地方政府

中国部分地方政府负债过高，已经超过潜在的偿还能力，可能引发一场欧洲式的债务危机，直接威胁国家经济。中国国家审计署审计长刘家义在向全国人大常委会提交的2009年度审计工作报告中说……

部分城市房价上涨过快的主要责任在谁？一项调查显示，84.8%的人首选“地方政府”，其次是“房地产商”(58.5%)，第三是“炒房客”(51.2%)，“银行”排第四（45.7%）。

（本文由《新世纪》-财新网 www.caing.com 授权转载，路透对其内容不负责任） 在从高层到监管当局再到各家银行的高度关注下，地方融资平台能顺利化解风险吗？ □ 本刊记者 张宇哲 冯哲 | 文 短短几个月间，主要商业银行截至2009年底的地方融资平台贷款馀额的统计，从5万多亿元到6万亿元，再到现在的7.38万亿元，数字一次比一次更惊悚。 当然，这与一些机构10万亿元的预估尚有距离。和财政部估计的地方融资平台（没有项目现金流做支撑、仅靠地方政府担保函拿到的贷款）相比，这个数据则属于大口径，前者的统计还有赖于当下监管当局倒逼银行解包还原的调查结果。 5月，监管当局将就融资平台贷款风险整顿向国务院做阶段性报告，6月底以前完成对融资平台贷款的自查、整改和保全，7月上报结果。 地方融资平台与房地产泡沫、案件等操作性风险，已经成为悬在银行业头上的三把利剑，是银监会今年的工作重点。前两者推动了去年高速的经济增长的同时，也构成了中国当下系统性风险的病灶。 不管问题有多严重，就是用车拖也要拖过来。知情人士如是转述决策当局有关高层的表态。 4月20日，在银监会召开的2010年二季度经济金融形势分析通报会议上，地方政府融资平台贷款风险问题位列首务，与此前要求各银行将此类贷款解包还原、逐个排查相比，新的一揽子强化措施更为具体。 这些措施包括：除保证4万亿经济刺激计划的在建和续建项目，各银行业金融机构应严格限制向地方政府融资平台下的新项目发放贷款；在二季度末前做好有关贷款的重组和保全；要在三季度末前必须做到对平台贷款的准确五级分类；对发生资金挪用、抵押率或本金不足、管理混乱的平台贷款，至少下调一个等级，相应提足拨备；年内完成坏账核销，并且账销案存，不影响继续追讨。 但也有乐观分析认为，已经察觉到的风险将不会构成系统性风险。融资平台贷款重分类过程中将面临诸多约束条件，涉及监管层、银行及地方政府的博弈，在中央政府的高度重视下，相关风险温和消化的概率较高。 保全之难 监管当局的数字标明，2009年9.6万亿元的新增贷款中，地方融资平台占到了三分之一，即约３万亿元，这意味着，接近40%的地方融资平台贷款，都是2009年出笼的。 一位沿海省份银监局局长透露，该省今年以来融资平台贷款增量寥寥无几，目前需解决的是存量风险。关键是对那些没有现金流支撑，靠政府担保函拿到的贷款，能否顺利重组、保全。说白了，能否让地方政府注入土地和优质股权。 事实上，在2006年，银监会、央行、财政部等五部委曾联合出台文件，禁止打捆贷款，在那份文件中，财政部表示在担保法正式实施前的地方政府担保函是有效的，此後的一律无效。现在没有迹象标明，财政部会对这一轮地方融资平台热中的政府担保函认账。 我们最担心的就是地方安排什麽资产优先偿还。按照2006年五部委发文规范打捆贷款的规定，除了土地和优质股权，其他都是无效资产。前述商业银行人士忧虑重重。 这部分贷款究竟有多少？现在还没有公开数字。有的单个省市报上来的数字，此类贷款占到一到两成。接近监管当局的人士表示。 我们已经开始要求地方政府想尽一切办法注资，包括注入土地、水务、燃气等有现金流的资产。一位商业银行人士介绍。 希望随着解包还原，地方融资平台的负债有所透明化。分析人士对此指出。银监会同时表示鼓励银行和地方政府重新签订贷款协议，加强对贷款的抵押和担保。 监管当局希望，银行对借款主体不充分的融资平台贷款，要增加新的借款主体，和项目所有者和现金流相挂钩；对地方政府提供的法律上实际无效的担保函，要增加有财务实力的规范的担保人；积极与地方政府协商，土地、股权优质抵押；尽量采用银团贷款的方式，由最大贷款行做牵头人。 地产新政消力 上海银监会人士坦承，眼下的房地产新政，也会直接影响地方融资平台：对那些以卖地收入为主的地区，未来政府的财政收入可能大幅下降，势必对後续还款来源造成压力。 不过，也有数据显示，这还不会成为今年的难题。山东银监局调研情况显示，今年一季度由于房地产市场持续升温，大部分地方政府的财政收入仍保持20%以上增幅，一季度地方融资平台还款情况尚好，未发生一笔逾期情况。 央行金融市场处分析认为，从2012年开始，地方政府的偿债率将超过15%。一旦房地产市场发生真正的逆转，地方债务危机就将到来。 在前述会议上，银监会已经表态，拟上调土地储备贷款抵押率。分析人士认为，此举显示对土地贷款的调控底气足了起来。 不过，有银行界人士表示，中国目前经济增长仍以投资拉动为主，现在中央政府投资已开始萎缩，房地产投资卡得较紧，地方基础设施投资再卡住，经济就会出现问题。他认为，考虑到各种约束条件，融资平台贷款政策的执行最终仍会和现实挂钩，不可能一刀切，最後很可能大事化小，小事化了。 一位大型商业银行人士表示，最终结果要看执行力，在执行中可能会打个折扣。 他道出了个中猫腻：虽然中国银行业已全面实行贷款五级分类制度，但可通过借新还旧，借款人可按时付息，借此改变部分贷款的期限，等于只是将原本已属不良的贷款划在关注类，对平台贷款重新分类过程中，是由银行自己把握，这个过程中会涉及监管层和银行的博弈。 艰难的选择 地方债务风险虽已成为中国银行业和宏观经济的大隐患，但业内人士均分析称，消解之路艰难。 据国开行测算，地方融资平台平均负债率在150%，有的地方甚至高达400%，开行人士表示。国际上这一指标平均为80%-120%。 去年12月，财政部牵头制定了一份规范地方政府融资平台债务管理的文件。由于涉及各方利益较难调和，财政部的这一规范文件一直是只闻楼梯响、不见人下来。 据本刊记者了解，该文件徵求意见稿的内容包括，从2010年3月1日起新老划断； 对地方融资平台举债分类管理，对当期项目分类为公益类项目和经营性项目，公益性项目资金来源由财政资金置换；拟将地方政府新增税收作为融资平台贷款的还款来源等。 这份规范文件几度修改，广泛徵求发改委、银监会、商业银行及各省市政府相关部门徵求意见，尤其招致地方的强烈反弹。 全国34个省级政府中，30个反对。一位接近监管当局的知情者对此很无奈。中西部地区反对意见最大，因为东部地区城镇化已经完成，而中西部刚起步就要打压，特别是中西部贫穷地区没有那麽多卖地收入，只有税收，如果新增税收都作为平台贷款的还款来源，地方政府还怎麽做事？ 地方建设项目没有融资平台支持，从银行一分钱都拿不到。这个口子堵了，地方肯定不干。一位国开行分行人士分析。 银行方面也认为时机未到，如果平台卡死了，下半年马上出现经济二次探底的风险怎麽办？一位商业银行人士表示，商业银行也一致要求延期，要求给个消化的过程。 发改委有关人士则认为不应一刀切。一来2009年新开工项目是历年最高的一次，一旦大规模切断资金供给，可能导致大量项目烂尾；二来将对地方政府的应收账款作为项目现金流来源，有合理之处。 事实上，各方呼吁的根本解决之道相对清晰，即让地方政府制定和披露资产负债表、到市场公开发债，但这受制于预算法的修改，也需要当局从解决中央、地方关系的角度下定决心，迄今还没有进展。（完）