供了动员强度足够的筹资方式。可是随着时间的推移，“全征地”模式下的城市扩张，也带来资源配置和收入分配两方面日益显著的缺陷，特别在处理国家与城郊农民的关系方面，引起不小的矛盾和冲突。对此，2008年中共十七届三中全会的决定，提出了“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制”的新任务，并要求“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。     可惜这项重大的改革政策，尚没有获得在全国实施的机会。为了应对全球金融危机的冲击，2009年以后中国启动大量国家投资项目拉动内需，结果全国征地规模不但没有缩小，反而大大增加。多年征地带来的观念和实务方面的巨大惯性，继续推着我国的城市化沿着“全盘征地、土地财政、土地金融”的路线迅跑。     在这个背景下，成都试验区却按照城乡统筹的逻辑，难能可贵地探索集体建设用地经由非国家征地模式合法流转的多种现实途径。上文提到的在成都的改革实践中逐渐发育起来的农民自主性，根基正是以政府运用公权力加以确立并给予保护的农民财产权利。这也为建立“城乡统一的建设用地市场”奠定了最重要的微观基础。在更一般的意义上，只有终结我国两种土地产权长期以来“同地不同权”的状态，才能完全实现城乡人民在法律面前的一律平等。这是我国现代化无可回避要完成的任务。成都改革率先深入到了这个层次，其意义就绝不限于有效利用了集体建设用地的存量资源，或适度合理地改善了城乡居民的收入分配。     我们愿意借此机会呼吁：在恰当总结经验的基础上，扩大成都城乡统筹综合改革的试验范围。建议国家有关部门考虑，把被成都经验证明实际可行的改革政策，相机扩大到整个成都经济区（即成都市加上与成都交界的各四川地市）、四川全省、川渝经济区、西部乃至全国所有的特大城市和省会城市。无疑，复杂的深层次改革还需要坚持被实践证明有效的“一切经由试验”的策略原则。但是，改革也不能永远的试验区化。凡在试验区先行先试做得通的，就看看能不能说得通。像成都城乡统筹这样既做得通也说得通的，就不妨让它不失时机地通行天下。          （作者为北京大学国家发展研究院教授，本文是作者为参加“成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区工作座谈会”准备的发言稿。李力行、徐建国、王子、张惠强、黄跃、林念、张敏、吴鸾莺、邢亦青等老师、同学分别提出修订意见和建议；文中仍然存在的错失，由作者负责） 进入 周其仁 的专栏    进入专题： 成都改革    文章分享到 ： 新浪微博 QQ空间 人人网 抽屉网 腾讯微博 豆瓣 百度搜藏 更多 本文责编： frank 发信站：爱思想网（http://www.aisixiang.com ) ，栏目： 天益学术 > 经济学 > 经济学演讲 本文链接：http://www.aisixiang.com/data/54716.html    

以国家强制力限制公民迁徙、农民进城，这么一个了不起的“传统”，其实并不是中国内生的，而是从苏联老大哥那里学回来的。回到上世纪50年代初，一个农民占人口绝大多数的国家在经历了长期的内外战乱后，百废待举要搞经济建设、要奔工业化。可是，从农村包围城市的战争里打出来的新生革命政权，对工业、技术、城市和建设又所知甚少。历史的逼迫之下，新中国“一边倒”学苏联经验，有样学样，很顺理成章。 具体到有关迁徙的制度安排，苏联搞的是哪一套？我看到的史料说，斯大林治下的苏联于1932年12月31日颁布法令，全面实行十月革命后从没实行过的人口登记与迁徙管理：只有持有居民证的人才能流动、迁徙和变更居住地点。该法规定，“居民证”的发放范围限于城市，最初仅限于莫斯科、列宁格勒等25个重点城市，后来才扩大到所有市镇，但不包括农村和农民。按此法令，苏联公民须在进入任何地区后的24小时内，到当地政府申请暂时居住许可证；如不被批准，则在3日内必须离开。这样，根本就没有居民证的广大苏联农民，只好被牢牢地束缚在土地上。直到1975年，苏联农民获得持有国内居民证的权利。 这段公案里所谓的“居民证”，与今天你我人人都有的“身份证”，是不是一回事呢？根本就不是。我是从中央党校党史教授王海光论文的注释里，看到“propiska”这个词，再根据注释的提示，到《维基百科》查了这个词条，才大致明白此“居民证”的真实含义，乃“居留许可签证”也。顺便记一笔，维基百科的很多词条都有中译，但偏偏很值得中文读者留意的这一条，却是没有的。 这“propiska”是俄文（пропи.ска）的音译。《维基百科》的解释是这样的：“在1917年以前的沙俄帝国时代和1930年代以后的苏联，（它）既是定居许可，也是移民记录的手段”。至于具体形式，除了在地方户籍登记系统里有文档记录，它还是在个人国内通行证上加盖的一个官方签章。 老实说，读到这里，我对这个“普罗皮斯卡”究竟是个甚，还是没有清楚的概念。好在《维基百科》附有照片，顺藤摸瓜，我又从网上看到若干，才大致明白它相当于护照和签证：护照证明身份，但人们光持有护照还出不了国；要出国，还需要“签证”，即注明同意你进去、居留时间的对方国家的官方许可。“普罗皮斯卡”就是加盖在“国内护照（internal　passport）”上的“签证”，表明持有人可以合法流动、入住、居留。不同之处，这不是为出国，而是在国内就要有的。更不同的地方，是1933年1月1日之后，苏联居民中只有城里人才有权得到这个宝贝，乡下人没有，所以不能合法流动、入住、居留。 老天爷，斯大林是怎么搞出这么一套办法来的？仔细读，原来那也不是斯大林的原创。上文不是说了吗：“在1917年前的沙俄帝国时代”，普罗皮斯卡就已经存在。再查，整个沙俄帝国时代，自由迁徙从来就不是农奴的权利。甚至在1861年亚历山大宣布废除了俄国农奴制之后，农民虽然得到一般意义上的人身自由和有限度的财产权利，但迁徙权还是付之阙如，因为他们并不准自由离开村社。“普罗皮斯卡”还是一以贯之，惟有城里人才有国内护照，也惟有加盖了国内居留签证的，才可以合法流动。难怪我们当中学生读到的俄国文学作品，从十二月党人到列宁的“流放”生活都有那么一股子的“贵族气”。没错，不够贵的进不了城；不是城里的人，谈不到流放！ 斯大林怎么好意思，把革命对象沙俄帝国禁止农民流动进城的制度，公然统统给恢复了？说起来，也是一连串“实际情况”使然吧。当代学者讲到这一段，总要提到1927-1928年间苏联的“粮食收购危机”。那不难懂，因为落后国搞社会主义，要加快国家工业化，总会面临工业化原始积累与农业和农民之间的矛盾。列宁在世时坚持的新经济政策，无非就是要较多利用包括富农在内的农民生产积极性，在发展农业的基础上推进工业。但列宁去世后，新经济政策就停了，斯大林试图压农民拿出更多的“贡赋”，以此加速苏联的重工业化。问题是，哪里的农民也不是那么好压的，加上天气因素，“粮食危机”自天而降。 斯大林的反应是干脆全盘集体化，从限制富农转向“消灭富农”。这就迎来1929年所谓“大转变的一年”——用急风暴雨般的阶级斗争改造农民，在“消灭富农”的纲领下组织几万干部下乡，突击组建“集体农庄”。到1931年底，约2000万户农民“加入”20万个集体农庄。土地被宣布全盘国有化，仅允许集体农庄“使用”；后来政府又部署了国有的拖拉机站，实行国家以机械化服务“交换”农庄产品的体制，并对瞒产、拒交行为实施强制打击（参看中央党校国际战略研究所苏联模式研究组左鳳荣、姜长斌的文章）。 这样国家“拿”粮食是不是就容易了？没有。生产力——“富农”总也是农、也是生产力吧——遭到严重破坏，苏联的粮食产量多少年以后还达不到1914年战前沙皇时代的水准，绷得再紧，也是无米之炊。把农民逼急了，涌向富裕地区和城市的事情就发生了。“情况危急”之下，限制农民流动的“普罗皮斯卡”，就算是沙皇的老招数，搬出来用用对斯大林来说也无妨。 有一点，斯大林倒做得比较言行一致。那就是他没有把“迁徙自由”写进1936年苏联宪法——那可是被叫做“斯大林宪法”的“第一部社会主义宪法”。翻开第十章“公民的权利和义务”，举凡“劳动的权利”、“休息的权利”、“受照顾的权利”、“受教育的权利”，以及“言论自由、出版自由、集会自由、游行和示威自由”，还有法律保障“人身、住宅、通信秘密”等条款一应俱全，全部入宪。唯一不见的，就是“迁徙自由”。也好理解，“普罗皮斯卡”还在生活里管用着呢，分明做不到的事情，写进去又有什么意义呢。后来历次苏联修宪，“迁徙自由”再没有入宪。 斯大林宪法当然是我国54年宪法起草时，首要参考的国外宪法文本。据有的回忆录讲，54年宪法最早拿出来的稿本上，就没有“迁徙自由”的字样。后来在讨论中有人提到，1949年的《共同纲领》里面有，而近代多部宪法也有“迁徙自由”，所以建议列为公民权利。这才有了邓小平那句话（“写上‘迁徙’，少费唇舌”），也有了“居住和迁徙自由”这一权利条款。不过整体看，“社会主义与迁徙自由不相容”的观念，还是进入了中国。毕竟，54年宪法还是从新民主主义向社会主义“过渡的宪法”，到下一次1975年修宪，文革高潮中的中国当然是响当当的社会主义啦，“迁徙自由”被逐出宪法，还是在这个问题上与斯大林保持了一致。 从那个时代的认知水平来看，苏联老大哥的做法和理念，毫无疑问地代表着“中国的明天”。要过多少年历史才会指出，那是老大哥带来的一个坏榜样。 相关日志 2012/06/02 — 曹维录:谁渴望日本侵略中国—-对20世纪中日战争产生重要影响的两个外国人 2012/05/24 — 徐焰:“苏修逼债”真相 2012/05/16 — “苏联为何遭遇体系性失败”之二：负筛选的人事制度 2012/05/16 — “苏联为何遭遇体系性失败”之一：政治极端主义和利益集团绑架 2011/05/23 — 时代周报:拖垮了苏联的“特供” 2011/04/25 — 分利集团与国家兴衰有何关系 2010/08/19 — 苏联“8.19”事件回眸：失民心者失天下

——城乡中国系列评论（13） 　　作为一个落后的农业国，中国在推进工业化时总免不了要学习外国的经验。至于上个世纪50年代“一边倒”学苏联，是不是真的就是必然的不二之选，怕要让历史学家慢慢去做结论才好。从可观察的现象看，亦步亦趋跟苏联老大哥走，成就与问题也大同小异：国家工业化的推进速度很快，但工农、城乡关系长期紧张、失调——越是粮食困难，越把农民捆得个严严实实的；反过来，农民越少自由，粮食困难越挥之不去。 　　1956年，毛主席觉察到苏联模式有问题。“苏联的办法把农民挖得很苦。他们采取义务交售制的办法，把农民的东西拿去太多了，给的代价又极低。他们这样来积累资金，使农民的生产积极性受到极大的损害”——这是《论十大关系》里的知名论断。不过从体制上看，集体化、统购统销以及“剪刀差”这一套已在中国扎了根，要全盘更改苏联模式，谈何容易？剩下的，也只有程度的选择：人家把农民挖得太苦，咱们就少挖一点吧。 　　少挖也不容易，因为学回来的制度安排里还加上了一条：不许农民自由跑。当然带有中国自己的特色：苏联搞“普罗皮斯卡”，多少还有点欧洲文化的影子，因为至少城里人还有旅行这回事，有权手持一份“国内护照”。中国的传统是大难临头才背井离乡，“流民”从来就不是个好词，怎么算得到“权利”的名下？至于平头百姓具备“公民有权申领护照”的新意识，更要等几十年以后的改革开放“自由行”。 　　当时中国的办法是搞户籍制：旅行——甚至包括逃荒——要开个介绍信，但定居就非拿出户口本不可。没有那张小小的户口卡片，任何人不能移居、定居他处。据说开始时户籍制度仅为选举服务，登记清楚才好准确记录选民。但实际情况——粮食困难和饥荒——需要“劝止”农民转工进城。劝而不止，措施就必须升级。弄来弄去，户籍与选举无大关系，却发展成为“身份”的法律凭证。 　　不要小看那张户口卡片。它与“普罗皮斯卡”的功能是一样的：户口不在本地的，就不可合法居留，更不能合法定居、移居、再定居。“黑了身份”硬住下来行不行？完全不成，因为办不了粮油关系、租不到房子（遑论参与住宅分配）、不能登记结婚、也无法办妥孩子入托和上学的手续、更不被受理办护照、出国留学和其他公干私干——总之，户口是所有身份关系里的龙头老大，没了它，人们寸步难行，啥也干不成。 　　当然，控制的重点是由乡入城、由小城镇入大城市、特别是“盲目流向”北京、上海、天津这样的特大都市。“反向流动”——城里人上山下乡、大城市人到小城镇落户等等——是允许的，不时还受到鼓励。不过，受到收入的指引，在一般情况下，“人往高处走”是主流。因此不难明白，“户籍金字塔”的底部主要是农民，而流动受限最甚的也是农民。 　　限制迁徙自由与“把农民挖得太苦”，这两件事情有关系吗？我的理解，大有关系。这里的关键是，仅仅在单一方向上动用国家对农民的强制力，效果将大打折扣。以“挖农民”为例，那无非是采用“征粮制”而不是自由贸易的办法，“把农民的东西拿去太多了，给的代价又极低”。问题是，当国家真把农民挖得太苦的时候，农民就不会“跑”吗？当然会跑。事实上，无论是1928年的苏联农民，还是1955年的中国农民，都大量地“跑”——跑出集体化，跑出农村，跑向收入较高的工业，跑向城市。 　　农民跑了，还挖什么去？于是，苏联的“普罗皮斯卡”和中国日益完备的户籍制登场，限制、禁止农民流动的政策、制度和观念登场，最后就是城乡隔绝的制度全面登场。由于跑不了，“挖农民”就比较容易了。 　　经济逻辑是这样的。粮食和其他农产品，即便是斯大林认为的属于农民应当为国家工业化提交的“贡品”，也有生产成本。国家要拿到“贡品”，还要花费征集成本。为了低价拿到农产品，国家就必须尽可能压低农民的生产成本，因为倘若农产品的生产成本压不下来，国家的“征集成本”就要上升。影响农产品生产成本的因素当然很多，但给定劳力在传统农业中的决定性作用，农民能不能跑——广义的，包括在不同产出之间的“跑”，以及向更高收入的产业部门和区位的“跑”——对农业的生产成本有决定性的影响。 　　试想无论苏联农民还是中国农民，其劳力总有多种用途。以种地而论，他们可种粮、可种棉，也可种豆和种菜。如果制度允许种植自由，那农民种粮，就意味着放弃运用其劳力种其他农作物所获得的净收益；反过来，种别的作物也要放弃机会集合里所有其他的收益——这就是从事某种生产的成本了。禁止农民的自由种植呢？譬如只准农民种收益较低的粮食，不准种收益较高的经济作物，那农民产粮的“生产成本”立马就降低了——没有要放弃的其他收益。生产成本低，即使国家给价低，“征集成本”也比较低。这是说，农民自由影响到一系列的成本。 　　这可以解释，为什么计划经济除了管头，还要管脚。因为农民的种植活动连成一体，只管头、不管脚，脚的收益就会抬升头的成本，然后麻烦就转到国家这方面来了，造成国家的征集难度上升。管脚也要全面地管，不但要限制农民之脚在粮、棉、豆、麻、菜之间自由走动，还要管住跑向工业和城市，因为那样的机会可能带来更高的收益，将在更大程度上拉升粮食的生产成本，进而给国家征粮造成更大的麻烦。 　　很明白，虽然马克思主义的圣贤从来没有说过搞社会主义可以不准农民转工进城，但斯大林治下的苏联老大哥还是带着中国走上了不准农民自由跑来跑去的路线。这可是一条进去容易出来难之路，原因也简单，一旦不准农民跑，粮食和其他农产品的成本就压住了，低价征集的制度成本也压住了。落后国加速国家工业化、重工业优先、高积累等等一切战略利益尽在其中，欲罢也不能。 　　不让跑，农民没有其他机会，农产品的生产成本就可以压低到近乎生存底线。1956年毛主席批评苏联“把农民挖得太苦”，那么中国自己是不是就挖得少一点呢？怕是也没有。22年之后的1978年，中国农民人均的年净收入仅130多元，其中现金收入一年不过几十块。10亿人口的8亿农民当中，约2.5亿人吃不饱。2004年，多年主管农业的原人大副委员长田纪云撰文回顾中国农村改革历程，其中有一句结论说，“遗憾的是，我们中国的办法(苏联的办法加自己的创造)比苏联把农民挖得更苦”（该文发表于《 炎黄春秋 》，后《新华文摘》转载）。何以如此？经济逻辑是，不让农民跑，挖来省力，就是想挖得少也不容易办到。