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博谈网|夏白鸽:110年前的中国宪政改革

1906年1月29日是农历正月初五。春节刚过,中国派驻英、法、德、美的大使联衔发表声明,称五年内中国必能改行立宪制度。这一年上半年,中国派出的两路政治考察团马不停蹄地穿梭于亚、美、欧大陆之间,重点就是考察宪政。同是1月29日这一天,政治考察团中的一路正在美国华盛顿参观华盛顿故居。考察大臣戴鸿慈在日记中赞叹美国开国总统“自以身为公仆”,认为这是美国历代总统均遵循的原则。也许是有感于当时中国的政治体制,他感慨道:“诚哉,不以天下奉一人也!”1905年7月15日,光绪皇帝发布谕旨,派考察团分赴东西洋各国,“考求一切政治,以期择善而从。”1906年两路考察团历时半年有余,遍访当时欧洲的十三个国家(涉及今天的十五个欧盟成员国)和美国、日本。1906年9月1日,光绪颁布预备立宪诏书,向世界宣布中国将由君主制改为君主立宪制。从此,至少在名义上,中国将宪政作为国家管理体制的既定目标。德国汉学家弗兰克(Frank Otto)在报纸上发表文章称“中国考察团学习西方的国家管理制度”。(《科隆日报》1906.2.25)今年是中国开始宪政改革110周年,值得纪念。不过笔者开篇讲述这段历史的目的还不在此。本文所要引出的话题是,将一百多年前和今天对比,历史何其相似。笔者所指相似之处,并非指中国为了政治体制改革派员考察东西方政治制度,以期择善而从。就这一点而言,历史恰恰相反。然而,就中国政治体制改革的起因、波折和结果而言,一百多年前的历史轨迹却能与今日直接衔接,且共同之处颇多,吊诡之处亦似,令人不能不发出历史如此相似的感慨来。一就历史给中国人提出的命题而言,一百多年前和今天,人们都同样在关注中国的变革,呼吁中国的变革,期许中国的变革。一百多年前人们关注中国的改革,重点是中国政治体制,而这一命题同样是今天人们关注的焦点。一百多年前,体制内的改革者针对国家政治体制改革提出了人治还是法治的命题,他们在《请定国事以安大计折》中开篇便直奔主题:“太后、皇上,请想一想,中国的内政外交何以一败涂地,中国为什么求强反而越来越弱,求富反而越来越贫?何以如此?请仔细看看中国实行的是什么政体吧。太后、皇上圣明,足以判断。政体究竟是怎么回事呢?当今世界政体有两种,一个叫专制政体,一个叫立宪政体。实行专制政体的国家,以人治国,而不是以法治国。因此,这样的国家是很容易发生危险的。立宪的国家,以法治国而不是以人治国,因此这样的国家也易于国泰民安。”(笔者将原文转换成了白话文)看看今天,人治还是法治依然是百姓检测中国政治体制究竟为何物的标尺,也是近年来执政者们反复提出的核心问题。一百多年前,人们在焦虑中等待着中国的巨变,同时又担心保守势力的反扑。体制内外的改革者们都清楚中国政治体制改革的最大阻力来自于专制体制本身,来自于那些专制体制内的利益集团。面对体制内的保守势力,改革者们一针见血地指出:“宪法之行,利于国,利于民,而独不利于官。因为宪法既立,在外各督抚,在内诸大臣,其权必不如往日之重,其利必不如往日之优,于是设为疑似之词,故作异同之论,以阻挠于形。彼其心……保一己之私权而已,护一己之私利而已。”(镇国公载泽的奏折)当时政情公开,《北京日报》为此专发评论称:“我国政治之腐败,在于君民之情不通,官吏蒙蔽,从中作弊。故虽有维新之善政,而在外国行之则有益,我国效之则不特无益,而且有损。朝廷多一章程,则官吏多一作弊。故破除官吏蒙蔽与作弊,非君与民通不可。君民相通,则非立定宪法,联君民为一体不可。此立宪之制度所以利于君,利于民,而独不利于蒙蔽作弊之官。”如果我们把上述的言论放置于今天,只是改换其中的称谓,其他一字不改,竟然同样一针见血,切中时弊。一百多年前,中国官僚体制除各级官员敷衍了事、作弊多端、欺上瞒下、恣意妄为之外,还有一大弊政:亲贵弄权,纲纪不正,贪污腐败,贿赂公行。最著名的是段芝贵买官进爵一案。1907年,地方道员段芝贵为获得黑龙江巡抚一职,以便独霸一方,便试图买通军机大臣庆亲王奕劻。为此他向商会会长王竹林借了十万两雪花银,作为给庆亲王的寿礼。又得知“贵”二代庆亲王之子喜欢天津十里洋场的歌女杨翠喜,又花重金将其赎出,一并献上。当年《大公报》将此一恶性公诸报端,一时全国震动,舆论哗然。光绪大为恼怒,改革刚刚起步,王公亲贵便如此胆大妄为,改革如何进行得下去?!下令严查。就连慈禧太后也不敢袒护。约二十年前,醇亲王奕譞曾出主意,以海军名义筹款集资。后集资的白银一部分建了铁路,一部分在原皇家园林的基础上为慈禧修了还政之后颐养天年的离宫,并改名为颐和园。那是甲午海战前的事情,那时慈禧垂帘听政,只手遮天。庚子年之乱后,慈禧的观念也开始有所转变。也开始思索中国的发展之路。一些迹象表明,她甚至也参与推动政治体制改革,对女权方面的事务尤为注意。如严令禁止女孩裹小脚,要求中国宪政考察团留意西方女学等。据1906年9月5日《时报》的报道,对《请定国事以安大计折》,慈禧太后认认真真地看了三个多小时。段案爆发后,据报章披露,慈禧怒斥庆亲王,“如此欺蔽朝廷,还不如用绳子勒死我们娘俩(指她跟光绪)算了。”如果换成今天的话,应该是:如此欺蔽中央,还不如亡党亡国算了。面对舆论鼎沸、上庭震怒,庆亲王父子惊恐万状,急忙退还了银子和歌女。派往调查的人为了维护朝廷的颜面,便以查无实据复命。谁知当时《大公报》紧追不舍,将所有调查内情揭露出来,公之于众。整个京城顿时炸开了锅。回过头来看看今天,专制体制下的弊端仍历历在目。恣意枉法,腐败横行,甚至腐败手法也如出一辙,就连查办腐败导致的结果都有相似之处。一百多年前,查办腐败本来是为政治体制改革开路,借机建立起监督权力的机制来。但实际结果却是,腐败虽然被揭露了,却导引出一场勾心斗角、排除异己的权利争夺战。史称“丁末政潮”。这也为后来权力失控埋下了伏笔,暴露出中国政治改革的致命弱点与先天不足。而且,坦率地说,一百多年前,政情已基本做到了舆论公开,报刊杂志已有了不受干预的监督之权。而如今舆论的监督还被滋生腐败的权力所严格控制,鲜有舆论独立调查披露出腐败大案的。二如果我们把视线再引向深入,从历史潮流的基本走向看,历史也何其相似。110前的宪政改革发端于中西冲突和由此引发的“国家身份”转换。中西冲突之后,中国固守的“天下秩序”被打乱,中国不得不改变“国家身份”,变“天朝上国”为世界万林中之一国的“民族国家”——“中国”。由于与“天朝上国”相配套的权力运转机制不再适用,以及与“天朝上国”权力运转机制配套运行的安排社会秩序的传统道德观念无所适从,于是由此又引发了一系列危机,首当其冲的是权力的合法性危机和价值观危机。110年前的中国国家管理体制的改革就是这一系列危机的必然结果。同样,文革浩劫之后的改革开放也面临“党朝上国”的身份转变。与“党朝上国”所配套的运转机制同样不再适用,与“党朝上国”权力运转机制配套运行的安排社会秩序的道德观和价值观也同样无所依托,结果也引发了一系列危机。首当其冲的同样是权力的合法性危机和价值观危机。110年前的中国政治体制改革是一系列危机的必然结果。而今日,这一系列危机所产生的必然结果同样会将中国政治体制变革问题逼到前台。从历史走向的具体脉络看,110年前的中国国家管理体制改革可谓姗姗来迟。本应于洋务自强运动中解决的国家管理体制问题,最终只被限定在发展经济的范畴内,看重以技术引进、科技创新为基础的军力强大,国家的发展仅是为了强国强军,最终目标是“师夷长技以制夷”。其中缘由,有统治集团为了维护自身的利益而久拖不决的一面,但更重要的是历史的惯性。中国现代化步伐刚刚起步,百端待理,基本观念的转变还需时日,不可能一蹴而就。然而政治体制跟不上,靠发展经济不可能解决中国的根本问题,结果又进一步引发一系列危机。甲午海战一败涂地,终结了洋务自强运动。由此激发了体制内外政治体制变革的呼声。然而当时的政治架构使得改革者根本不可能与代表既得利益集团的保守势力相抗衡。“戊戌变法”不到一百天便失败了。此后保守势力强力反扑,又引发了义和团之乱,结果使中国再次陷入全面危机的状态,八国联军最终占领了北京。如果打乱历史轨迹,将上述历史选出一些关键指标与“文革”浩劫之后中国所走改革之路做一对照,结果不能不惊叹历史何其相似:政治体制不变,政治架构雷同,侧重经济改革,力求强国强军,大规模腐败,改革派与保守派决斗,最后发生国家危机。甚至连“海战”危机、“师夷长技以制夷”(反西方敌对势力)等都极为相似,真可谓丝丝相扣,号号入座,桩桩有迹。三历史的吊诡之处也同样反映在一百多年前和今天。当人们在议论中国变革时,内心深处的忧虑也表露无遗。一百多年前人们对中国改革失败的担忧蔓延四方,今天这种担忧情绪同样在体制内外、海内外四处弥漫。而其核心点又都在于中国的“乱”与“不乱”。一百多年前,国际媒体、海内外关心中国改革的各界人士对中国实行立宪改革的议论,与今日人们谈论中国崛起或崩溃的情形竟然也极其相似。1906年,《时报》全文转发了英国《泰晤士报》评论中国立宪改革的文章,让人看到了西方媒体对中国变革的关切。文中发出的肺腑之言难掩疑惑担忧之虑:“若(立宪)时机未熟而欲仓促从事,不但无益,而且有害。此等事历史上数见不鲜矣。……此次改革政体,为世界上唯一之大举动。因中国地广人众,其阻力之巨,非别国所可同时而语。其前途之结果,非能预言,且亦不能预测,以其过于深奥故也。惟此举必有利于中国则可断言者。”(1906.8.29.)1905年,俄国沙皇先于中国宣布立宪。于是光绪所派宪政考察团于1906年也考察了俄国立宪起步的情况。当时俄国前首相维特当面向中国考察大臣提出了这样的忠告:中国立宪,“约计总以五十年准备。谓欲速则不能,过迟不可。上急行而下不足以追步,则有倾跌之虞;上不行而下将出于急求,则有暴动之举。”(考察大臣戴鸿慈的奏折)《申报》记者曾向一久居北京、对中国形势较为熟悉的美国人询问对中国实行立宪的看法,这位能说一口流利北京话的美国人回答道:“二十世纪世界进步的潮流急速而来,一泻千里,不可遏制。中国政海的情势受其刺激,而一转,再转,三转,已呈大势所趋,无可逆转。立宪之议就是在这种情况下产生的。因此,中国若不实行立宪制则已,旦若实行,就不能迟疑犹豫。踌躇一时就有一时之损,犹豫一年就有一年之害。”(1906.9.10.)中国宣布预备立宪后,《申报》、《同文沪报》、《中外日报》、《时报》、《南方报》等联合登出布告:“朝廷特颁明诏宣布立宪,此乃吾国旷古未有之幸福。”(1906.9.4)《申报》还发表专文评论道:“上谕宣布立宪,海内士夫,凡知专制国不足以立于二十世纪者,莫不奔走相告,额手相庆,曰:立宪矣,立宪矣。转弱为强,萌芽于此。”(1906.9.16)然而日本驻中国公使却直言不讳地断言道:今日中国“遑论立宪?恐不能图治,适足速乱”。他提出的一个重要理由是,当年日本国民头脑中均有立宪变革意识,而中国百姓并无此念想。(《新民丛报》1906,4期)其实中国的改革者也意识到了同样的问题。他们认为,中国数千年来,一切制度、传统文化虽然有着深厚的基础,但其中能够与各立宪国的制度相结合、说用就立刻能用得上的并不多。因此不能说立宪立刻就立宪,说颁布宪法,马上就颁布宪法。如果贸然行事,则举国上下将杂乱无章,就像群儿戏舞。国家混乱的情况恐怕比今天还要厉害。这样立宪,不仅得不到国家的安宁,反而造成危亡的局面。(《请定国事以安大计折》)1908年,锐意国家政治体制改革的光绪皇帝再派大员专赴欧洲考察宪法,之后便遭人暗算,在慈禧太后死前一日晏驾。最新的研究表明死于砒霜。权威的陨落使得一向依靠威权统治的中国政局突发巨变,权力出现巨大真空,致使变革中的中国进入了一系列“乱”局。前述人们的担心变成了事实。日本驻中国公使简单干脆的断言一语成谶。中国变革的吊诡之处恰恰在于,威权社会造就的是权威人格。一人之命决定着全民之命。要想和平有序地改变威权社会的命运,又必须依靠体制内的权威力量。而通过激烈手段改变命运,将打乱国家秩序。整合国家秩序也同样需要依靠权威力量。原有的权威不再发生作用,就需要再造权威。在传统帝制的崩溃过程中已经出现了新的目标价值——宪政,而权威陨落后产生新权威的过程却是在背离宪政的轨道上进行的。因此,新权威在产生的同时就缺乏合法性,权力的合法性危机也就始终灾难般地降临在每一个新生政权的头上。当新的权威产生、但还缺乏整合国家秩序的力量时,其他政治势力往往又充分利用宪政的目标价值,以维护宪政为名义,集结更大的军事力量,结果形成恶性循环,直到形成足以控制其他政治势力的政治军事集团为止。如果将历史在更广的范围内铺开,纵观这一乱局,便不难发现,其走向又是向“恶变”发展的。“恶变”的结果正是“文革”浩劫。其“恶性”的程度堪称中国史无前例。其“恶变”的成因恰恰又是威权社会里的权威力量。110年前中国为适应新的形势而希求解决的国家管理体制,在“文革”浩劫中又基本复辟到1860年前的“天朝上国”形态,形成了变异体“党朝上国”。结果,从“国家身份”认同和与之紧密相关的国家管理体制这一意义上看,中国又回到了原点。唯一不同的是,当年的权力中心是紫禁城,“文革”的权力中心是中南海,两者仅一街之隔,原都是皇家领地,权力的运转机制却如出一辙:君临天下,乾纲独断,一言九鼎。权威之命决定国家、万民之命,中国至今也未能摆脱这一宿命。四历史相似的原因只有一点,本应该彻底解决的国家政治体制问题,始终未能得到解决。结果,中国所经历的一百多年的历史,不过是在兜圈子。法治还是人治,崛起还是崩溃,这些问题一百多年前就提出来了,至今未解,历史如何不相似!在前引那位一百多年前住在北京的美国人的采访中,记者又向他提了一个问题,中国实行宪政的次序如何,他打了个比喻:“遇到火灾的人,先造一间小屋,已避风雨。如果要盖大厦,就需费时经年,不可仓促。”如今已到了21世纪,盖大厦已耗时一百多年,到今天为止,中国已盖起了一座惠及子孙万代的宏伟巨厦吗?从辛亥革命到国共内战,从大跃进到文化大革命,从改革开放到1989年天安门事件,每每在历史关头,中国的统治者是不是恰恰都像遭遇火灾的人,先造一间小屋躲避风雨?雨过天晴之后,他们好像又都在绘制宏伟大厦的蓝图,可结果呢?看看自1911年至今颁布的宪法文件,达十几部之多。仅1949年之后,和平时期就颁布了五部宪法。每部宪法颁布过后便免不了再经狂风暴雨的洗礼。而避雨的小屋,在风雨飘摇中说垮就垮。结果不得不再制定新的宪法。可哪一部宪法的命运不如同一纸空文?!从1989年到现在的二十多年来,中国相对平稳,有人便以为中国总算盖起来一座宏伟巨厦,经得起任何风雨。然而掐指一算,从1954年颁布中华人民共和国宪法到1975年颁布“文革宪法”,再到1982年颁布现行宪法,也不过近30年的时间。细究起来,实施宪法的根基究竟在哪儿?再比照历史,从某种意义上说,1989之后中国不过是在重复一百多年前清季的洋务自强运动。根据麦迪森(Angus Maddison)的研究,在1880年中国洋务自强运动方兴未艾之时,经济总量跟美国比已旗鼓相当,均占全球的14%。那时人们也认为中国盖起了一座宏伟巨厦。那时中国经济占世界经济的比重比2014年还高出两个百分点。可随后呢?便一路下滑。这同今天的情况也极为相似。那时中国面对的问题,其实也同样摆在了今天中国民众和执政者面前。如果解决不好,洋务自强运动失败后引发的局面,今后能够避免吗?五其实,中国第一批宪政改革者们已经把握住了中国实行政治体制变革的脉搏,可惜历史没有给他们机会,这也凸现了历史的偶然性。在国家管理体制改革中,他们试图确立这样的观念:“国民者,政治之本原也。立国者法,而行法者人,守法者亦人。”他们认为,只是赞赏羡慕东西各国已成之效,并加以仿行,“视其形式则是,而察其精神则非。”那么为什么他国变革能收富强之实效,我国为何只得变革之空名?就是因为中国“无行法之人”、“无守法之人”。这样的结果只是“饰貌效颦”,改革则“名存而实亡”。为此他们大力推行现代教育。与今日不同的是,今天实行“精英”教育,思路与传统的“学而优则仕”没有根本的区别,重点仍在官运和财运。而他们在考察各国教育制度后提出:“考之东西各国之学制,其大别有二,曰专门,曰普通,而普通尤为各国注重。普通云者,不在造就少数之人才,而在造就多数之国民。”(《考察各国学务择要上陈摺》)他们在比较了东西方各国政治之后(详见《列国政要》、《欧美政治要义》,1908),则进一步得出了这样的结论:“立宪政体与专制政体为反比例。专制政体之国家基础,多未能巩固。只适用于人民幼樨之时代。若国家之组织已整理,人民之智能既发达,非变更立宪政体不能为功。”他们提出了政治体制改革必须做到的三点,这也是立宪政体胜于专制政体关键点:“一、人民权利自由依宪法之负担,各自安图个人及社会之发达。二、人民依宪法受议政权,关于国务利害之观念甚切,且发一种公共之观念,以助国家之进步。三、代表议会之设置,不但使人民对国家之注意甚深,且可使政府注意施政,以矫正专断压制之弊。”(《大清国宪法草案》)他们把国民作为中国政治体制改革的本源,国民是行法之人,也是守法之人。这是打破中国数千年来一人命运决定全民命运这一宿命的不二法门。整理国家组织,发达人民智能,人民依宪法管理政权,监督政府,依宪法维护自身的权利与自由,安图乐业,社会发达,形成公民意识,共助国家进步,这是一百多年前的改革者们为中国规划的宏伟蓝图。然而,一百多年之后的今天,情况又如何呢?如果说人民仍处于“幼樨之时代”。恐怕实在说不过去了。一百多年前,中国的改革者也向光绪皇帝和大清国民发出了这样的警告,如果无行法之人,无守法之人,那么将不可避免地出现这样的局面:“少数人倡举之,而多数人破坏之,如是者虽百废俱兴,亦百兴而百废!”回首以往,就中国首次宪政改革失败之后,中国已经上演了多少回“百废俱兴,亦百兴而百废”的历史悲剧呢?中国的历史还是不要再继续相似下去为好。

蔡霞:改革开放后中共关于道路问题的三次争论

为什么2010年、2011年思想那么活跃?可以先看下中国社会的发展情况,改革开放30多年,中国经济发展很快,同时社会变化很大,有很多新的矛盾和新的情况出现。首先是贫富分化,到现在为止这是大家高度关注的;第二是党内腐败比较严重;第三是社会的价值迷茫,也就是我们经常讲的诚信缺失,道德水平下降,市场活动中假冒伪劣特别多,人们缺乏安全感,总怕被骗;第四是人口环境资源矛盾非常突出,粗放型经济增长方式再也不能继续下去。 作者/蔡霞...

Co-China周刊 | 盛洪:谁有关闭打工子弟学校的权力?

“ 一方面,是大量打工子弟学校的员工在艰苦条件下的不懈努力,在十几年的时间里使数十万打工子弟免于失学的损失;在另一面,是手握公权力,吃着喝着纳税人 (包括成千上万的打工者)的血汗,却几次三番地要关闭这些可能缓解打工子弟上学难题的学校。” 近日,北京市教育管理当局一口气关闭了五十多所打工子弟小学和幼儿园,但最令人震惊的还不是事件本身,而是它选择的这个时机:竟然在社会关系日趋紧张、执政党的声誉已大受贬损的时候,做出这种古今中外都非常罕见的恶行。我们也惊叹这些官员的耻辱感已经麻木,竟然不知道自己已经背上“赶学生、拆学校”这种反教育反社会的大耻。 北京市教育管理当局谎称,那些失学的孩子可以全部被分流到公办学校,但孩子的家长们发现,等待他们的是要办好暂住证、实际住所居住证明、务工就业证明、户口所在地乡镇政府出具的在当地没有监护条件的证明和全家户口簿等所谓“五证”。把“五证”作为中国公民孩子受教育的前提,也就是把这个神圣的权利放在了行政部门自己规定的“许可”之下。其实,真正该拿出来证明的,恰恰是北京市教育管理当局自己:关闭别人的学校、禁止别人办学的权力是从哪里来的? 我们假定政府是提供公共物品的,教育,尤其是初级教育,具有一定的公共物品的性质,所以政府有某种责任。其中最重要的一个方面,叫做保证全中国所有孩子的起点平等。因为有某些家庭的收入较少,不足以支持孩子上学,从而最需要公共机构的扶助和支持。我们假设,北京市教育管理当局在花费纳税人的钱成为一个机构的时候,它的义务或职责,就是向在其境内的所有中国公民,尤其是弱势公民提供这样的服务。 那么,“北京市境内的中国公民”是否包括那些到北京来打工的外地人或农村人呢?显然包括。因为他们来到北京工作是他们的宪法权利。这种权利在计划经济时期曾被剥夺,但在改革开放三十多年后,中国居民跨城乡、跨地区的流动已经成为常态,流入人口已是一个地方的正常且合法的居民。一个地方政府有义务为其提供与本地居民同等的各项公共服务,当然包括教育上的辅助或资助。《义务教育法》已经明确规定,“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年,在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的,当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。”那么,北京市地方政府履行了法律规定的义务了吗? 从20世纪80年代开始,经90年代到今天,到北京来工作的外地人和农村人成千上万,他们为北京的发展做出了重要贡献。北京市教育管理当局为所有这些人的子弟提供了充分的教育服务吗?对此我并不掌握全面的信息。但我可以通过一些事件反证,它没有履行它本应履行的义务。那就是,它不止一次关闭打工子弟学校。而这些学校,在北京已经创立并教学了很多年。例如媒体披露的红星小学,就在北京设立并教学了十二年。我们试想,在这十二年间,若没有红星小学等打工子弟学校的努力,在北京的数万以至数十万孩子岂不没有学上了吗?而这些学校的存在不正是对北京市教育管理当局未履行自身义务的一种补救吗? 令人奇怪的是,北京市教育管理当局没有向成千上万的学龄儿童提供它应该提供的服务,不但没有受到相关部门的批评和惩罚,反而理直气壮地指责这些弥补它过错的民间学校来了。一个地方政府如果想推动教育的发展,是可以鼓励民间力量来办学的,但如果民间有困难,它就应施以援手。而在民间办学中,为富人子弟办学相对来说容易一些,因为不须为经费发愁,但为穷人办学就相当困难。在印度,有大量为穷人子弟创办的私立学校,他们提供了社会大部分儿童的教育服务。例如在海德拉巴市,有61%的孩子在未接受政府资助的私立学校上学。这种穷人学校受到了国际社会的关注和赞扬。从这个角度看,十几年来在北京挣扎奋斗的民工子弟学校的创办者和管理者及其教师,是令人敬佩的教育英雄;但在北京市教育管理当局眼中竟一文不值。我不知还有什么比这更颠倒黑白、恩将仇报了。 当北京市教育当局指责这些学校没有资质的时候,它难道没有意识到,这不正是它自己的过错吗?所谓“没有资质”,就是因为这些穷人学校的财务捉襟见肘,不能聘用高素质的教师,添置充分的设备,以及租用更坚固和宽畅的教室。难道这不是教育管理当局应该出手援助的地方吗?然而尽管北京市教育管理当局手握巨额公共教育经费,却对关乎穷人子弟的学校一毛不拔,自我设立违反《义务教育法》的所谓办学许可,反将它不履行义务的结果当成它关闭这些本该表彰的学校的理由,这不是太过荒诞了吗? 最重要的,是北京市教育管理当局误以为自己有权力关闭这些学校。翻开中国宪法,其中第四十七条规定,“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作,给以鼓励和帮助。”创办学校是中国公民的天赋权利,行政部门只有帮助他们的义务,至少不能妨碍他们。从宪法到各项法律,没有一条规定行政部门有限制公民自由办学权利的权力。 实际上,行政部门控制教育只是计划经济时期政府全面操控整个社会的体制的一部分。实践已经证明,这种体制既无效率、又不公正;改革开放对这种体制进行了宪政层次的纠正。在大多数领域,尤其是经济领域,政府还权于民,裁撤了大量管制经济的行政部门,人民有权自由创办企业,从而创造了中国的经济奇迹。这一奇迹又印证了这一宪政原则,即人民才是行政部门各项权力的宪法来源,后者根本没有任何权力反过来限制它的政治委托人。很显然,北京市教育当局自我授权、关闭打工子弟学校的作法,是一种僭越权利的狂妄举动。 最后,我们承认,关闭打工子弟学校是一个有关“资质”的问题。但关键在于,是谁的资质有问题?这一事件也暴露出了“不合格”的机构,但关键在于,是哪一个机构不合格?我们也看到了“危房”,关键在于,是哪个房屋里有真正的危险?一方面,是大量打工子弟学校的员工在艰苦条件下的不懈努力,在十几年的时间里使数十万打工子弟免于失学的损失;在另一面,是手握公权力,吃着喝着纳税人(包括成千上万的打工者)的血汗,却几次三番地要关闭这些可能缓解打工子弟上学难题的学校。到底是谁推进了北京市的教育,使更多的人得到了教育;又是谁在破坏北京市的教育,使大量的学龄人口失学? 更为严重的是,北京市教育管理当局的这一行为不仅给打工子弟上学造成了困难,更是在颠覆有关公平与教育的宪法原则,挑战社会正义与良知的底线。这也不是一个孤立事件,而是一系列愈演愈烈的滥用公权力现象达到的新的高度。他们敢于公然冒天下之大不韪,是因为他们有恃无恐——规定他们义务的《宪法》和《义务教育法》不能有效实施,用来对他们加以惩罚。然而正因如此,宪法就无法落地;就会鼓励其它地区和其它行政部门也起而仿效,最终瓦解中国的宪法原则。所以,中国社会已经到进行宪政改革,保卫宪法,阻遏宪政崩坏的加速度的重要关头了。 即使在今天我国还没有建立起违宪诉讼和违宪审查的有效机制,在现有的政治框架下,也是可以有所作为。我呼吁执政党和中央政府采取果断举措,严惩北京市地方政府相关部门负责人,撤消北京市教育管理当局,以表明自己维护和捍卫宪法原则、打击地方政府和行政部门滥用公权力的坚定立场;由此扭转宪政崩坏的势头,证明政府的存在符合人民设立它时的初衷,以及执政党有政治合法性继续治理这个社会。   (盛洪, 经济学家,北京天则经济研究所所长,山东大学经济研究中心教授 。原文链接: http :// www . ftchinese . com / story /001040578? page =1 )

张千帆 | 宪政改革的瓶颈与突破(上)

2011年09月22日 10:57:45         共识在线第17期:       众所周知,就和法律不等于法治一样,宪法和宪政也是不能互为一谈的两回事。中国验证了这一常识。在1978年开始的经济和法治改革三十年中,不同层级的立法者制定了众多法律、法规、规章,但是中国至今仍然面临着如何落实这些法律规范的问题。对于1982年宪法来说,理念和现实之间的差距更大,因为民法、刑法乃至行政法都可以通过诉讼形式获得一定程度的实施,惟独“国家的根本法”却因为迟迟不能进入诉讼而至少得不到司法的实施,从而使中国长期陷于有宪法而无宪政的困境。     从辛亥革命至今,中国一直面临着“有宪法而无宪政”的困境。在过去一个世纪的漫长历程中,中国历届政府制定了一部又一部宪法;除了1975年的“文革宪法”和1978年受“文革”影响的宪法之外,每一部宪法都罗列了许多公民权利,但在实践中却难以落到实处。如何实现从宪法到宪政的根本转变,已成为21世纪中国面临的最大挑战。因此,共识网邀请中国著名宪政学者、北京大学法学院教授张千帆与网友共同探讨:宪政改革的瓶颈与出路。          嘉宾:张千帆教授     主持人:邵梓捷     地点:共识网访谈室       嘉宾介绍:张千帆,1964年1月生于上海。1984年7月南京大学固体物理学士,1989年12月卡内基-梅隆大学生物物理学博士,1999年8月德克萨斯大学奥斯汀分校政府学博士。现为北京大学法学院教授,政府管理学院双聘教授,教育部宪法与行政法重点研究基地常务副主任,中国宪法学会副会长。     张千帆教授的主要学术方向包括:比较宪法与行政法;司法制度;中西方政治、道德与法律思想。主要著作有《市场经济的法律调控》、《美国宪法与政府体制》、《西方宪政体系》(上册•美国宪法)、《西方宪政体系》(下册•欧洲宪法)、《西方宪政体系》(上册•美国宪法)、《宪法学导论--原理与应用》、译著《宪法决策的过程》等。     主持人:大家好,今天我们共识在线所邀请的嘉宾是张千帆教授,来给我们讲宪政改革的瓶颈与出路。现在请张教授与我们的网友先打个招呼。       张千帆:大家好。       主持人:张教授这么多年对于宪政改革的关注一直很深入。       张千帆:对,我的专业就是教宪法。       主持人:您的求学经历中间转变很多。最终怎么会选择“宪政”这个学科呢?       张千帆:我觉得中国比较需要,当时面临选择的时候也是考虑究竟是学法律还是政治学?最后两者都学了,宪政等于是法律和政治的结合。       主持人:您在法学院做教授这个我们也了解一些。今天这个话题是关于“宪政改革的瓶颈与出路”,首先在这个标题上来看,您觉得“瓶颈”是什么?       张千帆:宪政改革的最主要的瓶颈,就是社会的既得利益者,尤其是和政治结合起来的既得利益。这个既得利益者在改革过程中会受到冲击,他就会作为一种改革的障碍,这个是我们说的宪政和改革的主要的瓶颈。       主持人:您能给我们稍微具体举一些例子么?比如说目前您觉得哪些既得利益者能够跟宪政改革发生冲突。       张千帆:可以说无所不在。因为我们主要考虑的“既得利益者”就是和公权力挂钩的——凡是和公权力挂钩获得的不正当利益都是作为一种既得利益者。比如说,近两年讨论最多的“征地拆迁”,显然是政府官员的一种既得利益者和开发商的既得利益者两者结合起来。在没有民众参与的时候,这两部分少数人的既得利益者,就可能建立在多数人公共利益的基础上。       主持人:咱们就这个例子说下去,“征地”这个问题对于政府官员来说他的利益在哪?       张千帆:对官员,有政绩、也有好处,而且有的好处是对于整个政府,有的是对于官员个人。对于政府,是提供土地财政,除了满足一些日常的公共需求的开支之外,还有各种各样的“三公”消费。最近中央也要求要公开“三公”开支,这是一块。在批地过程当中会有很多的幕后交易。可以为官员利用公权力寻租提供很多机会。为什么土地问题产生那么多社会冲突?之所以产生社会冲突最直接的就是被征地和拆迁的居民和农民补偿不够。为什么不多给点补偿呢?这就是既得利益者发生冲突。所以他们不会那么轻易允许改革的。一旦发生冲突,既得利益者很容易成为改革的障碍。       主持人:我们从头说一下关于宪政改革的背景话题。我们国家从新中国以来,有几次关于宪法的比较大的改变或者修订?您能给我们大致介绍一下吗?       张千帆:1949年以来中国有四部宪法,还有一部基础性文件,等于是有五部宪法性文件:49年的《共同纲领》、54年宪法、75年宪法、78年宪法还有现在的82年宪法。50年代宪法和82年宪法有比较多的相似点。中间经历了文革,经过了这么一个波折。到了82年重新制订宪法之后又到现在有四次修订,分别在88年、93年、99年、04年通过,是对宪法的补充完善。       主持人:我们国家从新中国以来,修订宪法的频率和国外对于宪法修订的频率相比,有没有一些区别?比如以美国为例。       张千帆:和美国相比修改的频率要多,但美国事实上也是西方国家的一个例外。比如法国跟我们国家差不多——我们国家从民国开始算有十几部宪法,法国从法国革命也有十来部宪法。即便它在1958年有现行宪法之后,有比较多的修订。到现在我想它修改的频率应该和我们是可比的——从修改的文字上、数量上来说两者可比。我们说美国宪法是一个例外,从1788年开始是很稳定的宪法,而法国、德国也经历了很多波折,但是一旦定型之后,即使对宪法也有修补,那些修补也都是技术性的,比较次要的,大的方面没有什么重大的变化和补充。因为基本原则在宪法中都已经规定了,在以后的发展中没有发生根本性的突破。我国宪法和他们是不太一样的。       主持人:什么情况下,一个国家会修订宪法?       张千帆:国家修订宪法无非是这个国家的人民认为这个宪法条文和现实滞后,在这个时候他们会选择修订宪法。比如我国1982年制订宪法的时候,虽然进入了改革开放,但是毕竟是初期,有很多理念和今天有很大差距。82年到现在已经将近30年时间,当中还规定了反革命罪,还有人民公社。尤其是中国社会近三十年发展非常快,当社会快速发展就会出现宪法当中规定的一些东西和社会现实有比较大的差距,这个时候就要修改宪法,不至于拖改革的后腿。我们修改的大部分都是针对“经济体制”方面的。因为原先75年、78年宪法不说,82年宪法也是以公有制至上,后来市场经济发展以后,公有制和私有制经济之间的这种重要地位发生变化,所以必须通过不断地修改宪法来体现这个变化。“法治国家”在80年代并不是一个定论。当时还有一个争论是我们到底是要水“治”还是刀“制”?人权是不是“资产阶级思想”等等。       到99年,我们发现这些东西对于中国市场经济来说非常重要,所以必须要把这些东西在跟经济相关,但并不纯粹是一个“经济条款”的东西要加进去。到04年的时候,大家也都知道关于“人权”、还有“私有财产”等都有规定。       随着社会发生变化,人民的思想理念,包括学者的想法、官员的想法也都有比较大的变化。这些原则不可缺,或者原先有的一些东西要拿掉,因为不符合现代人的这种社会观念:像“反革命”的概念、我刚才提到的“人民公社”,现在人民公社已经可以说是完全绝迹了、不应该放在任何法律当中了,尤其是宪法当中。       主持人:我们再来回答几个网友的问题。有个叫郑子蒙的网友问关于“违宪审查”这样一个程序性的问题。       张千帆:“违宪审查”任何人都可以申请——任何公民为任何事、只要你认为符合它的条件。比如国民的法规违反了某一个法律,或者某一个法律违反了宪法都可以向全国人大常委会提出“违宪审查”的申请,然后常委会的工作机构来预审一下“违宪审查”的必要性。如果认为必要、就要交给常委会审查。到底什么是“必要”没有一个确切、可能也不可能有确切标准,这样一来就导致82年宪法至少从《立法法》制订到现在十多年时间,没有一起“违宪审查”的事件。       主持人:“违宪“本身这个概念跟我们平时说的违法不是一个概念。       张千帆:对,这个违宪还涉及另一个问题,为什么这个体制作用不大呢?很大一个原因是不符合法治的基本原则,自己不能做自己案件的法官,违宪一般是指法律和宪法发生冲突。在我们国家,全国人大我们知道每年开会会期很短,它制订的法律很少,大部分法律都是由人大常委会自己制订,由人大常委会自己审查自己制订的法律是否违宪,这个不符合法治的基本精神,因为和他自己的利益有冲突,所以这个体制这么长时间没有发挥作用并不奇怪。       主持人:国外的审查是什么样?       张千帆:国外我曾经做过一个比较研究,对于世界五大洲的规定不一样。但是我们通常说的、由法院来审查的这些国家,在亚洲可以说是比例是最低,但也达到了80%。80%的亚洲国家都有这个规定,当然实施如何还待考察。由一个司法性质的机构来审查法律是否符合宪法,这是世界通例。要说美洲、欧洲、澳洲、甚至非洲,他们的比例要比这个还过得多,要超过90%。       主持人:网友21岁小伙爱宪政:请问张老师,您认为目前执政者改革的动力在哪?1982年宪法第2条明确规定,“一切权力属于人民”,人民通过全国及地方各级人大行使国家权力。但是“人民”到底是指谁呢?“人民”和“公民”有什么区别?您觉得我们现在谈论宪政是否是一种空谈,有什么积极意义吗?       张千帆:规定是规定、执行是执行,一旦执行以后就会和既得利益者发生冲突。因为局内人和局外人都能看到,一旦执行肯定会和既得利益者发生很严重的碰撞。       主持人:从这个网友的角度来说,他觉得人民的意义可能会根据具体的事情或者是具体的场景发生变化。       张千帆:人民也可以具体化,这个概念并不神秘,人民指的跟公民有所区别,比如三岁小孩就是“人民”但是没有达到“公民”的条件。公民是指人民当中在政治上比较活跃、有觉悟、至少符合法定条件的这一部分人民。     公民怎么样来推动宪政?最主要的就是通过选举,因为宪法毕竟是政府实施的。这是公民能够发挥的作用。有些国家宪法实施得好、有宪政,有些国家实施不好,有宪法而没有宪政。最重要的原因当然是政府愿不愿意实施。为什么政府愿意实施宪法呢?因为通过选举或者一些辅助性的机制,他不实施宪法不行、他就得下台,而这就和他最大的利益——保住自己的“乌纱帽”——发生冲突。这是他获得其他利益的前提。所以最重要的就是公民能够通过周期性选举去控制政府,让它不得不实施宪法。如果做不到,不管你有什么样先进的机制,这个机制都是写在纸上落实不了。       主持人:宪政程度就是和最大既得利益者、或者是说政权,来扩大到一定程度政权的利益。       张千帆:对,宪政就是让这个政府去实施宪法的规定。宪法规定全国人大或者是法院、国务院这套体制,但是这些机构会不会按照宪法规定去做,有什么样力量可以迫使他们去做?最主要的力量就是人民自己。如果人民自己没有提出诉求的话,政府官员是不会主动去做的。       主持人:下面一个叫做公民社会的网友提问,是两个宪法学中的技术性问题。第一个,记得有人研究过不同宪政形式(政体)对执政绩效的影响。貌似是实行议会制的国家与实行总统制的国家间确有不同,在全世界而言,前者的平均绩效似乎要好于后者。请问,这是一个真问题吗?       张千帆:这个问题比较复杂,但是你怎么样去单独比较这两个因素?这是一个问题。我想你只能说,可能对于大多数一般情况的国家,可能议会制会更好一点。因为对于总统制的批评也是挺多的。但是如果这个国家已经适应这种机制,那说不定虽然这种机制本身并不是最优的,但是在这个国家运行不错,理论和实践总归是两回事。同时要考虑民族的长期的文化、一种习惯上的因素。我觉得制度之间的优劣倒不是一定是决定性的。       主持人:他说的是关于绩效的比较,其实本身是一个多因素的比较——很多指标都可以提供。但是我们对于总统制和议会制这样的简单概括,其实现在社会国际政治当中,每个国家的制度并不单一是由议会或者是总统来单一使用的。或者某个总统的地位和议会之间的关系并没有那么简单。       张千帆:对,现在尤其是第二次世界大战以后发展起来的新兴的宪政国家,往往是结合两者特点是一种混合型的政府。       主持人:第二,无论这一问题是否为真问题,由于各国人口构成等千差万别的情况,在选择政体形式时,是否应有具体考量?还是所谓各方“合力”共同自然塑造?就中国情况而言,哪种政体形式更为适合?或者均可,只要实行宪政原则,不管何种政体?       张千帆:今年是辛亥百年,其实辛亥革命一结束就实行了混合制,民国当时就有非常激烈的争论,到底是采用总统制还是议会制?他们双方都不是基于哪种体制对中国更好,而是对自己更好。袁世凯当时已经是总统,他当然主张总统制,而国民党控制国会,他们是希望议会的权力越大越好。一个国家的制度往往是在不同的政治利益碰撞之后,相互妥协达成的一种方案,这种方案不是任何一方获得全胜,而是混合妥协的结果。但是前提是彼此有相互尊重,至少不是背着对方拆对方的台,而是本着合作的精神,双方大致能够接受。我们的问题是最后国民党和袁世凯没有达成共识,所以就落入了不断革命的恶性循环。     我们现在也可以说是一种混合制。总理权力也很大,“中央军委”更是以前和各国宪法都没有的一个制度。议会制对于可能控制一些军事强人会有好处,但是中国能否适应这种没有强人的社会?也许中国社会古代就有皇帝,他是掌握实权的最高权力。有这么一种文化延续下去,我们能适应哪种政治体制?还有中央和地方,中国那么大,不可能不考虑地方,而中央和地方的体制可以不同。在中央实行议会制,在地方是实行行政首长负责制,等等都是可以考虑的。很多问题并不是学者能够解决的,是通过实际的政治之间的较量和磨合才能够确定下来,而当我们还没有发展到那一步的时候,这基本上就是纸上谈兵的问题。       主持人:其实这种主动选择的这种几率不是很大,是各种力量磨合才有的结果。       张千帆:对,只有我们国家宪法面临大的变化,变成一个真实的政治选择的时候才会变成对中国来说的一个真问题,也确实很复杂,很难一概而论。既然是政治实践当中解决,光是在理论上论证是不够的,还要看以后的政治发展。       主持人:我们来回答下面的问题。有一个叫罗律师的网友问:张老师,您好,很荣幸能与您就中国宪政这一课题进行交流。我的疑问主要有如下几个:法国大革命之胜利之后就立即成立了护法院,而中国从提出立宪至今已有百余年历史,制定的宪法数量甚多,但却不曾见过有护法院这一与宪法实施相关的组织机构,原因是什么呢?违宪的救济和制裁除了通过上书全国人民代表大会之外,还有其他方法吗?最后一个问题他提的是,如今我国的法律与宪法相违的情况是不是很多?先说一下关于护法院和我们国家对于宪法的实施的组织机构这样的情况。       张千帆:我们国家宪法历代确实对司法审查这类话题不是很重视,这个不仅在民国约法当中没有,后来的立法当中也没有当做很重要的问题。台湾目前还在延用的大法官会议,这个机制是1946年宪法当中规定的。我想它即使对于民国宪法来说也是很长时间都没有真正得到落实。它真正发挥作用是到了87年之后。在大陆的话,49年以后的任何宪法都没有规定司法性质的审查机制。在这个问题上我们以前接受的历史观比较简单。历史是不断地进步,有些方面可能会退步。       主持人:他的第一个问题是我们国家出现这样的情况的原因您觉得是什么?       张千帆:原因也是多方面的,当时也有学者提出是不是要建立一个“宪法委员会”这样的机构,但是后来很快被否定了,这可能是存在一个意识不到位的问题。但是我想至少从2000年之后,这个意识问题已经是比较次要了。因为引入了大量的外国宪法的这种规定制度,我们也都知道像护法院这样的宪法守护者对于宪法的有效实施来说是很重要的。我想这个意识应该已经确立了。但是因为其他原因,比如说既得利益者的障碍,我们并没有能够在制度上发生任何变化。       主持人:我们刚刚第二个问题基本上在前面已经讨论过了。我们国家现在法律和宪法之间相违背的情况多不多?       张千帆:法律和宪法相违背肯定是不会没有的。但是多不多我没有做考察。我们面临一些这样的问题,首先就是宪法肯定是有的地方规定不完全到位,有时候相反是法律超越了宪法这是经常有的,宪法反而有可能拉立法改革的后腿。     另外一种情况是法律规定很好,至少是按当时水平来说很好,但是却实施不了,这是另外一种情况。还有一种情况就是法律规定有问题,而且是按照那个时候的宪法来衡量也是有问题的。这样的情况我想也会存在。       主持人:现在我们出现这样的情况的时候是怎么解决的?       张千帆:要解决就是只有通过全国人大常委会审查。但是目前还没有发生过,据我所知很少有公民提出直接针对法律的“违宪审查”。往往都是针对国务院的法规,你像两次比较有影响的事件,一次是孙志刚事件,一次是唐福珍事件,都在没有立法授权的时候,或者是限制公民人身自由,或者是剥夺财产,违反《立法法》第8条。这个也可以看出一个什么现象,法律规定往往是问题不大,这不是我们在中国要落实宪法的主要的问题。大量的问题出现在法规、地方规章以及许许多多的红头文件。可以说层级越低问题就越多。我们面临的挑战是怎么样清理这些法律规范和宪法之间的冲突。       主持人:我们问下面的问题,有个叫做da-le的网友问:我认为中国的一切关键在党,如果没有党内的有力支持,宪政改革根本无从谈起。悉数四九年后的历次改革,都是党内有人推动的。所以他认为当前关在在于加强和改进党的建设,增强党内民主,凝聚政改共识,这才是第一步。不知道张老师是不是同意?如果不同意,请问政改的动力和第一步应从何开启?       张千帆:宪政改革要进步一定要有党内的推动,没有党内推动是不可能的。将来社会矛盾过多就发生革命了。但是要改革、要改良、要渐进而不是暴力革命。党内为什么会有人赞成宪政呢?这一直是一个问题,对于中国当代这个问题尤其突出,因为你可以问胡耀邦、邓小平为什么要改革?这个可能跟他们那一代人的理念和追求很有关系。但是以后执政者他为什么要改革,为什么要搞宪政?因为宪政对于政府官员来说是不利的,要把他们自己的手脚捆起来。规定了人大该怎么做,国家主席该怎么做,不这么做就是违宪了,现在不实施宪法他怎么做都可以,当然对他来说是最好。他为什么要把自己的某些权力放弃掉呢?这对于我们当代来说是很突出的问题。     所以恐怕还不能完全把这个视线集中在党内,党内你看这个派那个派,我们从清末开始从光绪皇帝和慈禧太后之间的斗争开始,一直到现在都是改革派输了。为什么是屡战屡败?最重要的原因是什么?他们没有党外的支持。因为真正的动力不可能来自党内,宪政改革的主要障碍是既得利益者。怎么样超越既得利益者的障碍呢?动力不能在党内找,因为党内在既得利益者里面你永远看不到希望,你要到外面找。所以推动宪政改革原动力到底在哪?你要看宪政改革对谁最有利?对谁有利谁就愿意推动。宪政肯定是对人民、对公民最有利。这个时候人民再把目光放在党内,你看我、我看你,最后这个改革永远不可能发生。       主持人:我们要开启宪政的第一步就是我们人民本身的。       张千帆:关键在我们自己。       主持人:本身要有竞争意识。       张千帆:宪法不仅是规定了政府机构的行为、程序,它还规定了人民的很多权利。政府要尊重这些权利,也就意味着他的义务。但是他为什么要尊重?如果你自己不争取,他为什么要尊重呢?他不会尊重。所以要让宪法落到实处公民自己要起来维护自己的权利。如果没有这些那以后的所有都不可能达成。       主持人:现在我们普通的人民他对于宪法的这种认识跟以前相比是不是意识更强一点?       张千帆:肯定是不断加强。而且近年来公民宪法意识提升非常迅速,比如说孙志刚发生以后也包括法学家的参与,有些法学家提出要进行违宪审查,这样就把公众的视线从一个个案转移到制度问题上去。这样几次以后,公民就知道这不仅仅是一个官员个人行为的问题,而是背后制度在发生作用,所以说要让这些个案悲剧不再重演是要改变制度。通过这些事件以后公民宪法意识不断提升。我们可以看到很多地方的公民都有意识的用宪法来维权。尤其是拆迁,经常可以看着挂着国旗,手里拿着宪法。他们基本上空喊宪法,因为宪法规定的制度基本上不起作用。     这是和一百年之前有一个很根本的不同。辛亥革命那时候你可以看到很多宪法制订很先进,包括湖南省的省宪,公民的公投这些都有,制度规定很先进,但是大多数人那个时候没有真正的宪法意识。这是和各种各样的战乱、教育水平比较低下、人民生活比较艰难都有关系。现在正好反过来,以前是制度领先于人民的意识,现在恰恰是人民意识领先于制度。       (未完待续)              上一篇: 关闭打工者子弟学校是歧视性回潮   下一篇: 宪政改革的瓶颈与突破(中) 阅读数(51) 评论数( 0 ) 0 条 本博文相关点评

张千帆 | 宪政改革的瓶颈与突破(中)

2011年09月22日 10:59:47        主持人:我们现在考量比如刚刚以征地为例,撇开官员和政府机关的个人和个人利益因素以外,造成政府官员有这种绩效、政绩的既得利益者是不是我们国家对于官员的评价的制度上是有缺陷的?     张千帆:评价体制有问题,评价大致可以分成两种评价,一种是自上而下,一种是自下而上,自下而上的判断可以选举,选民可以发生判断上的错误,但是至少有实质性的选举。每张选票都是对官员的判断,这是自下而上的判断。但是我们国家是自上而下的判断。都是上级决定下级官员到底谁来做。     自上而下的判断会产生很多问题,包括腐败,自上而下的官场很容易变成一种交易。当然也有贿选,但是规模大就很难发生。而自上而下就是正好倒下来,我要贿赂的就是那么一两个人,哪怕我要贿赂人大常委会,也没有几个人需要贿赂,我可以通过贿赂保住自己的位子或者是升迁。我做官以后还有下面的官他们会来贿赂我,这样一级一级贿赂最后整个官场避免腐败横行。          主持人:我们这种自下而上的考察官员和政府部门的制度如果加强的话,今后这方面的一些突发事件会相对少一点?     张千帆:那是的,很多国家的土地征收都要通过议会来决定,而不是由县政府和党委来决定的。所以议会这么决定的,议会的基本逻辑就是不能得罪选民,就像我们的逻辑是不能得罪管事的上级领导;如果游戏规则正好相反,是自下而上,我得罪选民就得吃不了兜着走,这样官员就不敢得罪社会公共利益。尤其是不敢动辄征地。即使你给他足够的补偿也要面临流离颠沛之苦。而国外不但要给足够的补充还要多给,就是为了补偿这种“辛苦费”。我们的游戏规则是自上而下,结果就正好相反了,导致有些人无家可归,就会出现钉子户、群体性上访。     主持人:这两年出现比较热门的现象就是农民上楼。农民上楼会有很多问题。     张千帆:农民还得种地,楼房离他的地可能很远。官员的真正目的不是为了让农民上楼,而是为了获得他们的承包地、宅基地。中国现在征地为什么特别多,最重要的原因就是没有自下而上的选民控制。国外很少征地,很多的地方几十年不会发生一起征地或者拆迁。因为他一旦征地,下面反对声一片,这个官员不敢走下去。官员评价机制是目前解决中国问题的最大的制度瓶颈。     主持人:有一个清澈海洋问:两千零几年的时候,好像有人提出在中国设立宪法法院,请问张先生:你认为宪法法院对中国的宪政之路有什么意义。     其二,你认为中国当政者对中国宪政建设的真实态度是什么?中国的宪政之路一直是步履维艰,其原因当真是利益集团的阻碍,还是当政者本身的其他原因?     其三,要完成中国的宪政之路,眼下最优先的要做什么?是完善人大制度,还是从政府依法行政做起,达至依法治国,最终形成国家层面的权力制衡?中国长期以来有宪法而无宪政,张先生认为其中的原因是在高层呢,还是在民间?     张千帆:宪政艰难是因为当政者的原因还是其他的原因?这个原因是多方面的,首先是既得利益者有障碍,第二是民间动力不够。     现在公民宪法意识比以前提高了很多了,但是仍然不够。尤其是中国人也比较怕事。这些事情不落到自己头上,自己不无家可归他不会出来维权,这样就导致大量的权利被剥夺、被侵占,但是没有人过问。     我想这是两方面的原因,而且这两方面是相辅相成的不矛盾。关于某一个具体的制度像建立法院、司法审查制度,对于中国宪政是有帮助的。但是为什么中国没有?如果说中国现在没有,匆忙之间建立起来以后能发挥什么作用,这都是问题,都是同一个问题。我刚才讲的制度和公民意识之间不能过分地脱节,如果你光有一个制度但是没有力量保证这个制度得到实施,你发现不管你成立什么都没有用。     人大制度就规定来说是不错的,相当于议会,为什么不发挥作用?显然不是设计上的问题。如果说公民自己没有很迫切地诉求,执政者为什么要不怕麻烦去建立一个没有也能过得去的制度?     主持人:“违宪审查”这样的案件几乎就没有,再设立这么一个机关等于是形同虚设,只有我们真正对于宪法和违宪这个概念非常清楚,人们愿望非常迫切的时候成立才有必要。     张千帆:这个时候政府会感到有压力,这个压力是制度上的调整。比如孙志刚之后的宪政改革的制度。我们这个改革的进度永远是和社会压力产生正比。没有社会压力,是不会改变的。     主持人:他的动力是不是就是您所说的有压力呢?     张千帆:对,但如果是迫于一种压力就是不得已而为之,那就不是发自内心的动力,只能说是公民压力大了之后的被动行为。     主持人:目前情况来说他自身的动力肯定是不足的。     张千帆:自身动力不足在哪个国家都是这样,不单是中国这样,别的国家也是这样。有的国家实行了不是因为官员觉悟高,而是因为人民的意识高。这个也不是某一个单方面的原因,是比较复杂的制度和文化意识互动的过程。在这些国家公民维权比较容易也愿意维权,这种格局下政府不敢轻易侵犯人民的利益。促使人民更加勇敢地维权,这样就进入了一个良性循环。公民对于这个制度本身也有清楚的诉求。在我们国家,目前基本上停留在危机和治理的阶段,出了危机之后政府不得不出面治理一下。但是通常人民并没有觉得在这些危机之后原来是要改变这个制度,或者他们虽然意识到也觉得这个对于他们来说太遥远,所以很少有人追求这些东西。没有追求,政府也就没有压力,因为社会压力就是针对具体事件,他们整体忙着今天解决一个动车事故,明天解决一个什么地方的自焚或者什么别的危机。但是我们总是没有在制度层面上比较根本的解决这些问题。     主持人:像这次动车事件有一些法学教授提出来根据我们国家宪法多少人大代表就可以提出成立调查组。当时我看到这个新闻觉得我们以前面临这种突发事件的时候不会想到用这样的形式来解决。这种意识本身就很好。     张千帆:我们还没有进入一个良性循环。公民觉得改革的希望很渺茫,他们就不提,政府更没有压力也不会改。     主持人:大家觉得宪法离我们生活很遥远?     张千帆:并不遥远,只能说差距太大。经常规定的东西不管用,所以没有办法得到实施,但是和我们生活很有关系。比如动车事故,国外根本用不着法学家要求成立调查组,他们首先是自己就出来大喊大叫了。而我们国家的动车事故可以看到,我们的悲剧很多、事件很多,动车事故当时出来以后很轰动,但是过了一阵就有新的事件来取代,我们公众的视线会转移,那么动车事故大家也不是那么在意了。     主持人:“清澈海洋”还有问题:要完成中国的宪政之路,眼下最优先的要做什么?是完善人大制度,还是从政府依法行政做起,达至依法治国,最终形成国家层面的权力制衡?中国长期以来有宪法而无宪政,张先生认为其中的原因是在高层呢,还是在民间?     张千帆:这个是两条腿走路,不是说左腿还是右腿先走,都可以的。我们的问题是执政者为什么要依法行政?为什么完善人大制度?为什么人大制度完善喊了那么多年一直还是这个样子?政府改革动力到底在哪里?在高层还是民间?我想这两个都很重要,问题是我们是在民间,高层如果有动力当然最好。但是这是我们可遇不可求的事情,超越了我们的控制范围。我们不能祈求下一届政府是谁。通过这几届给我们的经历,对高层期望太高,最后肯定是会失望的。与其把希望寄托在一个不受我们控制的别的人身上,还不如从我们自己着手,因而民间的动力非常重要,而且我觉得是要比高层更加重要,因为两者之间确实有第一性和第二性的问题,如果没有民间的动力,高层也不会有动力。现在如果光是希望和祈求,上访就是求你帮我解决问题,但是最后你会发现,不论你如何求人,这样是解决不了问题的。     主持人:我们看下一个问题,“飞黄腾达”说:我们谈宪政改革,总会提到利益集团或者叫既得利益者,但我们接触的人里面,很少有人会承认自己是既得利益者,甚至包括那些在官场已经做到了处级,司局级的人。您怎么看待这个现象?     张千帆:如果利用公权力获得自己本来没有公权力不能获得的利益,那么他就是属于既得利益者这个范围。这并不取决于他愿不愿意承认。     主持人:只是说这个既得利益的大小,还是说这个既得利益本身是不可避免的,他如果处于那样的地位。     张千帆:我想任何官员都有自己的既得利益,比如美国总统奥巴马,总统就是最大的既得利益了,至少美国历史上会有他的一笔,是第一个黑人总统。然而,他做总统是不是可以让他的子女、或者自己、亲属、跟他比较近的朋友能够获得许多其他的利益,经济利益,这个就是两回事了。任何的官员之所以他们想要自己的乌纱帽,肯定是有利益在其中,这个利益到底是多大的利益?取决于人们的认可。我可以认可你做第一届黑人总统,但是我不会认可你的子子孙孙成为某某公司老总,或者是上市公司总裁,这些东西是有界限的,有合法和不合法利益的界限。     第二就是你做这个位置之后你给国家带来什么,你是获利了,但我们大家的选票都是有期望的,希望你能够为这个国家解决他的问题,不然为什么选你呢?这是另外一个问题,你得到了这一份权利或者利益,但是你对这个国家的回报在哪里?     主持人:在相关制度界定上比如说我们限制这个利益上就有一定难度是不是?现在我们刚才说的一些制度评价体系、包括平时他的怎么限制他本人,甚至家属的利益的获得都有一定难度。     张千帆:它跟体制当然有很大关系,在这样一种自上而下而且最近发生国进民退的情况下,公权力越来越大,你想要获得这个资源就要和公权力套近乎。掌握公权力的人就掌握了寻租机会。当然任何国家都有寻租,只是程度的问题。如果这个国家建立在私有制、市场经济和民营经济的基础之上的,公权力所控制的资源相对比较小。这样导致某一个人做一把手之后可让他支配的资源不是那么多。比如土地问题,土地就是公权力控制的最大的资源。但是如果在一个土地私有制国家,政府也可以征地,但首先这不得民心,其次还要支付很多的补偿。但是在我们这里,“公有”究竟谁所有呢?这个土地属于谁呢?名义上属于“全体人民”,实际上最后属于政府、属于官员,因为他掌握着支配权,这样他就能够通过这种控制权利寻租了。     主持人:这种国进民退的现象包括尤其是拿到宪政当中来,我们的宪法的进步程度从当时辛亥革命一直到现在也是退步了这有什么联系呢?     张千帆:国进民退这个不能以简单的好坏来区分。有的国家可能一开始是国退民进,但是过一段时间又国进民退。比如法国社会党上台以后,很多大公司被国有化,86年保守党控制了议会之后,又发生了国退民进。到底是国退民进还是国进民退,公权力应该掌握运营多大资源,应该看这个体制对于国家的利益,国家控制某一种关键的部门,涉及重大国计民生,可能反而能够给这个国家的生活带来更多的利益。不能排除这种可能性。     但是关键问题是到底谁说了算?如果是政府说了算,肯定是它控制得越多越好。所有任命都是他钦点,这样寻租机会越来越多。但是这种做法对于中国来说是好事还是坏事?关键是由我们人民自由讨论之后来决定国家到底应该占有什么样的份额。现在的主要问题并不是说国进民退就一定是坏事,而是这种官僚膨胀的一种自然产物,这种产物一般来说对于这个国家的人民是没有好处的。可能对于少部分官员和一个比较小的既得利益集团有好处,对于大多数人没有好处。     主持人:下面的问题是一个叫做向异的网友的:请问张老师如何看待台湾的宪政之路?您说过政府之所以犯错,部分是因为我们没有尽到监督的义务,我想问对于目前这种有宪法无宪政的状况,我们每个普通的公民能做些什么来改变现状?第二个问题,这些年关于上访截访黑监狱之类的事层出不穷,请问您怎么看待《信访条例》?它到底是为了保护公民的权利还是限制公民的权利?先说第一个问题。     张千帆:台湾对于大陆最大的经验就是一个地区要实行宪政,公民首先要行动起来。孙中山所谓的宪政三序理论是军政、训政、宪政。首先是军政要清除军阀,统一中国之后开始实行训政,训政条件成熟再实行宪政。训政就是中央集权专制,但是和我们的体制还是有很大区别的。当然,台湾从1949年到1987年之前,这个当中有38年的时间都是在实行戒严,应该是世界上记录最长的“戒严”了。这个时间他似乎也没有民主,但实际上是有地方选举的,同时也对控制公权力的滥用膨胀发挥了很大作用。我们现在最大问题,就是地方公权力为非作歹。孙中山的训政确实不是宪政,但是训政时期高度垄断的集权仅限于中央,中央的权利不能下放给人民,他认为人民还没有学会怎么选举总统这些层级比较高的职务,但是地方选举基本上放开,由人民自己锻炼。所以这是为什么台湾虽然一直没有反对党,但是各种各样的政治团体一直在活动,公民社会要比我们大陆的发达得多。     所以到1987年,蒋经国才在病床上最后开放党禁报禁,如果所有台湾人民都是服服帖帖,显得非常顺从,从来也没有提出过任何要求,蒋经国也不会有这个举动。为什么说他不是心血来潮?因为蒋经国正是迫于这种压力,考虑到国民党到台湾是属于少数的“外来政权”。所以他们要考虑我要在这儿长期生存,我怎么对待这里的人民。在下面可以说公民社会风起云涌,政治上非常活跃,迫使他说“没有永久的执政党”,你靠一直压着总归是压不住的。这是为什么他在临终之前开放党禁。所以我们讲大陆什么时候有蒋经国?我们什么时候等来一个戈尔巴乔夫?他们等是永远不能等来的。     所以我们看台湾不要看蒋经国,而是要看他经过了三十多年时间社会实际上发生了什么变化。包括他的美丽岛事件,他们的律师辩护团,包括民进党在内的一些政治团体,确实对台湾民主政治的发展发挥了重要作用。他们上台以后提倡台独是另外一回事。我们可以看到台湾还是有当地的特殊性,而这些条件可以说在我们大陆今天仍然不具备。明年我们要换届选举,参选人要更多活跃。这是一个非常有希望的起点,但是人数还是太少。当然可能统计不完全。今后如果这个势头能够持续下去,也许台湾可以是我们的一个借鉴经验。     主持人:我们继续看下面的问题,您曾经说过政府之所以犯错,部分原因是我们没有尽到监督的义务。在目前我们国家有宪法无宪政这样的状况,我们公民应该做一些什么?     张千帆:公民可以做很多事情,宪法规定的所有制度都是靠公民力量推动实施的,如果没有公民推动就不可能实施。刚才说到换届选举快要开始了。如果大多数公民觉得不愿意自己站出来作为一个独立参选人的话,至少做一个选民是可以的。这是作为合格公民的起码条件,如果什么都不愿意做,最后就是每天围观各种各样的悲剧、闹剧,譬如征地、血拆、自焚……国外议会发挥很大作用,或者政府必须要直接面临民意,而这些东西没有的时候,我们发生征地悲剧的时候,从来没有看到人大出来说句话。动车事故发生了,有人提出要让人大成立调查小组,也没有任何动静。可以说任何事件发生都看不到人大的踪影。在这样的情况下,这个国家的维权是没有办法进行的。关键是政府要承担责任,但是政府是否会承担责任,我们没有办法迫使他。上访、上诉这些都是收效甚微,还不如回来在自己身上下工夫,搞好每一届选举。     也可能选出一个人大代表,可能一时改变不了什么,但是你会发现很多事情会神奇地发生变化。     主持人:您怎么看待我们国家的信访条例,到底是为了保证公民权利还是限制公民权利?     张千帆:信访条例我想初衷还是好的,但是其中当然也规定一些限制,但是我觉得无论是保护还是限制都不是很重要,因为在一个国家民主选举不发挥实质作用的时候,如果你这个国家只能靠信访,无论你的信访条例规定如何好,也不起作用。因为信访是自上而下——就是上访,而不是下访,我们有时提倡的官员“下访”其实发挥不了什么作用。上访无非就是公民在这一级政府吃了亏,最后到它的上级和中央来控告他的所作所为。他的上级政府为什么要管这些事情呢?中央为什么要管呢?每年有好几百万起上访,他们怎么管?所以信访不可能发挥作用,我不是说绝对不能发挥作用,少数地方信访制度设置比较好,和人民之间互动比较好能够发挥一些作用,但不是通过上访的形式,不是通过上级部门层层上访通过压力发挥作用。如果说你这个国家别的没有只有靠上访,这个信访条例无论怎么规定都解决不了什么问题。     主持人:下面的问题有点意思。一个叫做唐子巷人:在大陆现行宪法序言中提到,“中国各族人民将继续在中国共产党领导下……”,而在其他章节并没有特意提到“中国共产党的领导”,请问张老师就这一点来说宪法“序言”的意义及与其他章节应该是什么关系?另外,作为一个宪政国家,应不应该把某党的领导写进宪法呢?     张千帆:各国通例宪法序言没有直接效力,只有一种指导和参照作用。所以有宪法诉讼的国家,你一般不能引用宪法序言来维权。但是宪法序言毕竟表达了一种指导思想,所以对于你宪法当中的解释会发挥一定作用。但是序言当中包括共产党领导对于哪条解释可以发挥作用?那我看一般也不会直接涉及这个问题,涉及更多是怎么样在这个国家让这个党能够依照宪法来办事。宪法规定了党的领导,但党的领导显然不是任意的领导,必须是符合依法行政、尊重人权等基本理念,执政党在领导这个国家的时候不能违反宪法和法律基本体系。无论有没有明确规定,这个基本共识是有的。但是问题是一旦规定了它的至高无上的领导地位,不能受到其他力量的制约,它为什么要尊重宪法?这就回到了既得利益的问题。我想这是执政党本身要面临的问题,怎么样在领导过程当中能够保证自己依宪、依法执政。       (未完待续)          上一篇: 宪政改革的瓶颈与突破(上)   下一篇: 宪政改革的瓶颈与突破(下) 阅读数(16) 评论数( 0 ) 0 条 本博文相关点评

张千帆 | 宪政改革的瓶颈与突破(下)

2011年09月22日 11:00:53         主持人:作为一个宪政国家应不应该把某个党的领导放进宪法里?     张千帆:要看你对宪政怎么定义,如果你就按照这个理论上的定义,在逻辑上不是说不可以,一部宪法规定什么都可以,包括某一个特定党的领导。但是下面的问题是实际的问题,你这个规定之后怎么样保证这个党来遵守宪法。他面临的不是逻辑问题,不是说一旦规定了之后这部宪法就是不成其为宪法了,我想也不能这么说。但是这样的国家会面临一个很大的难题,就是保证执政党的依宪执政。你如果要考虑了这个实际的困难,要对世界各地宪法做一个经验的分析,那么所有的宪政国家都不会规定某一个特定的执政党处于一种既定的领导地位。     当然,任何政府,美国、西欧、德国、法国……政府特定时期都是某一个党领导,或者是联合政党,但是因为这个党要选举,下次选举不一定轮到你这个党执政。这四年奥巴马是民主党,但是到2012年他又面临重新选举,可能奥巴马的胜算相对来说比较大,但是绝对没有谁能保证说他还能够胜选,他有可能落选,那共和党就执政了。宪法不能现在规定了民主党执政,等新一届政府来了又修宪改为共和党执政,所以在经验这个层面上,我们没有看到任何宪政国家的宪法规定某个特定执政党的执政地位,因为会和民主原则发生冲突。因为民主选举就是在一个事先不设定执政党的情况下,让选民通过自由选举来决定谁是下一届的执政党。这个问题也涉及一个基本区分:我们面临了某些问题是一个法律问题,法律是可以规定的;但是有些问题是政治问题,是法律不能规定的。谁是执政党这是政治问题,所以是法律不能规定的。     主持人:如果把某个党的领导写入宪法当中去并不一定是说明这个党的地位如何之高,还有另外一个角度说是限制了他的某些行为,是不是?     张千帆:我想这两者之间还是有张力的,既然是领导地位就必须是执政党;在我们现在的宪法体系,执政党就必须是全国人大的多数,在全国人大三千个代表中必须是多数,他们再选举一系列的机构和首长,这才是一个执政党。但是如果说放开了民主选举,你怎么能够保证下一届选举就一定让执政党获得全国人大的多数席位呢?这样的法律规定会和实践发生冲突。     主持人:一个叫东明先生的网友:有人说宪政的路径可以分为“护宪、修宪、行宪”三个阶段,请问张老师大陆的宪政路径可否遵循这个模式呢?在大陆现行宪法的基础上这三个阶段应该分别有哪些具体做法?     张千帆:我是觉得,这些阶段不一定有一个确定的时序说你这个阶段一定是在护宪,以后才能够行宪,宪法制订出来就应该被实施,就应该行宪,宪法制订之后,立宪工作就已经完成了,下面政府的重点就是看怎么施行这部宪法。宪政的定义就是宪法得到实施的国家政治状态。     主持人:您觉得在护宪、修宪、行宪,尤其是行宪的基础上,我们具体需要哪些作用才能更好的行宪?     张千帆:行宪的做法有直接的,比如建立一个法院,规定宪法诉讼,建立宪法诉讼制度,这是行宪。但是问题是这个制度为什么在中国不存在?可能就是缺乏间接一点但是可能更加基本的制度保证,我认为这个最基本的制度保证还是选举。因为没有选举,政府就没有压力;在这种情况下你跟他怎么说理都没有用,你可以说宪政法院和宪法委员会是非常必要的,这个道理没有谁不懂。所以我觉得行宪,虽然行宪的主体是政府,但是最终动力是人民。人民要有行宪要求,政府才有行宪的压力。     主持人:下面有一个叫溪言的网友:秋风老师一直在搞儒家宪政那一套,您对儒家宪政怎么看?从儒家传统里发掘宪政资源是不是中国未来必须做的功课?他的问题是关于秋风老师最近一直弄的话题。     张千帆:儒家和宪政之间有关系,我自己在几年前写过一篇文章,儒家的礼相当于一部基本宪章,儒家的精神包含宪政精神。其实我们以前都说礼法之争,其实就是基本法和一般法之间的争议。儒家的精神和现代宪政的精神之间是有很多相通的地方,而现代宪政也可以从古代儒家找到本土资源,因为毕竟这是我们传统。我觉得这可能也是中国实行宪政的捷径。我写了《为了人的尊严》这本书,论证“尊严”是宪政的中心概念,而这个概念可以从儒家传统思想当中挖掘出来。所以儒家和宪政之间是有很密切的关系。但是我不觉得儒家和宪政之间有一种必然的联系,中国未来实行宪政就必须是要以某种版本的宪政为基础,一定是儒家宪政或者自由主义宪政或者民主主义宪政,不存在这样一种关系。宪政就是宪政,可以是带有自由主义色彩,也可以包含儒家的成分,可以借鉴儒家一些思想,但是这个未必就把它变成一种非常独特的儒家宪政。     主持人:这个其中宪政依照哪一种方式来进行,现在都在摸索的过程当中。     张千帆:我尤其反对把某一家思想当做一个宪政的起点,没有它好像中国就没有宪政了。这个起点是不存在,或者说你一旦认同了这个起点之后宪政就没有了,因为宪政的基本要素就是包容,要宽容、要自由,这至少是现代宪政的基本精神,而这一点跟古典的思想包括儒家思想是有很大的冲突。因为儒学本身是一种教条,认定了某一种东西是绝对正确的东西。儒家有很多思想都值得借鉴,甚至可以把某些原则和精神当做宪政的核心,但是儒家中所谓的糟粕要去掉,包括教条主义糟粕;把自己自封为独尊,把自己的思想强加在国家之上这些东西要抛弃。所以宪政可以嫁接在儒家思想之上,但应该是一种自由和开放的宪政。     主持人:有一个叫做“来泽”的网友问:看张老师对邦联制颇有研究,中国以后的发展方向还有无邦联制的可能呢?如果实行邦联制,除了民族区域和特别行政区,其他省份的行政区域划分应该是怎样的,是按照大区来划分还是按照现在的省级单位呢?划分的依据应该是自下而上各地方自愿的结合还是自上而下的由中央规划?他谈的是中国邦联制是否可行的。     张千帆:联邦制、邦联制这都是概念,而且是一个口袋很大的概念。研究问题倒不一定要贴上某一个标签,贴上标签尤其是在中国是不太方便的。比如说我们有五不搞、六不搞,这其中也是有不搞联邦制。标签不重要,关键是有实质的地方自治。即便不是邦联制,中国从民国到现在没有一个联邦制,包括台湾现在的民国宪法也是一部单一制宪法,而不是联邦宪法,但是其中有些地方自治的因素。这是更加重要的,实质内容更重要。中国要处理好中央和地方关系的前提条件就是要允许地方自治。当然这是建立在民主制度之上。地方自治对于中国的这种长治久安与和平统一来说是至关重要的,因为一个国家总归不能靠中央集权的压力来强迫大家,地方必须要能够自觉自愿地融入到这个国家的整体,这样的统一才是长久和平的统一。如果整天就是靠枪杆子顶着,靠部队维持着,这样的统一肯定不是一种长久统一,反而把人民的感情恶化了,反而为以后的分裂埋下了祸患。     所以说一定要允许地方自治,而且要让地方对于地方的资源有决定能力。如果你把这些地方的资源源源不绝地调到别的地方,让他们觉得不断被剥夺,比如说新疆的天然气被开采了,内蒙的煤被挖了,当然我们也不是说是白挖,给一定的补偿,但是这种补偿并不是严格的市价补偿。我想我们每个人都在一定程度上是经济动物,都会做一个基本的比较;他会想如果我把这些天然气其卖给美国,把煤卖给俄罗斯会是什么价格,但是我在这个国家只得到什么价格。这么一比较,我的贫困就是跟你统一造成的,那还不如独立呢。这样的统一是很难维持的。世界确实是辨证的,有时看上去统一了,但是实际上这种你我不分的状况反而会导致掠夺、剥夺,进而造成反感和疏离,最后导致分裂。     而地方自治比较尊重地方,地方有的东西都是地方的,你加入这个国家对你来说只有好处没有坏处,有什么理由不和我统一呢?你分离出去以后能得到什么好处?统一有统一的好处,但是如果让他付出成本过高他们自然就会产生离心力。所以中央和地方关系的合理设置是非常重要的。     主持人:自治和中央管理之间也存在一种权利的制衡,是他们之间关系协调发展的纽带。          张千帆:中央也需要制衡,中央和地方的关系处理过程当中,不能说中央让你做的你就得做。美国的联邦制就是中央和地方可以对簿公堂,由相对中立的法院来评判是非。有时候联邦赢,有时候地方赢。他们双方在法院对簿公堂,可以说他们是平等的,只有平等才能相互制衡,中央可以制衡地方,地方也可以制衡中央;否则我总是老大什么都是我说了算,后果是显而易见的。     主持人:其实还是从另外一个角度来看,中央和地方他们之间的权利能够在法律面前平等,取决于他们本身获得这样的地位是来自于第三方的选举,就是人民的投票。如果说是地方领导他本身这个地位的取得是靠中央自上而下的。     张千帆:这一点非常重要。我曾经写过一篇文章,台湾2007年为“中正纪念堂”改名,要把它变成民主纪念馆。当时是民进党的陈水扁当政,台北市的国民党市长郝龙斌好几次抵触中央的决策。为什么郝龙斌敢于站起来和陈水扁叫板,因为他的权力资源是台北选民给的,他如果这么做可以赢得台北选民的好感他就会这么做,他用不得在下次连任的时候让陈水扁高兴,这样他们才有平等地位。他们的平等地位最终是选民赋予的。尽管台北市长不如所谓的“总统”级别高,但是在选民面前他们是平等的。只有这样,地方政府的官员才有一种法律上的独立性。     主持人:权力来源很重要。有一个叫做“小青年”网友:张教授,我想知道咱中国的法院啥时候能挺直腰板?法院自己怎么不争取自己的权力呢?     张千帆:法院争取权力也要看什么样的制度环境下。我和台湾的法官聊天,他们就说我们台湾法官的权利是自己争取来的。原先台湾的判决也是由庭长或者院长签字,而一些法官不答应。两者之间发生了碰撞,经过几个回合的斗争之后,法官胜了。大陆目前的条件还不具备,因为我们层层管,管得一点空间都没有。院里是院长管,院长负责制,法官跟院长顶着干肯定没有好果子吃;法院外面院长也不能说了算,政法委书记就管你。市长如果打个电话你就必须按照他的意见改判。所以这种等级森严的制度之下,司法独立没有任何空间,法官不可能有什么权利。早先地方上也有个性的法官甚至庭长、院长不执行上级的指令,最后下场都很悲惨。这样几轮以后,现在完全是行政说了算。     主持人:有个爱牛牛网友问:我想参加2011年的区县人大代表选举,可因为户口不在本市,选民登记遇到了障碍,比如要办暂住证,要去老家办理选民资格证明。请问张老师,这种规定合理吗?我们国家对于这种基层人大代表的选举种种手续过于复杂。     张千帆:我相信很多这类规定肯定是不合理的。为什么还要回老家办证,老家能说明什么?如果我在你这儿长期打工,有纳税证明、租房证明不就足够表明我是一个在当地长期的居民吗?我就应该能够获得选民资格。所以很多规定是不合理的。但是目前制度已经这么规定了,也是没有办法。我们可能要为维权付出一定代价,他这么规定了,你今年想要参选还要按照它的规定来。如果你参选并成功获选之后,才能慢慢改变这个制度;如果你没有进去,这个制度就是他们制订的,那么以后改变这个不合理的规定也就没有可能了。     主持人:手续如此之繁杂对于我们进行基层人大代表的行使权利和参与程度有益吗?     张千帆:当然没有好处了,中国流动人口是非常庞大的,高达三四亿,这些人的民主权利是目前非常成问题的。现在一般的做法是让他们回原籍,但是原籍对他们来说根本没有意义。他们常年不住在当地。所以让他们回去选谁?和他们个人没有任何利益上的牵连。为什么要民主?民主是要让当选人对我做好事,我不住在你这个地方,你根本说不上对我做好事、对我做坏事,这样的选举没有意义。回去选举成本很高,这样造成很多人不参加选举。当然流动人口有一定的流动性,对于民主选举也是一种挑战。但是怎么解决这个问题对于中国今后是非常重要的课题。我想地方应该出台一些规定,让至少是根据一定标准来衡量长期居住当地的而没有户籍的居民被赋予选举权。     主持人:户籍制度跟我们这方面的投票和选举这样的制度之间是不是存在矛盾呢?     张千帆:我觉得户籍只能是作为一个衡量你这个人和当地联系的一个推定,你户籍在这儿,我就假设你长期住这儿,所以你可以获得选民资格。但是由于中国实际情况,这个推定往往不成立,所以这个推定是可以推翻的。如果可以提出足够多的证据证明自己的实际工作不是在户籍地,而是在别的地方,就应该被当地允许参加当地选举。     主持人:我们现在有些社保、医保制度有一个漫游制度,我们以后选举是不是有可能?     张千帆:对,比如防止重复登记,但是这些东西通过电脑联网都是可以解决的。他有身份证,这个身份证号是独一无二的。你肯定要在自己最密切相关的地方登记选举,这种技术问题很容易解决的。     主持人:我们看下面的问题莫再提人民:请问张老师如何看待言论自由,中国宪政改革的出路是否在于首先放宽对于言论自由的限制?他提到我们国家要宪政改革的话是不是要把言论自由先开放了?       张千帆:言论自由对任何一个国家都是非常重要的,民主选举选谁?没有言论自由,候选人和当事人之间根本没有沟通,候选人是钦定的,我对他根本没有了解,甚至连名字都不知道,这样的选举怎么选?所以民主选举必然是以言论自由为前提的。言论自由是社会理性发展以及维护所有其他公民权利的前提,维护权利首先要说话,你连说话的自由都没有肯定是不行的。放开言论自由是最重要的事情。同时就中国在近年来尤其是由于网络的发展,言论自由已经是对于大多数问题已经几乎不存在什么障碍了。大家的言论是有自由的,至少网络上是可以的。但是在平面媒体尤其是对于一些所谓的“敏感”问题限制过多,而这些问题恰恰首先需要政府提供事实真相,然后允许社会自由讨论,最后社会才能对这些问题产生一个理智的答案。而我们目前不仅是不允许讨论,有时候通过长年洗脑灌输,导致我们公民有一些错误的观念。这个问题不解决,我们国家以后是要发生大问题的,要为它付出很沉重的代价。     主持人:我们离开放党禁还有很长一段路要走。在此过程中,言论自由是实现宪政改革发展当中必经之路吗?     张千帆:必然要经过这个阶段,某些问题都没有讨论,怎么可能实现呢?但是我对言论自由总体上是比较乐观的。因为技术的发展,言论的传播越来越便捷、越来越容易,对言论控制越来越困难,但是目前的问题首先没有解决,隐患也还是很严重的。如果说有些“敏感”问题不让讨论的话,我们社会以后发展肯定会走偏,会误入歧途。     主持人:他引用了您新书《权利平等与地方差异--中央与地方关系法治化的另一种视角》,内容简介这样谈到“在制度设计上,中国的中央和地方关系正是要发挥这种作用,将远隔千山万水的不同地方统一在一个国家,并为不同地方、不同种族、不同性别的人提供基本的平等权利。”请问张老师能否简单谈下这种制度设计,怎样在具体政策层面,使得一个国家的公民都有平等的权利,比如教育中的高考录取分,社会保障金的缴纳能否做到消除地方差异,实现全国统一?     张千帆:让中国真正成为一个统一的国家,那就要取消歧视。以大学招生歧视为例,北京等大城市对自己考生的保护是很明显的,北京市考生的录取比例是外省录取比例的好几十倍。这种体制实际上就是在北京设置了一个很高的门槛,歧视外地的考生。这样一来会造成什么?会造成这个国家在法律和权利上的割裂。尽管地理版图是统一的,实际上是不统一的,存在着各种各样的制度藩篱。建立一个真正统一的国家就是要消除这些歧视,各种各样的歧视;凡是被认定为歧视的,一律不得允许,因为宪法规定公民在法律面前一律平等。     中央在制订发展规划过程中也存在不同待遇,因为我们从计划经济过来,城乡二元化显然是最大的歧视,不同城市之间也存在很大差异,这些中央政策统统要逐步地取消。法律首先是自己不能歧视,其次是促进平等,禁止私人之间的歧视。只有这样,中国才能成为一个真正统一的国家。但是问题是,比如拿大学招生歧视来说,受害者很多,除了京沪这些城市;虽然这些城市很大,对整个国家来说他们占的比重很小,但是他们却得到很多的资源。为什么对大多数人有害的体制这么多年还继续施行呢?     首先就是既得利益的障碍。对于大学招生来说,他们的范围更广,不仅是官员、商人,包括北京市居民、北京市的考生都是既得利益者。所以要实现真正的平等首先就是要让全国的国民参与招生政策的制定,这个决策不能由北京市说了算,不能由上海市或者某些强势的地方说了算,而是由全国制订立法,这个立法是必须由全国人大多数表决通过。全国人大为什么要制订促进平等的法呢?因为这样的法对全国大多数人有利,而全国人大通过选举对大多数选民负责,所以多数人大代表才要制订。全国人大的代表要来自于哪些地方呢?这次选举是第一次实行所谓的城乡同比例选举,取消了所谓的城乡“四分之一条款”,但是能否真正的实行平等还要再观察。只有实行全国同比例选举的时候,多数选民才能把代表他们利益的代表选举到全国人大。全国人大制订的法才能满足多数选民的要求,取消对他们不利的歧视。     我们还有一个问题,就是全国人大常委会的选举。全国人大是大致按照地方的选民这样来划分的。但是全国人大常委会委员的地方分布严重失调,他不是按照“一人一票”,而大多数政策包括法律都是全国人大常委会制订的。在这种情况下,他们会制订出来什么样的政策和法律?显然就不一定会制订对大多数人有利的促进平等的法。所以怎么样实行国家的平等?最后还是要落实到平等的选举上面;也许光是选举还不够,但是首先得落实到建立在“一人一票”的选举制度上。     主持人:我们今天的访问先告一段落了。最后请张教授对我们共识网提一些寄语。     张千帆:我觉得“共识”这个词用得非常好,中国目前最缺乏的就是共识,而最重要的就是关于宪政的共识。所以我希望共识网今后能为中国基本共识的形成发挥应有的作用。     主持人:好,谢谢您。       (完)             上一篇: 宪政改革的瓶颈与突破(中)   下一篇: 没有了 阅读数(23) 评论数( 0 ) 0 条 本博文相关点评

信力建 | (转载)盛洪:应该关闭的是北京市教育局-

最令人震惊的,还不是北京市教育管理当局一口气关闭了五十多所打工子弟小学和幼儿园,而是它选择的这个时机:竟然敢在社会关系日趋紧张、执政党的声誉已大受贬损的时候,做出这种古今中外都非常罕见的恶行。我们也惊叹这些官员的耻辱感已经麻木,竟然不知道自己已经背上“赶学生、拆学校”这种反教育反社会的千古大耻。 北京市教育管理当局谎称那些失学的孩子可以全部被分流到公办学校,但孩子的家长们发现,等待他们的是要办好暂住证、实际住所居住证明、务工就业证明、户口所在地乡镇政府出具的在当地没有监护条件的证明和全家户口簿等所谓“五证”。把“五证”作为中国公民孩子受教育的前提,也就是把这个神圣的权利放在了行政部门自己规定的“许可”之下。其实,真正该拿出来证明的,恰恰是北京市教育管理当局自己:关闭别人的学校、禁止别人办学的权力是从哪里来的? 我们假定政府是提供公共物品的,教育,尤其是处于初级阶段的教育具有一定的公共物品的性质,所以政府有某种责任。其中最重要的一个方面,叫作保证全中国所有孩子的起点平等。因为有某些家庭的收入较少,不足以支持孩子上学,从而最需要公共机构的扶助和支持。我们假设,北京市教育管理当局在花费纳税人的钱成为一个机构的时候,它的义务或职责,就是向在其境内的所有中国公民,尤其是弱势公民提供这样的服务。 那么,“北京市境内的中国公民”是否包括那些到北京来打工的外地人或农村人呢?显然包括。因为他们来到北京工作是他们的宪法权利。这种权利在计划经济时期曾被剥夺,但在改革开放三十多年后,中国居民跨城乡、跨地区的流动已经成为常态,流入人口已是一个地方的正常且合法的居民。一个地方政府有义务为其提供与本地居民同等的各项公共服务,当然包括教育上的辅助或资助。《义务教育法》已经明确规定,“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年,在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的,当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。”那么,北京市地方政府履行了法律规定的义务了吗? 从八十年代开始,经九十年代到今天,到北京来工作的外地人和农村人成千上万,他们为北京的发展作出了重要贡献。北京市教育管理当局为所有这些人的子弟提供了充分的教育服务吗?对此我并不掌握全面的信息。但我可以通过一些事件反证,它没有履行它本应履行的义务。这就是,它不止一次关闭打工子弟学校。而这些学校,在北京已经创立并教学了很多年。例如媒体披露的红星小学,就在北京设立并教学了十二年。我们试想,在这十二年间,若没有红星小学等打工子弟学校的努力,在北京的数万以至数十万孩子岂不没有学上了吗?而这些学校的存在不正是北京市教育管理当局没有履行它自己的义务的一种补救吗? 令人奇怪的是,北京市教育管理当局没有向成千上万的学龄儿童提供它应该提供的服务,却没有受到相关部门的批评和惩罚,反而理直气壮地指责这些弥补它过错的民间学校来了。一个地方政府如果想推动教育的发展,是可以鼓励民间力量来办学的,但如果民间有困难,它就应施以援手。而在民间办学中,为富人的子弟办学相对来说容易一些,因为他们不会为经费发愁,但为穷人办学就相当困难。在印度,有大量为穷人子弟创办的私立学校,他们提供了社会大部分孩子的教育服务。例如在海德拉巴市,有 61% 的孩子在未接受政府资助的私立学校上学。这种穷人学校受到了国际社会的关注和赞扬。从这个角度看,十几年来在北京挣扎奋斗的民工子弟学校的创办者和管理者及其教师,是令人敬佩的教育英雄;但在北京市教育管理当局眼中竟一文不值。我不知还有更为颠倒黑白和恩将仇报的情形了。 当北京市教育当局指责这些学校没有资质的时候,它难道没有意识到,这不正是它自己的过错吗?所谓“没有资质”,就是因为这些穷人学校的财务捉襟见肘,不能聘用高素质的教师,添置充分的设备,以及租用更坚固和宽畅的教室。难道这不是教育管理当局应该出手援助的地方吗?然而尽管北京市教育管理当局手握巨额公共教育经费,却对关乎穷人子弟的学校一毛不拔,自我设立违反《义务教育法》的所谓办学许可,反将它不履行义务的结果当成它关闭这些本该表彰的学校的理由,这不是太过荒诞了吗? 最重要的,是北京市教育管理当局误以为自己有权力关闭这些学校。翻开中国宪法,其中第四十七条规定,“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作,给以鼓励和帮助。”创办学校是中国公民的天赋权利,行政部门只有帮助他们的义务,至少不能妨碍他们。从宪法到各项法律,没有一条规定行政部门有限制公民自由办学权利的权力。 实际上,行政部门控制教育只是计划经济时期政府全面操控整个社会的体制的一部分。实践已经证明,这种体制既无效率、又不公正;改革开放对这种体制进行了宪政层次的纠正。在大多数领域,尤其是经济领域,政府还权于民,裁撤了大量管制经济的行政部门,人民有权利自由创办企业,从而创造了中国的经济奇迹。这一奇迹又印证了这一宪政原则,即人民才是行政部门各项权力的宪法来源,后者根本没有任何权力反过来限制它的政治委托人。很显然,北京市教育当局自我授权、关闭打工子弟学校的作法,是一种僭越权利的狂妄举动。 最后,我们承认,关闭打工子弟学校是一个有关“资质”的问题。但关键在于,是谁的资质有问题?这一事件也暴露出了“不合格”的机构,但关键在于,是哪一个机构不合格?我们也看到了“危房”,关键在于,是哪个房屋里有真正的危险?一方面,是大量打工子弟学校的员工在艰苦条件下的不懈努力,在十几年的时间里使数十万打工子弟免于失学的损失;在另一面,是手握公权力,吃着喝着纳税人(包括成千上万的打工者)的血汗,却几次三番地要关闭这些可能缓解打工子弟上学难题的学校。到底是谁推进了北京市的教育,使更多的人得到了教育;又是谁在破坏北京市的教育,使大量的学龄人口失学,不是很清楚了吗? 更为严重的是,北京市教育管理当局的这一恶行不仅给打工子弟上学造成了困难,更是在颠覆我国有关公平与教育的宪法原则,挑战社会正义与良知的底线。这也不是一个孤立事件,而是一系列愈演愈烈的滥用公权力现象达到的新的高度。他们敢于公然冒天下之大不韪,是因为他们有恃无恐。这就是规定他们义务的《宪法》和《义务教育法》不能有效实施,用来对他们加以惩罚。然而正因如此,宪法就无法落地;就会鼓励其它地区和其它行政部门也起而仿效,最终瓦解我国的宪法原则。所以,我国社会已经到进行宪政改革,保卫宪法,阻遏宪政崩坏的加速度的重要关头了。 即使在今天我国还没有建立起违宪诉讼和违宪审查的有效机制,在现有的政治框架下,也是可以有所作为。我呼吁执政党和中央政府采取严惩北京市地方政府相关部门负责人和撤消北京市教育管理当局的果断举措,以表明自己维护和捍卫宪法原则、打击地方政府和行政部门滥用公权力的坚定立场;由此扭转宪政崩坏的势头,证明政府的存在符合人民设立它时的初衷,以及执政党有政治合法性继续治理这个社会。   (转载自 FT 中文网)    

共识网 | 陈志武:中国人为什么勤劳而不致富

1978年改革开放以来,中国经济崛起的成就非常突出。1980年中国GDP相当于全球GDP的4%,2006年已上升到约16%。跟印度相比,1980年时中国人均GDP约是印度的2/3,1990年时,两个国家人均GDP相等,1990年后中国人均GDP开始超过印度,今天中国人均GDP几乎是印度人均GDP的两倍。   但是在这个成就的背后,我们可以看到许多结构上的问题。   先看消费。1952年中国民间消费大概是GDP的69%,接近今天美国民间消费占美国GDP的71%水平;到1978年,中国民间消费相当于当时GDP的45%,但到最近,这个比例却下降到36%左右。而相比之下,政府开支占GDP的比重,从计划经济时期的16%左右,已上升到最近的约30%。如果将预算之外的政府税收与开支也算入,会更明显。   再看收入。《人民日报》不久前的一篇文章讲到,从1993年到2007年,劳动报酬占GDP比重从49.49%下降到39.74%,降了差不多10个百分点。而《新京报》做过一个估算,数字更为惊人:劳动收入占GDP比重从1983年的峰值56.5%,到2005年下降到最低点36.7%,22年的时间内下降了20个百分点。这些数字跟我们生活中观察到的现象是比较一致的,即劳动者收入占总体国民收入的比重越来越低。   曾有两个美国人写过一篇关于中国制造业、就业和报酬变化情况的论文。他们估算,中国制造业工人一小时的薪酬,大约相当于美国同行业工人一小时薪酬的3%;跟中国最接近的是菲律宾,其制造业工人报酬差不多是美国制造业工人的6%;墨西哥约是美国制造业工人的12%。很多学者认为这是中国的竞争优势,劳动力成本很低,而且劳动力数量大。但是到今天,这个优势是不是还有必要再维持下去?如果再维持下去,这个优势势必变成中国在国际经济竞争中的长久劣势,因为劳动力成本长久低廉的结果会抑制许多其他良性发展,包括格杀技术创新的动力。   工资增长落后于GDP增长   我们先考察一下职工工资的变化,可以从四个方面来分析。第一,1978年全国职工工资总额(不包括各种福利、退休保障、医疗保障等非工资内容)相当于当时GDP的15.5%,但到2008年,这个比值下降到11.2%;第二,1978年所有国营单位工资总额约为当年GDP的13%,现在则下降到6.1%;第三,城镇集体企业职工工资占GDP的比例由1978年的2.5%左右下降到现在的1%,这说明乡镇企业在过去十多年里越来越被挤压,乡镇企业的空间越来越小;第四,31年时间内,民营企业的工资收入占比是一直上升的。2008年,非国有、非集体企业的工资总额大约接近GDP的5%,而这在1978年基本上等于零,但是这一增量还是没法改变总体劳动收入占GDP之比越来越低的趋势。   事实上,从1990年到2008年,中国职工平均劳动工资的增速总是比GDP增长速度低。根据我的计算,这段时间内,工资总额每年的增长速度比GDP增长速度平均要慢3.8%。   除中国之外,是否还有其他国家存在类似现象呢?2007年,美国劳工部一篇研究论文对不同国家制造业单位小时的报酬做了一个系统比较。我根据他们的数据做一些分析后发现,1996年到2007年这12年间,亚洲国家制造业劳动收入按照每年2.4%左右的速度在增长,将这个增长速度减以同期GDP的增长速度后会发现,劳动工资的增速比这些国家同期的GDP增速平均慢2个百分点。当然,这个增速还是好于中国的情况。   欧洲的情况则完全不同:从1996年到2007年,这些国家制造业工人的工资按每年5.6%的速度在增长,高于GDP的增速。北美制造业工人的工资收入在这段时间内,按照大约3.9%的年均速度上升,比GDP增速要慢大概0.8%,比亚洲国家的情况要好一些。   经济自由度偏低限制居民增收空间   为什么亚洲国家普遍存在制造业工人工资增速低于GDP增速的现象呢?我们可以从基本经济制度找原因。   首先是经济自由度、劳工权益和民权保护度。美国有一家民间机构叫Freedom House,从1977年开始对各国的政治权利、个人权利、经济权利以及新闻自由等方面打分。1995年时被评为的24个自由社会国家,其制造业工人的工资从1996到2007年,按照年均5.09%的速度在增长,平均比这些国家当年GDP增速高0.31%,另外8个部分自由的国家,其工人工资增长速度比GDP增长落后2.7%。经济自由度越高,政府对民间权益压抑越低的国家,他们的劳工工资增长速度越能够跟GDP同步,甚至能超过GDP的增速。非自由的国家数据都不公开,所以无法比较。   如果以创业自由度将这些国家分类,也会看到创业自由度最低的国家,其劳动者收入增长的速度相对最慢,而创业自由度最高的社会正好相反。   具体看中国的情况,经济自由度和创业自由度是怎么影响劳动收入的增长空间呢?   行业垄断就是一种经济不自由的具体表现,对于整个社会劳动工资的增长空间、劳动力需求,包括农民工的就业选择都有着深远且负面的影响。目前在中国,银行、电信、石油、能源等行业,私人、民企仍然不能进入。这是一种经济上的不自由、创业上的不自由。当然也有一些学者认为,只要是市场经济,就不存在国企、民企、私人的差别,整个经济只要是按照市场供求关系、按照价格来决定资源配置,那么国企可以竞争,民企可以竞争,私人也可以竞争。但实际情况不是这样。如果是国企,其背后的股东可以重新立法、解释法律、改变法律、改变游戏规则。民企就不太可能跟它们享受同样的权利。这些不平等必然抑制社会整体劳动收入的增长。   对于社会底层的农民工,“农民工”身份不仅是政治意义上的歧视性安排,还限制了他们的就业空间、居住空间和权益空间。国企工人的收入,哪怕是一般工人的收入,也比民企或者是乡镇企业高出不少。国企垄断资源包括对银行贷款、证券融资机会的垄断,最终抑制民企空间,压缩民企能提供的就业机会,一旦就业机会被压低,工人的劳动收入就不会有更好的增长空间,农民工的就业空间就最少,薪水谈判地位就最低。   前不久我跟一些学者讨论自由工会权利和罢工权利的话题,他们说富士康提供的条件、工资收入比其他外资制造企业或是民企还是好很多。这是必须要承认,同时也要表扬的事实。但我要说的是,不要脱离开整个社会背景来看问题。加入富士康做工人的这些农民工,局部来看,他们如果不喜欢可以辞职离开。在微观层面,市场交易的成分是非常强,自由契约的性质也明显。但如果放在整个社会环境看,为什么有这么多农民工?为什么这些农民工的谈判地位这么低?就是因为他们是农村户口,不能像城里人那样去竞聘其他工作,只能做三等公民,只能在富士康,或者比富士康更差的制造业企业中做选择。只有将城乡差别进一步减小,他们才可以有更多的选择,他们的谈判地位才会更高,总体待遇才能提高。   1995年时国企职工的人均报酬是人均GDP的1.1倍,但是2002年之后,随着“国进民退”程度上升,国企的收入基本一直在上升,按照人均GDP增速的同样水平在增长。但集体企业、集体单位的人均收入维持在人均GDP的0.8倍。到现在,国企职工在方方面面的收入,差不多是集体企业人均收入的2倍,这个收入差可以看成是国企就业岗位的溢价。   由于城镇户口制度、身份的差别,即使所在行业一样,但收入差距仍很大。经济的不自由、迁徙的不自由,所带来的就业、创业空间的区分,使农民工跟富士康等企业谈判、议价时所处的地位非常不一样,让农民工没有其他选择。   此外,经济不自由、创业不自由的表现,还可从行政管制的角度来理解。不管是在农村,还是在城市,在行政管制方面都有很多歧视性政策,由此带来劳动者选择空间、谈判地位的大差别。尤其在金融危机冲击之后,对于加强管制,政府运用权力进行扩张比以前的空间大了很多。   以粮食安全为例,前段时间大蒜价格猛涨,要国务院出面,由发改委将大蒜价格管制起来。这令人无法理解,这和粮食安全并没有太大关系。我老家湖南茶陵生产很多大蒜,是大蒜特区,如果大蒜价格可以自由地上涨的话,对我老家的农民是一件好事。但是由于“粮食安全”以及为了保护城市居民的利益,就限制了大蒜价格。其实,像大蒜这样的东西,政府根本没有管制价格的理由,因为它跟大米、麦子、玉米完全不一样,即使一个月不吃也死不了,和粮食安全没有联系,但是政府也要去管。退一步来说,即使有粮食安全的问题,价格自由上涨也可以激励农民多生产,实现未来的粮食安全。目前的举措是逼着更多农民放弃种田,逼着更多农民变成农民工,都去富士康竞争找工作,让每个农民工失去谈价的地位。   从本质上说,为了粮食安全限制农民的种植选择空间,同时又逼着他们以低价卖出农产品,这是侵犯农民的经济自由,牺牲他们的权益,这种做法从根本上跟原来农村和城市的剪刀差是一回事。   征税过多既不利民富也伤害内需   劳动收入增长慢的另一个重要原因是政府征税过多。政府所得和开支太多,必然会妨碍劳动收入的增加。   根据对三十几个国家政府开支在1995年到2007年的变化做研究,发现政府开支有增长的国家,其工人工资平均增长速度接近3%,而政府开支减少最多的国家,劳工工资收入增长最多,平均年增长6%,增速要比GDP增速高出0.8%。而政府开支没减少反而增加的国家,他们的工人工资增长速度每年要比GDP的增速慢1.2%左右。   中国的情况同样也能说明这一点,特别是今年前5个月,按照财政部公布的数据,国家财政税收同比增长了30.8%。过去四五年,国家财政税收的增速是GDP增速的2到3倍。GDP是一个大饼,政府这边越多,必然意味着民间得到的那一份越少。从1995年到2007年,如果去掉通货膨胀率,国家财政税收累计增长了6.7倍左右,城镇居民人均可支配收入只增长1.7倍,而农民才增长了1.2倍。   1978年,整个国家的财政税收相当于3.3亿城镇居民一年的可支配收入,1995年时下降到最低点,财政税收相当于1.5亿城镇居民一年的可支配收入,改革开放的头十几年,确确实实在往小政府方向发展。但是到2009年,我计算了一下,财政税收是3.9亿城镇居民一年的可支配收入,这里做的计算只包括预算内的财政收入,还不包括土地销售得到的收入,也不包括那些国企赚到的利润。   如果以农民的纯收入作为基数,2009年财政税收接近6万亿人民币,等于是13.8亿农民一年的纯收入。整个中国的农民数量还没有那么多,这本身更说明政府得到的钱是多么的离谱。   如果征税权力不受限制的话,最后劳动收入占GDP比重只会继续下降,就无法改变这个局面。国有资产和国企股权使中国经济增长带来的资产升值,绝大部分由政府独享,老百姓享受不到该有的财富效应。国有经济体制是老百姓财产性收入很低的根本原因。   而在美国,其民间消费占GDP比在同样的六十年内一直是上升,政府开支在下降,和中国正好相反。   如果不进行政治改革、宪政改革,不对征税权进行根本性制约,不对国有资产进行民有化改革,那么,政府得到的只会继续越来越多,民间得到的会越来越少,劳动者的所得份额只会越来越少。没有政治改革、民有化改革,这个趋势就很难改变,如果这个趋势不改变的话,就意味着不仅仅更多农民只能做农民工,而且很多城市人口得到的GDP份额也会越来越少。   金融不自由压制创业空间   金融不自由也会抑制劳动收入的增长。根据对三十几个国家1995年到2007年金融自由度变化的数据,会发现金融自由度增加最多的国家,劳工工资增长的速度也是最快的,年均增长速度接近6%,而金融管制没有什么变化,甚至加强的国家,劳工工资增长速度不仅最慢,而且也比这些国家的GDP增速慢。   很多人认为金融自由度的增加、金融管制的减少,会帮助华尔街的人赚更多的钱,让他们更能利用金融武器去进行金融战争,将民间社会的利益转移到他们的手里。但实际不是这样,关于金融管制的话题,很多人将这一湖水搅得越来越浑浊。   以引发美国金融危机的美国次级贷款为例。表面看,雷曼兄弟以及其他华尔街公司,通过住房贷款的衍生产品赚了很多钱,但收益更大的是那些中低收入家庭,特别是低收入家庭。如果没有这些金融市场的深化发展,老百姓所能借到的买房子的资金不会那么多。如果没有方方面面金融衍生产品的深化发展,老百姓家庭可能必须付出更高的利息成本;如果没有这样的金融创新,住房贷款的成本比实际付的会更高。   为什么金融管制越严越死,最后做出牺牲最多的是中低收入家庭,尤其还是年轻人呢?因为金融服务的供给方是华尔街,而对住房按揭贷款的需求方更多是中低收入阶层。如果你很有钱,可能根本不用这些产品,照样能买到房子。而对于年轻人来说,未来的收入流很长,但是现在的现金最少,所以对按揭贷款的管制越少、按揭贷款的供应越多,年轻人和中低收入阶层就越可享受到好处。金融管制越严,这些衍生产品就越不会推出来,最终付出代价更多的反而是普通家庭和个人。   在中国,金融不自由至少表现在两个方面。一个是到目前为止,国有银行及国有金融机构垄断了各种金融业务。这种垄断也导致金融资源、融资机会主要为国企服务。这又意味着金融行业发财致富的机会一边倒,不管是农村有能力的农民,还是城市里有能力的中青年人,所能够得到的金融支持会越来越少。这也反过来抑制了民营企业的发展空间,包括农民发展民营企业的空间。这还会产生另外一个负面效果,就是让农村年轻人在本地、本镇周围能找到的工作机会不像本来应该有的那么多。逼着他们都背井离乡,降低他们的就业起点。   另一个表现是对民间金融的禁止,特别是对农村民间金融的抑制。现在可能慢慢有一点放开,但还是非常有限,特别是土地制度的不灵活。前年,曾有希望看到土地使用权交易市场做得越来越活,包括土地使用权可用来做抵押借贷,或其他资本化运作,但是后来发现,刮风打雷多,雨却没有下来。由此产生的结果是迫使农民要么选择种田,要么去外地打工。   如果土地使用权,包括农村的宅基地,可以有更大的被用来资本化融资的空间,农民得到这些资金的支持后,他们可以进城创业或在本地创业,选择空间会发生很大的变化。但是,实际上他们还没有这样的选择。在城市里可以将房子拿来进行抵押贷款,也可以将房产证用来做资本化,跟别人一起做生意。但是,农村的土地和宅基地却不能做这样的资本化、金融化运作,这是另外一种城乡歧视,使得农民的选择空间和城市人相比,完全不一样,要小很多。   国有经济比重过高老百姓分享好处有限   国有制经济比重的高与低,对于民间消费、民间收入有多大的影响呢?我将70个国家按照1980年时国有企业占GDP的比重分为五等分组。统计研究发现,从1980年到2003年,国有经济比重最少的这一组国家,也就是私有经济比重最高的这一组国家,民间消费对GDP的速度敏感度是0.96,也就是说这些国家的GDP每增加一个百分点,老百姓的消费会增长0.96%。而国有经济比重最高的这一组,GDP每增长一个百分点,民间消费大概是增加0.83%,敏感度要低很多。   微观经济学里一个很典型的模型,一个家庭、一个个人,每天可以花的钱主要是通过两个渠道得到,第一个是劳动收入,在方方面面相配的制度安排之下,国有经济比重比较高的社会,劳动收入随着GDP增长而增长的程度被压抑很多。第二个是资产的升值即财富效应,也就是土地随着经济增长而价值上升,企业的产权、股权也会因为GDP的增长而上升。第二个收入渠道就是资产性收入的渠道,但是一个国家如果是以国有制为主,第二个渠道是被封起来的,也就是说土地可以增值,企业的产权也可以增值很多,股权也可以升值很多,但是因为这些股权、这些土地,还有其他资源的产权都是属于国家的,所以这些土地的增值、股权的增值、资产的增值,主要是国家享有,而不会转化为民间资本和收入。   国有经济比重越高的国家,经济增长带来的增值,对于这些国家的老百姓总体收入增长的贡献不会太高,因为这些国家的主要资产是国家拥有,而不是民间拥有,这就是为什么我们可以看到私有经济比重越高的这些国家,老百姓可以花的钱,实际做出的消费,会对GDP的增长速度会更加的敏感,分享经济增长好处的能力在私有制的安排之下会比国有制安排之下的社会高出很多,老百姓更能够通过私有产权和劳动收入来分享经济增长带来的好处,但是如果是国有制的安排,大致上就很难会看到这一点。   勤劳而不富有的怪圈   为什么中国人勤劳不富有,我曾试图回答这个问题。1998年时我计算了几个国家的劳动者在当年工作的小时数量,当时我的估算是中国工人2200小时。一个星期工作40小时,再乘上52个星期。工作小时最少的是荷兰人,1350小时,一年度假的时间很多。这些国家的制造业工人增长速度比GDP增长速度还要快,跟中国的情况完全是反过来的。在一些学者看来,他们更喜欢中国这样的模式,以低人权带来的低劳动力成本,将GDP做得越来越大,国家和政府的税收越来越多,表面看来国家更富强了,但是这种模式使国富民穷的局面会越来越恶化。   关于劳工权益,中国经济发展到今天,不能再像原来一样去压制工人的罢工权,或者组织自己工会的权利。如果我们将企业和员工看作是博弈的两方,企业到现在可以通过并购扩大自己的势力,跨越很多行业并购,使企业的地位越来越强,谈判的地位也会越来越上升,就像富士康一样。但是在劳动者层面,并没有发生同样的变化。如果连自己去结社的权利都没有,那每个劳动者只能作为一个单个的个体,没有权利通过自由的结盟形成一个群体,就是说,企业可以通过并购来组织一个越来越大的公司,而在职工这一方却没有这样的变化发生,这种不对称显然不利于工人权益的提升。   我们不能为了GDP的增长,为了保持中国低劳动力成本的优势、低人权的优势,继续限制工人结社的权利,甚至于罢工的权利。结社权利是最核心的经济权利、社会权利、政治权利之一,这是基本的和根本性的,我们不能够为了保持低劳动力成本而继续去做这种限制。   另外现在中国的劳动力成本这么低,在江苏、广东以及其他地方的企业,即使是买了自动化生产设备也不太用,以后更加不会买了。因为他们发现,雇佣更多工人,可以做跟机器同样的事而且成本更低,还不需要为了买设备做前期资本投入。他们还发现,用人工做时报废的比例要低于机器流水线,于是,很多企业宁肯用工人组装而不用机器组装,这实际上是在重复中国过去几百年的经历,那就是很多经济史学者认为,在中国康乾盛世和更早在明朝时期,中国经济繁荣,出现了所谓的“勤劳革命”(Industrious Revolution)。意思是说,那时期的经济繁荣是靠苦力勤劳干出来的,其前提是人们很能吃苦耐劳而且也不要求多少收入!   但是在西欧,情况则历来相反,因为西欧国家人很少,地相对很多,需要做的工作也很多,所以历来人工贵,就逼着他们进行工业革命,逼着他们更多使用机器,让他们走上技术不断革新的良性循环。相比之下,当在中国以前和今天工人收入被压得很低,同时人人都愿意勤劳卖命的时候,反而没有激励去技术创新,长此以往,让中国无法走出低劳动收入的恶性循环,这是“勤劳革命”的害处所在。   如果继续压低劳工权益,对中国的环境破坏也只会更多、更久。很多人都希望中国继续成为世界工厂,让中国的出口总量占全球出口总量继续膨胀,但是话说回来,如果有一天世界一半,或者一多半的制造业业务工作都是在中国来发生的话,特别是在广东,那必然意味着全球一半以上的污染也在中国发生,资源的消耗也必然是在中国。   打破枷锁的改革   为了结束这样一个局面,我们必须从一些根本性制度进行改革和调整,这样不管是为了解决农民工的收入问题,还是为了解决经济增长模式转型,都可以带来很多良性的变化。#p#分页标题#e#   首先就是大家谈得比较多的,要结束城乡户口制度,完全放开迁徙权利,不管是在哪里出生,只要是中华人民共和国的公民,就可以到其他地方去就业和生活,也包括子女的教育。   第二就是给工人以组织自己工会的权利,甚至是罢工权利。当然这样可能会带来一个新的博弈局面,使得做企业的成本上升,但从另外一方面讲,大家有同样的基本权利,不能为了一方的权利就必须要将另一方的权利通过法制和行政的手段压下去,这样的话就不是做市场经济了。   第三是保护创业自由,减少行政管制,放宽市场边界,尤其是对一些垄断行业,必须进行更多放松管制的改革。   第四是进行政治体制改革,对权力,特别是征税权,也包括最近讨论较多的房产税,必须有更多实质性的制约。在今天财政不透明、财政预算不透明,财政税收按照30%在增长,征税权几乎没有实质性制约的情况下,不能因为一时房地产价格调控的需要就推出这么一个根本性的税种。不管是在中国,还是在美国,或者是其他国家,税种往往只增不减,一旦今天因为房地产价格调控的需要推出了一个新的税种,以后很难取消掉。所以千万不要因为一时的需要推出这样的东西。在我看来,宏观经济调控需要的优先级远远低于私人产权保护的优先级,这是两个不同级别、不同层面的东西。   第五是将各地土地权分给农民,放开农村民间金融,允许土地资本化,从根本上改变农民工议价的地位,特别是让他们在本地也能够通过创业自由来改善自己的收入和致富空间。最近几年我在建议推进民有化的改革,把中央和省市国资委转变成32个国民产权基金,央企“国民权益基金”股权均分给接近14亿公民,各个省成立自己的国民权益基金,将各个省剩下的国有资产都注入到国民权益基金里,将这些基金的股份按照本地公民多分、外省公民少分的原则均分下去,从根本上增加老百姓的资产性收入。一旦老百姓资产性收入增加了,在劳工议价的过程中工人的谈价地位也会上升。大家为了活下去,接受一个低收入工作的可能性就会下降了,因此,民有化改革对许多方面都会产生正面影响,包括提高一般性收入、资产性收入、劳动收入、就业机会、创业空间、致富空间等等。民有化改革、宪政改革是改变中国增长方式的必要之路。   (陈志武为耶鲁大学管理学院金融学终身教授,清华大学经济管理学院特聘教授)

马立诚 | 大陆新儒家的政治诉求

还是大陆人厉害。     陈明说:“蒋庆和我以及上海的罗义俊等人都是通过阅读港台新儒家作品而从正面接近传统,并由此开始形成自己的体会和思考的。”大陆新儒家虽然起步晚,一出手却高举高打,直指禁区。在大陆某些新儒家看来,海外新儒家无论是唐君毅、牟宗三、徐复观,还是杜维明、刘述先、成中英,都是边缘人自说自话,不过是个自了汉而已。     略举几例,看看海外新儒家讲些什么。     唐君毅曾于1957年起草海外新儒家宣言《为中国文化敬告世界人士宣言》,其中说:“中国之学术文化,当以心性之学为其本源。”所谓心性,乃是儒家的仁心。唐君毅终其一生,致力于炎黄子孙道德的完善。他说人生的目的是实现道德自我,追求“绝对完满和至善”。唐君毅认为,无论是科学、经济还是政治,都应以仁心主宰,否则,科学、经济、政治将会变异,导致虚无主义、功利主义和权力崇拜。唐君毅说儒学具有极高宗教精神,是中国人安身立命的本根。他说道德应该涵盖一切,“道德自我是一,是本,是涵摄一切文化理想的。”但唐君毅也承认,要超越世俗,达到生命人格的至善,“步步艰,处处难”。到晚年,唐君毅时常感到新儒家的努力收效甚微,慨叹“中华民族之花果飘零”。     唐君毅赞成民主自由。他说孔子的“为仁由己”的自由定义,可以涵盖中西各种自由观念。他指出,由于儒家思想的民主精神只局限于道德领域,未能进展到公民人格和社会组织层面,因此没有建立起民主政治制度。     牟宗三是海外新儒学公认的集大成者。他论证了儒家三期说,提出儒家三统说和自我坎陷论。他著述的重心也是道德问题。他认为儒学就是“身心性命”之学,现代新儒学的任务是“道统之肯定,即肯定道德宗教之价值,护住孔孟所开辟之人生宇宙之本源。”牟宗三说,“仁”是道德的中心观念,是价值之源,理想之源。牟宗三称自己的儒学精神是“道德的形上学”。他说:“‘道德的形上学’云者,由道德意识所显露的道德实体以说明万物之存在也。”     牟宗三也赞成民主法治。他认为,现代国家制度的建设,是西方文化之所长,中国文化之所短。儒家以仁为中心的“内圣”,无法开出民主科学法治的“外王”。因此,儒家的道德理念必须经历一个自我坎陷(自我否定)的过程,接受吸纳西方的民主科学法治,才能完成中国文化的创新。     杜维明是海外新儒家后起之秀。他也指出儒学是“为己之学”,是“身心性命之学”。他说儒家的“礼”是现实,“仁”是理想。礼是生活中做人的标准,仁是责任的召唤。他认为儒家人士身上有一种清教徒式的自我约束精神,实现个人道德圆满仍然是儒学的中心意义。杜维明指出,过去有些统治者利用儒学的部分内容维护特权利益,控制民众思想,伤害了儒学,导致倒退。杜维明的创新之处是他把儒学研究和现代化转型结合起来,体现了海外新儒家对儒家传统实现现代化转化的探索与关注。他以新加坡为例,指出工业东亚的兴起,开辟出一条具有儒家特色的现代化道路。虽然儒家与现代化并非直线因果关系,但儒家看重人际关系、道德责任和教育,看重政府的干预调节,这些因素对东亚实现经济现代化有一定助益。     海外新儒家上述言说,遭到大陆新儒家蒋庆痛切指责。     蒋庆的批评有两条。一是海外新儒家没有从变革政权和政治的角度入手,只模仿宋儒,把儒学归结为心性之学,注重道德完善,是“甘心沦落为一个哲学上的小流派,偏安于学院之中”,使儒学成为“无用之物”。二是海外新儒家热心于改造儒学,追求自由民主法治,是背离儒家宗旨,“力图使中国成为西方文化的殖民地”。 先看第一条。     蒋庆在2003年出版的《政治儒学》一书中说:“儒学从其诞生之日起就是政治儒学”。政治儒学着眼于政权和政治。他在《关于重建中国儒教的构想》等文章中也强调,儒教应该“进入到政治权力中心”,为当代中国重新规划政治蓝图。蒋庆在《政治儒学》中指出,这是儒家应有的抱负。孔子终身怀有这样的政治抱负,他著《春秋》,就是为后世立法。公羊学者依据孔子思想提出“据乱世、升平世、太平世”三阶段不同的政治及相应制度。蒋庆说,只有解决了政治制度问题,才能解决心性(道德)问题。政治儒学虽然也讲道德,但政治儒学把政治问题和心性问题区分开来。政治的要害是权力和制度,政治儒学所要建立的政治制度就是“礼”,即古代的礼制。蒋庆主张恢复古代礼制,用礼制来规范社会生活的方方面面。他直白地指出,中国需要“复古更化”,“重建中国儒教”,将中国建成一个政教合一的儒教国。     在蒋庆规划的政治蓝图中,儒教人物在取得政权成为“统治者”之后,应实行王道政治。他说:“王道是指古圣王之道,具体说来,是指禹、汤、文、武、周公、孔子一脉相承的治国平天下之道。”他又说:“王道政治,是为民而王的政治。为民而王,不是由民作主,亦不是以民为本,而是为民众的利益而平治家国天下。” 蒋庆要求“统治者在取得政治权力后必须先尊王”。谁是王呢?孔子。因为孔子制六经,成为中国文化代表,尊孔子为王即尊中国文化为王。蒋庆说:“中国的政治秩序依儒家文化统治为合法,不依儒家文化统治为不合法。”《诗》、《书》、《礼》、《乐》、《周易》、《春秋》这六经,是中国文化总汇。中国的国家意识形态应以六经为指导思想,“方能合法”,否则“其政治秩序必不合法”。     这就是蒋庆儒家政治观最基本的内容。蒋庆强调必须使整个国家回到六经的轨道上来,从而确立政治合法性,否则政权就没有合法性。同时,蒋庆还提出儒教政权应具有民意的、超越的(神圣的)、文化传承的三重合法性。     依儒家逻辑,蒋庆反对“依法治国”。他在《政治儒学》中说,要依靠教化提高民众道德,“从根本上消除人与人的纷争,最终实现没有诉讼的理想社会。”“通过道德教化,最终消除法律。”这就是政治儒学的法律观。     再看第二条。 蒋庆的政治儒学,排斥自由、平等、民主、人权。     他在《政治儒学》中说:“自由、平等、民主、人权是西方文化的产物与特质……这些价值与儒家价值存在某种层面与程度的冲突,如儒家强调个人对家国天下的道德责任而不怎么强调个人自由,即把道德责任放在行为价值的第一位,个人自由则放在其次。儒家不赞成形式理性一刀切的西方平等观,而是以‘礼’的‘中和精神’强调‘等差之爱’、合理的等级制度以及相应于每一合理等级的生命价值与行为准则。儒家不赞成民主,因为民主的平面化、世俗化、庸人化以及贤与不肖各一票的所谓平等化,使有道德、有智慧、有品位、有高才而不肯与庸愚为伍的人不能进入政治去转化政治。儒家亦不肯完全肯定人权,因人权源于人的利益欲求而非道德实现,只有反抗压迫的消极意义而无更高的价值目的。”     蒋庆在这里强调了“等级制度”,以及每个等级的“行为准则”,这正是儒家社会学说的精要。这不能不使人想起早期新儒家梁漱溟有关“严尊卑”的论述了。     梁先生在1922年出版的《东西文化及其哲学》一书中说:“几千年来,维持中国社会安宁的就是尊卑大小四个字。没有尊卑大小的社会,是他(按指中国人)从来没有看见过的……中国的拿办法的拿主意的与听话的,是全然分开的两事。而西方则拿主意的即是听话的,听话的即是拿主意的。因此,中国的‘治人者’与‘治于人者’,划然为两阶级,就生出所谓尊卑来了,也必要严尊卑而后那条路才走得下去。西方的一个个人,通是‘治人者’,也通是‘治于人者’,自无所谓尊卑上下而平等一般了。于是,这严尊卑与尚平等,遂成为中西间之两翼的精神。” 梁先生说:“尊卑是个名份,而以权利不平等为其内容……权利的有无,若自大家彼此间比对着看,便有平等不平等的问题,若自一个个人本身看,便有自由不自由的问题。照中国所走那条路,其结果是大家不平等,同时个人也不得自由。因为照那样,虽然原意只是把大家伙一同往前过活的事,由一个人去做主拿主意,但势必导致个人的私生活,也由他做主,而不由个个人自主了。非指公众的事交给他,我们无过问的权,就是个人的言论行动,也无自由处理的权了,这就叫做不自由。虽然事实上尽可自由得很,那是他没管,并非我有权。本来那条路,拿主意的若非拿无限制的主意,听话的若非绝对的听话,就要走不下去的……所以大家要注意看的:第一层便是有权无权打成两截,第二层便是有权的无限有权,无权的无限无权。”     梁漱溟对传统中国等级制度的精辟述评,也许有助于人们理解蒋庆政治儒学的真实内涵。这种尊卑秩序,是实行传统威权主义的必然选择,不知蒋庆以为然否。     蒋庆提出,复兴儒教的战略分为上行路线和下行路线。上行路线即是上面所说的“进入到政治权力中心”,下行路线是“在民间社会中建立儒教社团法人”。他主张“首先必须走儒教形成的上行路线,因为上行路线是儒教形成的正途。”     大陆另一位新儒家学者张祥龙认为蒋庆的上行路线过于激进。张祥龙赞同蒋庆的政治儒学及复兴儒教的想法,但张祥龙在《重建儒教的危险、必要及其中行路线》一文中说:“今天的仕途早已被西方传来的党派政治和西式大学培养的‘管理人才’把持,儒家这条最重要的上行路线已基本上被堵死。”“所以,寄希望于当政者实现‘意识形态的转轨’,让儒家进入政治权力的核心,甚至立儒教为国教,殊不切合实际。”“就我们的视力可及,还没有任何政治力量可以改变政治经济学意义上的全球化潮流。”另外,也“没有理由期待实行下行路线的儒教会繁荣兴旺”,因为“儒家教育在现代的西化教育格局中只能是边缘的、辅助性的”,“现今整个社会经济结构也不会容许儒教的社区建设有大的作为”,“再者,孔庙和儒教在民间的宗教功能,在现行体制中恐怕也远比不上其他宗教,尤其是那些已经在这方面磨练了数千年的传统宗教。比如,对于解脱生老病死这些人生苦难,儒教对于普通民众有什么超过佛教、基督教甚至道教的地方呢?”     怎么办呢?张祥龙提出了中行路线。所谓中行路线,就是在中国设立若干“儒家文化特区”。在特区内,“以家庭和家族的聚居为基本社会结构,以农业为本,士农工商皆有,三教九流并存。”在特区内,“以手工业为主要的加工方式,以自然或半自然的中医及整体疗法为主要的医疗手段……历法改用农历,纪年用干支或以孔子诞辰为始点。教育则全面有机地复活传统的耕读传统和科举考试,学习内容与科举考试的内容以儒家经典为主,同时加入东西方文化(含哲学、文学、历史、科技、社会科学等)的比较。”     在这样的特区内,“儒教的人间生活化和亲子本源的特性、修身齐家治国的特长都会得到充分发挥”。同时,特区领导层的权力,也可以体现蒋庆所说的政权三重合法性。     张祥龙认为,划分出几个以家族为主干的儒家文化特区,不意味着国家整体生存方式全面转轨,“只意味着已经实行的一国两制向文化维度的推行”,实行可能性比较大。 大陆还有一位新儒家康晓光,2005年在新加坡出版《仁政》一书,呼吁在中国实行儒家仁政,建立儒教。不过,康晓光提倡的儒教国,要比蒋庆、张祥龙开放。     康晓光对现实中国持强烈批判态度。他说,今天的中国,为政不仁,为富不仁,“有的只是赤裸裸的弱肉强食。用‘朱门酒肉臭,路有冻死骨’、‘强者剃白骨,弱者为鱼肉’来形容今日的中国一点都不冤枉它。中国人啊,我们是不是应该想一想,这样的社会有什么权力存在?它怎能够让人留恋,让人向往,让人热爱?”“我对现实秩序的评价是‘不公正’,而且是‘非常不公正’。”     但是康晓光不赞成以自由民主主义救治中国。他根据世界银行和透明国际的数据,对部分国家的民主化程度与经济增长、腐败指数的关联性作了一个比较统计。他的结论是,“民主化的程度与十年平均的GDP增长不存在统计上的相关性。也就是说,‘民主化能够促进经济增长’这一论断在统计上是没有根据的。再看腐败问题,统计分析的结果也是如此,即民主化的程度和腐败指数不存在统计上的相关性。这意味着‘民主化可以遏制腐败’这一论断在统计上是没有根据的。基尼系数和民主化的关系也是不相关的。”另外,民主不能解决平等问题。“从来就没有人民当家作主这回事。过去没有,现在也没有。美国不是,中国也不是……美国和中国一样,都是那些强势集团支配着一切。”     康晓光断定,假如中国实行民主制度,“我们已经取得的成绩,如经济繁荣、政治稳定、国家统一、民族团结等等,还有可能丧失。”因此,“中国应该拒绝民主化,民主化是一个祸国殃民的选择,中国应该选择‘儒化’,也就是说,根据儒家的精神重建中国社会。”“对于中国来说,既能保留现实的优点,又能克服现时的缺点,非‘仁政’莫属。”     康晓光说:“仁政属权威主义的范畴……它是一种仁慈的权威主义”。在仁政里,谁掌权呢?康晓光说,是“儒士共同体”,即践行儒家理念的“贤人”。所谓儒士,即坚持儒家理念的知识分子。这个群体能够实现道统、学统和政统三者统一。     他说:“儒家坚持实质性的不平等原则。儒家认为,人和人是不平等的……只有贤人才配拥有统治权。”康晓光认为“老百姓也不仁”。因此,儒家坚持“治权”只能属于儒士共同体。康晓光的仁政不采纳“人民主权”论,拒绝多党制和全民普选。他没说最高领导人产生的具体步骤,但提到了最高权力怎样更替。他说:“首选应该是儒士共同体推举,其次是禅让,再次是革命。”     康晓光提出,仁政应建立三种机制。一是“开放的大众传媒”,即新闻自由。二是决策咨询机制,用行政吸纳包容政治,执政者听取各种意见,吸纳精英。三是法团主义机制。实行结社自由,允许人们按不同行业、职业组织起来,形成工会、行会等等各种功能性社团。政府通过与社团领导人沟通,达致共识,共同贯彻执行。法团主义提供了劳动自治和阶级合作的平台。     康晓光说,市场经济使财富脱离了权力控制,大众通过社团可以维护自己的利益,言论自由可以对权力实施制约,外部力量也会对国内造成竞争压力。所以,“只要有市场、法团主义、新闻自由、对外开放,仁政就能够跳出黄炎培的(兴亡)周期律。”     从上述基本原则来看,康晓光的设想的确与蒋庆、张祥龙的设计有很大不同。     康晓光说:“有些东西是中国本土的,如仁政、儒教,有些东西来自西方,如法团主义、福利国家、新闻自由、结社自由,可以算作是西方的东西。所以,建设未来,既要古为今用,又要洋为中用,但必须中学为体、西学为用,因为新蓝图的灵魂还是我们中国的儒家思想,而不是西方的马克思主义或自由民主主义。所以,我把这种关于未来的通盘构想称之为‘儒教国’,而建立儒教国的过程就是‘儒化’。”     康晓光说,一百年来,中国经历了一次彻底的西方化,“确切地说是按照马列主义的模板进行了一次全盘西化”。但是,斗争并未结束。从21世纪初起,20年到50年,两种命运的争夺将在中国进行。如果西方文化胜利了的话,中国政治将走向民主。如果儒家文化能够复兴的话,中国政治将走向仁政。康晓光对此略有悲观。他说:“总的来看,在思想领域,自由民主主义占据主流,儒家处于边缘。”     就此,康晓光建议“用孔孟之道代替马列主义。党校还是要保留,但教学内容要改变,把四书五经列为必修课,每升一次官就要考一次,合格的才能上任。公务员考试要加试儒学……有一天,儒学取代了马列主义……仁政也就实现了”,而“最关键的,是把儒教确立为国教。” 在大陆新儒家中,陈明是比较特殊的一位。看来,他给自己的角色定位是:“像基督教的新教革命那样,通过内部变革来(使儒教)适应社会变迁”。他的气魄很大,但也因此两头不讨好。一方面,他被一些人视为文化保守主义;另方面,在新儒家内部又被称为叛徒。 陈明在《文化儒学:思辨与论辩》一书中说,张之洞的“中体西用”是原教旨主义,李泽厚的“西体中用”是全盘西化。陈明走的是中间路线。他根据宋明儒家的思路,提出了“即用见体”说。意思是,通过效用的价值(用),发现中国人的意志需要(体)。陈明解释说,“即用见体”中的“体”,不是一个封闭凝固的东西,而是“永远在活动中……实现新生活的建构”。本来,“体”和“用”在一般人眼中是对立的,而“即用见体”把两者融会打通了。“用”可以通向“体”,“体”也可以体现为“用”。这与王阳明的“体用一源”有异曲同功之妙了。他说,鲁迅的“拿来主义”和毛泽东的“洋为中用”,都是“即用见体”的案例。这就是说,西方的“用”,如果符合中国人的意志需求,也可以成为“体”的一部分。     正因如此,陈明说,在个体生命和群体生命的关系问题上,他赞成自由主义和社群主义的结合。在政治体制的具体形态上,“代议制、君主立宪都是可能选项”。     陈明多次称“我也是一个自由主义者”。他说,儒家强调民意,因而“儒家有宪政主义思想”。宪政机制要求限制政府权力,保护公民的权利与财产,这与儒家主张的“敬德保民”一致。对于中国的宪政改革,陈明的建议是,用宪政主义代替自由主义,首先明确宪法原则,其次落实到司法审查,以此“保障人民的基本权利,促进或扩大公私生活中公平正义的扩大和提升。”陈明认为,“儒家的传统对于中国宪政目标来说乃是一种积极的助缘”。中国政治改革需要妥协,应该兼顾多种需要,特别是要寻找与中国文化的结合点,以减少震荡。他说:“为了应付自然灾害和突发事件,必须要有强有力的政府组织系统。为了维护公民权利,又必须对公私生活领域作出严格划分,对国家权力严格约束。”     陈明指蒋庆的儒学虽有若干洞见,但却是原教旨主义。陈明说,蒋庆称颂儒家设计建立了汉代制度,其实汉代是“外儒内法”,“外戚宦官交替为害直至酿成党锢之祸”,糟糕得很。称颂汉代政治,会给孔子带来光荣还是耻辱?     陈明进一步质疑蒋庆说,否定自由、民主等现代价值是不明智的。自由、民主、宪政等价值“难道不是每个人从日常经验中就可以感知到的内在需要?没有这一切的所谓民族复兴又会是什么?”     陈明也提倡儒教,他提倡的是“公民儒教”。人有生死,因而有神圣性问题,而国家也需要神圣性叙事以增加凝聚力,所以建立公民宗教势在必行。公民儒教可以和自由民主宪政相结合,可以满足道德、信仰方面的需求。陈明说,儒学本身就具有一定的神秘性,至于仪式,“左宗庙、右社稷”的格局以及天地祭祀活动,应有尽有。 陈明说,当代中国大陆新儒家并不是一个统一的文化群体,但他们的共同的心理基调是一种危机感:面对西方强势文化,民族如何自处?新儒家力图在当代生活中解决文化认同、政治重建和身心安顿三大问题。     陈明说,不知为什么,有人说他是文化新儒家,说蒋庆是政治新儒家,康晓光是制度新儒家,梁治平是法治新儒家,盛洪是经济新儒家。陈明说自己的下一步目标,是建构一个可以叫做大陆新儒家的理论学派。     新儒家下一步究竟怎样发展?思想界拭目以待。

张千帆 | 让改革越改越好(上)

2011年08月09日 10:44:37   今年是辛亥革命百年。本来戊戌变法要推行宪政,结果因为触动满清既得利益失败了。慈禧从后台转入前台直接听政,但是宪政改革因为各方压力继续进行。然而,在既得利益层层阻扰下,满清改良越改越糟,最后民怨沸腾、风声鹤唳,等清朝统治者不得不真心改革也为时已晚;改革屡战屡败,终于流变为革命。那个年代中国内外交困、阴差阳错,一次革命又引发二次革命,王国维“以共和始、以共产终”一语成谶。百年革命延绵不断,却并没有给中国带来宪政。1949年,国民党战败退居台湾,38年之后才重新仿行宪政。大陆则直到今天仍陷于“有宪法而无宪政”的困境。百年革命史揭示了中国宪政的基本困局:革命不是办法,而改革又困顿难行;革命与改革周而复始,宪政却遥遥无期。     过去三十多年,中国一直在改革。改革之路走得怎么样?以后往哪儿走、怎么走?这些问题需要思考。改革起步的时候刚经历过“文革”,国家的状况很糟糕,改革起点很低,所以改革自然显得越改越好,以至不少经济学家以为这是“中国奇迹”。但是当改革进入一定的阶段,尤其是在取得一定成就之后,就会出现某种意义上的矛盾;再往下改,就不一定就改得好了,反而可能会越改越糟。其实我今晚大部分时间会花在论证改革为什么会越改越糟,甚至必然会越改越糟。这是一个可以论证的学术问题。至于如何让改革越改越好,则更多的是一个政策性话题,而不是一个学术话题。所以我大部分讲的将是改革的趋向,最后和大家一起探讨如何使改革越改越好。        一、改革好得很还是糟得很?          首先,什么是改革的好或糟?这个问题要回答并不难。任何合法的、正当的改革或政府创新都必须以人民的利益为基本目标。人民是谁?人民就是大多数人。如果通过改革,我们中国14亿人中的大多数都受益了,那说明改革就是好的。好的改革必然会促进人们的利益,而糟的改革就会损害人民的利益,所以评价改革的最高标准当然是人民或者说是大多数人的利益。虽然利益是一种价值判断,但是这种价值判断在某种程度上是可以被实体化的;大多数人的利益这个标准其实是比较客观的。     改革这么多年,到底是好的还是糟的?这个判断比较复杂一些,不能一概而论,而要把改革分为阶段。改革可以分为两个阶段:第一阶段是从78年到89年,后一阶段就是后来的二十年。前一阶段时间看上去改革是越改越好,但是随着利益冲突不断加剧,尤其是人民的利益和官员的利益冲突不断加剧,最后触发了八九事件。这是因为社会上已经有太多腐败,记得当时称之为“官倒”,也就是价格双轨制,当时掌握权力的人可以从一种价格体系到另一种价格体系倒来倒去赚钱。其实从今天看来,“官倒”根本不算什么,但是当时我们的社会还是理想的、比较朴素的,不能容忍这种腐败,所以人民的抗议声是很强的。这种冲突加剧之后导致了后来的八九事件。     至于改革后二十年到底是好还是糟,要看对谁而言。对官员,我认为是很好,当然北大也有教授语出惊人,说改革最大的利益受损群体是官员。如果在今天做一个调查,包括官员自己作为调查,改革三十年尤其是后二十年对谁最有利?我想得到的结论显然是官员是最有利的,当然还有少数的暴发户,比如煤老板;这些人能够接近权力资源,从中获得更多的利益。但这些人的命运其实也掌握在官手中,他们需要把这些官员搞定。对于官员和少数暴发户而言,改革是非常好的。     对老百姓来说也要一分为二:表面上是好,真实的则未必好。好在哪?好在首先经济迅速增长,大家有目共睹的,没有谁能够否认,即便是整个GDP统计数据掺有大量水分,但是没有人否定它在增长,而且高速增长。高速增长的来源是基础设施大规模的修建,公路、铁路、楼房,确实人民的收入和消费水平在不断提高。当然这个可能在数据上有一些争议,比如多数的收入也是在增长,但是扣除通胀后实际增长多少?但是至少从一个宏观的角度来看,收入和消费水平的提高是没有争议的。在我小的时候家里确实没有什么东西,冰箱、洗衣机、电视机都没有,当时电视机还是黑白的,而且我上大学的时候在小区里都没有,有的只是少数无线电爱好者自己装的。此后没过几年,这些设备都有了,给生活带来了极大便利。法治上,立法体系初步形成。据说我们今年要形成社会主义法律体系,无论按照什么标准或有没有达到初步形成,但是立法在这三十年当中制定得非常快,法制理念也是越来越普及。这是不可否认的事实。     但是这些表面繁荣并不意味着我们实际上进步了那么多,某些方面可能还退步了,尤其是我们经济总量的增长没有带来人民幸福指数的提高,在某种意义上可能还有所降低。当然这不能一概而论,不能纯粹以这个为指标,很难用一个指标衡量和概括改革的全部:到底什么是幸福指数?我刚去过印度,印度有些地方很穷,但当地的人们似乎还是很快乐的。这是为什么奥巴马在印尼讲演时说,没有自由的繁荣是另一种形式的贫困。为什么我们经济在高速发展,幸福指数没有显著提高?包括现在这种环境,条件要比八十年代我做学生的时候要好得多。当时的环境相当差,家里都没有独立卫生间,这在现在是很难想像的,但当时觉得没有什么。所以在这方面人有一种适应性,人对于生存环境的感觉有一种巨大的弹性。幸福指数也许比较主观,但是毕竟是我们需要重视的一个东西,如果在客观指标上不断增长,但是没有给人民带来更多的幸福,那这个增长是为了什么、为了谁呢?     我们可以看到不单是幸福指数的问题,社会资源、收入和职位分配存在不公,收入增长赶不上物价和房价的增长。衡量这些方面也是有多个指标,住房的质量显然和以前不能同日而语。近年来住房的质量得到提高,但是房价确实长得惊人。为什么房价会提高呢?原因没有搞清楚,而且我们平时抱怨都是大城市的情况,全国我相信是一个更复杂的故事。大城市确实造成了大量的“蚁族”、“鼠族”,我不知道“鼠族”是什么,总之大学毕业大家对房子还是望而却步。这确实是会改变民族性格的一种东西,因为人往往穷的时候,尤其大家都穷,我们对自己的生活预期并不高,没房就没房,大家都没房。国家主席也没房,他住在中南海,中南海是他的吗?不是他的。他卸任后还是要搬出来的。现在不一样了。如果你大学毕业了没有自己一套房子的话,跟同学们聚会的时候面子上也会过不去。这样大家就拼命的去干活、挣钱,对于身外之事,像改革、宪政这样的事情不会关心那么多。跟八十年代相比,大家对这类问题的关心反而更少,因为有房子、学费、医疗多座大山压在我们头上,让我们感觉不到生活的幸福或乐趣。     社会危机此起彼伏,以前这些信息可以被控制在中南海内,现在因为互联网的发展,大家每天也都能看到。征地拆迁产生了太多的悲剧,构成了现在社会稳定的重要隐患;重复建设造成巨大的资源浪费,据说楼房平均寿命只有30年,北京的某个副市长说北京房子一半都要在今天20年拆掉。这一拆一建造成巨大的资源浪费、环境污染。如果这种趋势持续下去,中国社会的可持续发展将面对非常严峻的挑战。我们本来人就多,人均资源非常有限,而分配又极为不公。现在正在搞“十二五”规划,其中提出要解决收入分配的问题。其实收入分配要做到需要巨大的国家能力,中国根本没有这种能力,欧美发达国家都没有能力谈论收入分配,而只能保证收入过低的人群在生活上没有基本困难,给他提供廉租房、食品券补贴、义务教育,满足他的基本需要。这就是基本社会福利,但即使这些国家也无法保证能够最穷跟最富的收入差距不能超过百分之多少。我不知道为什么中央在自己能力执行有限的情况下,不断把控制房价、解决收入不公这些不切实际的目标提出来。     即便这些问题都不谈,光是说我们中国今后生存的物质环境,我就觉得非常令人担忧。蔡定剑老师曾经说过“宪政是我们这代人的使命”,我对这个问题的表达是中国宪政必须在这代人得到解决,倒不是说舍我其谁、只争朝夕,而是这个问题解决不了的话,中国人将面临基本生存危机。也许我看的过分悲观,但是我确实觉得如果宪政得不到解决,最后危及不是社会不公这些供哲学家、思想家、法学家消费的东西,而是我们每个人的实际生存,用毛泽东的话说,就是我们将被“开除球籍”——不是哪个帝国主义又要来侵略我们,而是我们会被自己的制度造成种种恶果“开除球籍”。     在法治方面,法律体系总体上越来越好了。立法有些规定存在不到位或者超前的问题,但是总的来说肯定比以前越来越好,不少立法规定了很先进的理念,但问题是这些良好的法律得不到落实。中国法治改革的规律是良法难落实,恶法则落实起来尤其快,所以说这也是表面上好,但实际上可能即使不是越来越糟,也远不是如立法表面显得那么漂亮。最近《代表法》的修改显示,个别法律的修改不进反而。目前这只是少数现象,不知道以后会不会成为一种趋势。从《代表法》的修改来看,今后可能连这个门面都维持不住,最后在恶势力的主导连法律法规都越改越糟。     越来越糟的另一个表现是行政权得不到有效约束,公权滥用、贪污腐败日趋严重,司法不公仍然普遍存在,没有得到根本的改善。司法改革十年之前满怀希望,十年之后不能说一点改善没有,比如说至少有一个统一的司法考试,这是一个进步,但是改善很有限,大都也局限于表面。司法人员外观得到改善,看上去更像一个法官了,脱了军装大盖帽,穿上了法袍……但是法院和法官还是和以前一样不独立,而且近年来甚至连不断进步的司法观念都有所倒退。十年之后,我们走到了一个方向不明的十字路口。我们已经不再期待实质性的进步,只是希望不退步就可以了。到十八大之后会不会有进步,我看也很难说,要看到底谁在主管政法口,人不对的话很可能还会进一步退步。     改革为什么会更糟?为什么会更好?关键是看主导改革的力量是谁。这个问题也很简单,任何人都是理性的,都首先做对自己有利的事情。因此,谁主导改革,改革就对谁有利,这是一个很清楚的道理。什么是好的改革?我刚才说了好的改革对人民有利,那么对人民有利的改革怎么改?必须由人民自己来改。归根结底,只有人民主导的改革才能对人民有利,改革才能越改越好。如果由官员主导改革,那么改革肯定对官员更有利;官员主导改革,而人民不能通过制度去有效防范,他们就必然会滥用自己的权力,产生征地拆迁、贪污腐败等等。如果由官员主导,改革必然会被他们用来为自己牟利,这样的改革只能越改越糟。       (未完待续)       上一篇: 解析既得利益集团   下一篇: 让改革越改越好(中) 阅读数(2813) 评论数( 3 ) 3 条 本博文相关点评

中国选举与治理 | 张千帆:中国宪政的路径与局限

要完成从宪法到宪政的过渡,中国需要一套能够保证政府对人民负责并忠实执行宪法和法律的制度安排。最重要的是,人民自己必须看到宪法制度对权利保障的作用,对制度改良形成自己的诉求并主动参与到制度建构的过程中来。宪法和法律制度无疑是为了保护人民的利益而设计的,但是只有在人民积极参与的过程中才能得到落实 内容提要:中国近年来的宪政发展呈现出两条路径:一条是以齐玉苓案为标志的官方路径,另一条则是以孙志刚事件为标志的民间路径。本文简要回顾两条路径所取得的主要宪政进展,并审视其成败得失,最后指出民间宪政路径的内在局限。如果国家制度结构使得不同层级的政府官员都将宪政作为对既得利益者的威胁,而非对所有人的权利保障,那么宪法将注定得不到落实;要真正落实宪法,人民自己还得站出来维护属于自己的权利。 关 键 词:中国宪政;齐玉苓;孙志刚;司法审查;民间宪政 众所周知,就和法律不等于法治一样,宪法和宪政也是不能互为一谈的两回事。在经济和法治改革30年中,不同层级的立法者制定了众多法律、法规、规章,但是中国至今仍然面临着如何落实这些法律规范的问题。对于1982年《宪法》来说,理念和现实之间的差距更大,因为民法、刑法乃至行政法都可以通过诉讼形式获得一定程度的实施,唯独“国家的根本法”却因为迟迟不能进入诉讼而至少得不到司法的实施,从而使中国长期陷于有宪法而无宪政的状态。① 造成这种现象的原因是多方面的。司法审查机制的缺失是最显然和最直接的原因,但也只是一个表层原因——既然如此,为什么不建立一套行之有效的司法审查制度呢?至少从2001年最高法院对齐玉苓案的批复首次适用《宪法》开始,宪法学者一直在论证司法审查制度的必要性与可行性,但是终究功亏一篑。事实上,不仅齐玉苓案后无来者,而且2009年最高法院自己终止了齐案批复的效力。②齐玉苓案的“短命”表明,司法审查的缺位本身只是宪法制度缺陷的现象而非根本原因;要纠正这种制度缺陷,只是靠几位开明、善意甚至锐意进取的法官或行政官员是远远不够的。如果司法审查对于实现宪政是必要的,而宪政维护和促进的是“最广大人民的最根本利益”,那么“人民自己”才是推动宪政进步的原动力。③在法治国家,人民可以在日常的非“宪政时刻”依靠有效的宪法制度保护自己;④但是在这套制度确立之前,人民在缺乏制度依靠的情况下没有别的选择,往往不得不用自己的身体甚至生命换取基本生存的权利。 本文沿着两条路径,梳理并分析中国近年来的宪政发展。一条是以齐玉苓案为标志的官方路径,但是这条路径随着2008年底最高法院终止该案批复的效力而寿终正寝。另一条则是以孙志刚事件为标志的民间路径,民众首次通过网络等媒介工具强烈抗议地方官员的不当行为酿成的悲剧,进而将矛头指向严重歧视农民并限制公民人身自由的收容遣送制度。可以预见,这条路是艰难崎岖的,但是自2003年以来却取得了重大制度进展。本文简要回顾两条路径所取得的主要宪政进展,并审视其成败得失,最后指出民间宪政路径的内在局限。如果国家制度结构使得不同层级的政府官员都将宪政作为对少数既得利益者的威胁,而非对所有人的权利保障,那么宪法将注定得不到落实;要真正落实宪法,人民自己还得站出来维护属于自己的权利。 一、宪法死了抑或宪法万岁 宪法规范和现实之间的脱节或许在法治国家看来是令人吃惊的,但是在中国历史上却是屡见不鲜的常事。事实上,中国古代法律或律令也面临和现代同样的实施困境。据说汉景帝一度废除肉刑,悉以鞭刑代之,但是这项人道主义敕令却因为狱卒滥用执行权反而导致更多的犯人被打死;直到皇帝亲自减少鞭数,严格规定竹鞭的形状和尺寸并禁止行刑过程中换人,情况才有所缓解。⑤问题在于,并非所有的执法都能变得像鞭子的尺寸那样具体,而法律内在的模糊和灵活必然给执法官以滥用执法权的充分机会,进而产生和法律本意相悖的结果。现实中的规则和书本上的规定不是一回事,吴思的“潜规则”一词形象概括了中国法律和现实之间的差异。⑥无所不在的潜规则不仅困惑了中国历史上的每个朝代,也同样困惑着近30年的法律改革。在规定和现实脱节的意义上,宪法似乎确实是“死”了。 然而,中国宪法虽然至今处于“休眠期”,却并不意味着宪法失去了社会意义。许多人都为宪法实施的进展感到着急,但是这并不表明宪法在中国只是一个“门面”而已。即便短视自私的官员具有忽视或规避宪法的天然倾向,越来越多的平民百姓开始认真对待宪法,因为宪法毕竟被设想是为了保护他们的利益而制定的。一位老人在百余街坊的支持下,手持《宪法》阻挡开发商雇用的黑社会强拆自己的房子,这动人的一幕足以体现宪法在人民心中的地位。⑦确实,在缺乏制度支持的情况下,绝大多数人最后都难以保护自己的宪法权利,这位老人最后也没能保住自己的房子,但是本文的主旨正在于说明,即便宪法的实际影响看似微不足道,人民不断提升的宪法意识仍然在某些情况下发挥了关键作用。 基于以下几点原因,即便一部没有实施的宪法仍然可以为保护公民权利和利益发挥一定作用。 第一,几乎所有政府都关心自己的形象,即使威权政府也不例外;这一点可以作为不证自明的行为假定,无须赘述。废弃宪法、过度滥权的后果必然是人民遭殃,进而导致大规模社会冲突和不满,最后社会目睹这些负面新闻的结果必然是损害政府形象。即便地方政府一直试图隐瞒贪污腐败、群体冲突、煤矿爆炸、环境污染、食品中毒等自己会被查究责任的负面事件,但隐瞒真相变得越来越难。事实上,网上几乎每天都能随意浏览到事关政府官员的负面事件。⑧如此频繁的报道必然对中央产生压力,促使其采取措施维护形象。 第二,政府官员并非完全是纯粹利己的自私动物。即便官员并不是通过直接选举产生的,他们并未完全脱离群众,因为每一个政权都要通过某种机制更新血液。例如,在中国古代,科举制就把一些平民出身、熟读经典的青年进入统治圈,从而维持了政府和社会之间哪怕是微弱的联系。今天,中国也有类似的程序从学界、商界等职业群体吸收有才能的人选,更不用说重要的法律和规章本身就是政府和学术界合作的产物,而后者比一般老百姓更熟悉法治先进国家的治国经验。不可否认的是,中央政府和社会精英至今仍然是宪法和法律改革的主要推动力量。事实上,虽然安徽凤阳小岗村的18户村民1978年就私订契约打破“人民公社”桎梏,是十一届三中全会正式确认了小岗试验的合法性,并在全国范围内开展经济改革。⑨在1989年《行政诉讼法》首次授权“民告官”的时候,平民百姓几乎没有听说过“行政诉讼”一词,而政府自愿制定该法以限制自己的自由裁量。1982年《宪法》本身是由宪法专家组成的委员会起草的,⑩四次修宪逐步确立了私营企业的合法地位与平等地位(1988年和1993年)、依法行政和法治国家(1999年)、尊重人权和私有财产(2004年)等基本原则,而这些宪法进步也在很大程度上归功于政府和学者之间的合作努力。2007年,国务院通过《信息公开条例》,规定各级政府都要遵循公开透明原则,要求各级政府披露当地灾难并对故意隐瞒事故等违法行为规定了处罚。(11)因此,政府的自利性并不意味着执政党内部没有落实宪法和法律的动力;相反,对于偌大中国,无论是中央还是地方都不乏能干、开明、负责并愿意促进国家法治的官员。(12) 最后,虽然政府到了实施宪法和法律阶段确实会变得吝啬得多,这并不等于说这些法律就完全失效,而只是说它们的实际效力被打上了法治国家所不能接受的很大折扣。但是不论多么微不足道,这些法律多少还是产生了一定效果。如果法律主张并没有得到有效实施,这些法律的存在至少为权利受到侵犯的人民提供了道德力量,并帮助中国社会清楚认识到公权滥用的错误。尤其是近年来,随着民间宪政与法治意识的不断增强,人民越来越清楚地认识到宪法或法律规范和他们实际利益之间的关联,并开始有意识地用宪法和法律保护自己。老人持宪抗拆的故事只是其中一例,许多处境类似的个人或家庭纷纷用法律手段挑战公权力行为。2007年夏,正值《物权法》通过之际,重庆“最牛钉子户”就成功迫使当地政府在公共压力下低头,并获得了满意的拆迁补偿。因此,中央政府颁布进步的宪法修正案和法律之后,实施新规则的压力随之产生,好比政府和公民之间达成了一项新的契约,违背契约将被普遍认为是不可接受的。新法未必具备有效的实施机制,但是它代表了中国社会的道德共识,一般不允许走回头路。于是,一旦通过了一部新的良法,政府似乎进入了一条单行马路。今天,无论哪个统治者都不可能删除宪法规定的人权、法治、私有财产或任何受到普遍拥护的条款,而不激起媒体、学界和整个社会的强烈反应;(13)任何执政者都不可能取消行政诉讼、信息公开、程序正义或其它被普遍认为对于公民的法律保障至关重要的制度或原则,而只有在其能力范围内落实这些规定和机制;如果它们得不到有效落实,政府即被认为没有履行应尽的职责。 在这个意义上,宪法及其修正案“虽死犹生”,对于今日中国社会发挥着举足轻重的作用。 二、官方路径之兴衰 推动宪法实施的动力既可以来自民间,也可以来自政府。和民间宪政路径相比,官方路径成本更低也更有效,但是存在缺乏可持续性等根本局限。2001年的齐玉苓诉陈晓琪案在法学界可谓家喻户晓,无需赘述。最高法院的司法能动之举不仅暗示了法院适用宪法的可能性,也激起了学界和社会的极大热情。然而,事后的发展并未能维持乐观的期望。法院不仅没有采取任何积极步骤,在“宪法第一案”的基础上发展出一套可实施的宪法权利体系,而且一直消极回避宪法。事实上,自2001年之后,中国就没有再出现一个所谓的“宪法案例”。当然,这并不意味着中国没有在宪法问题上取得任何进展。近年来,在某些平等权诉讼中,原告甚至在法院内外获得胜利,但这些案件没有一个是依据宪法而获得判决的。 例如在2004年的“乙肝歧视第一案”中,安徽省因在公务员考试中拒绝乙肝病毒携带者而受到起诉。原告张先著主张公务员录用标准侵犯了其担任公职的平等权利,违反了《宪法》第33条规定的“公民在法律面前一律平等”原则。芜湖中级法院虽然判决原告胜诉,拒绝录用的决定因“证据不足”违法,但是完全回避了宪法问题。事实上,安徽省高级法院行政庭的庭长似乎认为平等条款仅适用于法律的错误适用而非法律归类本身,因而不能适用宪法。(14)在1982年《宪法》制定初期,中国法学界确实有人坚持这种保守解读,但是至少近二十年来早已被抛弃。这项判决与其是维护当事人的平等权利,不如说是体现了中国法院缺乏适用宪法的基本担当和知识积淀。 事实上,所谓的“宪法司法化”刚一诞生便已夭折。然而,最高法院新任院长似乎对司法化的“名存实亡”还不满足;2008年底,最高法院下达的通知正式终止了齐玉苓案批复的效力,却连一句哪怕是敷衍的理由都没有。(15)事后看来,齐玉苓案的夭折是一点也不令人惊讶的,当时负责该案批复的始作俑者黄松有的落马已经为其埋下伏笔,(16)而宪法司法化开辟的官方宪政路径也随着官员仕途的没落而终止。 齐玉苓案批复的兴衰可以从司法改革的更大背景下得到理解。(17)自1999年以来,雄心勃勃的司法改革原本是要将原先过度政治化的法院职业化,进而使中国的法官变成“真正意义上的法官”。(18)现在看来,司法改革确实改变了中国司法的政治化外观,军服、肩章、大盖帽换成了法袍和法槌,但是法官的思维似乎没有发生根本转变;更重要的是,法院内部的权力结构和外部的司法环境几乎没有一点变化,尤其是政府和司法之间的控制关系没有任何变化。法官在院长的领导之下,院长又在当地政府的领导下,整个司法结构高度依存于政治权力,根本无力抵御政治干预,因而实际上无法履行《宪法》第126条关于“人民法院独立审判,不受行政机构和社会团体干预”的要求。在启动10年之后,看上去疲惫不堪的司法改革已经失去了动力和方向,再次走到了十字路口。10年之前,司法改革朝向职业化的共同目标;10年之后,最高法院却和少数学者联合起来提倡“司法大众化”,甚至回到延安时期的“马锡五模式”。实际上,这条路线的“改革”非但不可能真正让“人民”发挥更大的作用,(19)而且只能进一步削弱司法威信和职业化,加剧司法政治化并进而产生更大的司法不公。 中国司法改革的宏观趋势以及齐玉苓案批复的个案命运证明,在缺乏民间意识和支持的情况下,宪法和法律的明文条款将继续保持“休眠”,而不会发挥实质性作用。毕竟,既然现代宪法的核心在于保护广大人民的基本权利,宪法权利保障只有在人民自己出面的情况下才可能发生效力。和引起巨大社会反响的孙志刚事件不同,齐玉苓案的夭折只是在法学圈子里激起过一点涟漪,(20)而从来没有在更广泛的社会范围内产生任何争议。司法改革确实在法学界得到压倒多数的认同,但是在最高法院前任院长和少数法学家的推动下单兵突进,而并没有得到民众的广泛支持;没有人民的支持,具有进步意义的改革一旦遭遇既得利益的强大阻力便必然失败。 三、孙志刚事件与民间宪政的兴起 齐玉苓案体现的司法创意代表了制度改良的官方努力,而这类努力不但极其罕见,而且在没有人民的觉悟和支持下也难以为继。然而,这显然不意味着中国在过去30年没有取得任何宪法成就。从取消剥夺亿万农民自由的“人民公社”到建立承认农民基本自由的家庭承包责任制,再到废除收容遣送并改革将农民捆绑在农业土地长达半个世纪之久的户籍制度……中国人权状况自改革开放以来得到了极大改观。更重要的是,推动这些改革的原动力并不是少数开明官员,而是宪法所要保护的普通男女老少。 在中国民众推动的这条宪政路径上,第一个标志性事件就是在齐玉苓案两年后发生的孙志刚事件。但是和前者不同的是,孙志刚事件不仅产生了持续的制度影响,而且还开创了民众、媒体、中央以及地方政府的互动维权模式。2003年的孙志刚事件本来是发生在广州收容所的一起滥用公权悲剧,但是经过媒体报道后影响迅速扩展到全国。民众通过媒体尤其是网络对孙志刚的个人悲剧表达了强烈的同情,对肇事者表达了强烈的愤慨,并通过青年法学家上书全国人大常委会将公共视线聚焦到造成这起悲剧的制度根源——收容遣送及其所服务的户籍制度。最后,社会抗议引起了中央高层关注;为了维持自身形象与统治合法性,中央不仅责令地方纠正错误,而且采取果断措施废除强制性的收容遣送制度,并代之以自愿救助制度。 孙志刚事件不仅终结了一项剥夺自由和歧视农民的恶法,而且触发了一系列对中国法律制度产生重要影响的公民维权事件,包括仍在持续的城乡户籍(21)、劳动教养、刑事正当程序和死刑复核(22)、农村征地和城市拆迁等方面的制度改革。事实上,绝大多数这类改革可以被认为是“孙志刚模式”的产物,因为它们在本质上共享了孙志刚事件经历的同样过程。孙志刚模式可以被归纳为三个连续步骤:一是旧制度造成的悲剧受到媒体披露,二是媒体报道产生了强烈的社会抗议,三是社会反响震动了中央并促使其采取纠正措施,甚至废除旧制度,形成新制度。不夸张地说,2003年之后的中国维权事业基本上是在“孙志刚模式”下展开的,而只要中国社会的基本权力结构和政治运行机制保持不变,那么中国式维权就跳不出孙志刚模式。 2009年底的唐福珍事件成为孙志刚模式的最新注脚,并有望借此催生新的城市拆迁制度。1990年以来,中国加速了城市化和城市改造进程,而土地公有制、不受控制的地方公权力和公正补偿原则的缺位等因素加在一起,为地方政府创造了过度征收和过度发展的巨大动力。(23)没有公正补偿,财产征收必然剥夺公民的基本生计,造成大量上访并成为群体性暴力冲突的首要原因。(24)2004年修宪和2007年《物权法》都表达了对私有财产的尊重,但是都没有明确要求以公平市价为标准的公正补偿。法律漏洞加上法律“没牙”,造成地方政府肆无忌惮地行使《城市房屋拆迁管理条例》对剥夺公民财产的授权。(25)2009年12月23日,不人道的城市拆迁制度终于衍生了唐福珍自焚悲剧。(26)比孙志刚事件更进一步,手机现场记录的自焚视频很快在网络上传播开来,并产生强烈的社会反响;在北大五位学者上书全国人大常委会要求废除《城市房屋拆迁管理条例》之后,国务院法制办在公众压力面前迅速启动了修改《城市房屋拆迁管理条例》的程序,并很快出台了一份征求意见稿。(27)然而,由于征地拆迁直接涉及地方“土地财政”,正式修改草案迟迟不能出台。和收容遣送不同的是,旧的拆迁条例通过授权压低补偿、强制征收而产生了庞大的既得利益集团,因而其修改必然因面临地方政府的强大阻力而困难得多。(28)虽然法制办一度表示倾向于规定公正补偿并严格界定“公共利益”的范围,但是人民并不直接参与中央和地方的博弈过程,因此结果尚难预料。毕竟,中国的地方政府承担着落实绝大多数中央法律和政策的重任,并对于落实程度享有相当大的自由裁量。孙志刚模式能在征收拆迁领域推进到什么程度,目前尚难定论。 四、孙志刚模式的内在局限及其超越 虽然齐玉苓案所启动的宪法司法化尝试昙花一现,但中国宪政仍然沿着孙志刚事件开辟的民间路径持续发展。从2003年的孙志刚事件到2009年的唐福珍事件,中国宪政就在这条崎岖之路上蹒跚而行。虽然本文的评价是总体乐观的,但孙志刚模式是否能继续引领中国的宪政改革并渐进消除造成社会悲剧的制度根源,却前途未卜、充满变数。 1.孙志刚模式的内在局限 即便孙志刚模式在现有制度环境下继续运行,它的局限性也是显而易见的。 首先,宪政制度进步的代价极其高昂。尤其在如今各类社会悲喜剧和群体性事件此起彼伏的状态下,要产生足够的公共影响并触动中央采取任何行动,通常必须是惊天动地、人命关天的大案。孙志刚和唐福珍都是旧制度的牺牲品,他们用自己的生命为中国制度改良铺路,只有如此震撼人心的悲剧才足以激发中国公众的良知并带来有限的制度改革。事实上,就和人们对无所不在的贪污腐败早已见怪不怪,对触目惊心的审计黑洞已经呈现“审丑疲劳”一样,中国公众对于社会悲剧的“耐受度”也随着各地各式悲剧的频发而不断提高;放到今天或不久的将来,孙志刚乃至唐福珍事件都未必能激起当年的那种轩然大波。 其次,孙志刚模式的结局是高度不确定的。对于这一点,看看这个模式迂回曲折的运作方式就不难理解:先是必须存在足够震撼人心的事件,事件真相还必须通过媒体广泛传播并产生足够强烈的社会反响,最后才有可能震动中央并促使其进行相关领域的制度改良,而中央政策不仅要纠正造成悲剧的特定政府或部门行为,而且还要为全国各地各级政府贯彻落实。在事件发生—社会影响—中央改革—地方落实这个漫长流程中,任何一个环节上的障碍都足以阻塞整个改革的链式反应。虽然悲剧事件在当前的制度环境下并不鲜见甚至每天都在发生,但恰恰是社会悲剧和群体性事件的常态化使得人民和政府都趋于“适应”、疲惫甚至麻木。媒体报道可能受到地方政府压制,陕西渭南进京拘捕反映当地移民问题的作家谢朝平就是一例。(29)中央政府则可能感觉改革时机不到,或在地方压力下踌躇不前,或采取象征性改革姿态平息舆论,而实质性改革却被束之高阁;即便旧制度获得实质性改革,也会面临中国央地博弈中常见的“上有政策、下有对策”现象,地方政府和中央玩起“捉迷藏”游戏,新制度为人民带来的好处则难以落实下去。 事实上,早在孙志刚事件和唐福珍事件之前,收容遣送和城市房屋拆迁制度就已经制造过不止一起死亡事件,但它们或者是没有被报道,或者是出于种种原因没有产生足够的社会影响,或者是未能触动中央采取改革措施。在这个意义上,孙志刚事件对于制度进步的推动只是一次幸运的偶发事件,中央恰好在废除收容遣送的必要性上和社会基本达成共识,并和当年汉景帝规制竹鞭一样,采取了完全废除强制收容的清晰措施,从而没有为地方滥用自由裁量留下太多空间。但是在其他领域,即便中央政府决策已定,改革也未必能在各地收到同样效果。例如,至少自佘祥林案件以来,最高法院和最高检察院明确禁止刑讯逼供,但是近年来各地看守所的非正常死亡事件却有所回升,(30)而比佘祥林案性质更为恶劣的聂树斌案则至今没有得到纠正;(31)虽然最高法院明确要求重审,但是河北省高级法院却一再拒绝改正自己的错误,以至受害人家属和律师交涉多年,该案仍原地踏步,未取得任何实质性进展。(32) 归根结底,宪政进程中的不确定性是源于公民权利缺乏制度保障。在自由民主国家,任何层级的政府都主要通过周期性选举对其选民负责;相比之下,中国各级政府并不直接受制于选民压力,因而也不会感到有义务采取符合民意的措施。不仅政府行为不能受到有效的法律监督,而且法律和政策本身就往往是出于保护既得利益;即便是纠正最公然的恶法也取决于一系列因素的复杂平衡,譬如政府官员的自我利益、公共形象以及改革停滞甚至倒退可能带来的社会风险等。这种左顾右盼的权衡必然是结果不确定的,并随着社会状况和领导个人特征而发生变化。虽然公众对唐福珍事件反应强烈,但是《城市房屋拆迁管理条例》的修订却在地方政府的重重阻力下迟迟不能出台,只是最近发生的又一起拆迁自焚事件才推动了变法进程。(33)事实上,变法的启动不仅没有延缓城市拆迁,而且促使对拆迁前景忧心忡忡的地方政府加快步伐,各地竞相违规“突击拆迁”,造成了比唐福珍事件性质更为严重的悲剧事件。(34)大多数这类事件发生在农村的事实也表明,即便《城市房屋拆迁管理条例》成功修改也不能改善农村征地拆迁的状况。虽然国务院法制办表示将同时考虑农村征地拆迁问题,但是农村变法进程很可能阻力更大,结果也更难预料。 最后,制度改革不仅面临政府阻力,更根本的是,中国公众的一般观念并不总是接受现代宪政原则。发生在刑事正义领域的两起案例提醒我们,民众对官员腐败和黑恶势力的深恶痛绝未必能成为政治民主化的动力,却足以促成情绪化司法并使之丧失对法治的耐心和宽容。如果2003年的刘涌案显示民众对刑事正当程序的法律意识不强,那么2009年重庆“打黑”衍生的李庄案则表明民众的法治意识尚不成熟。对于习惯了政治运动风浪的中国民众来说,运动式司法或许具有一种天然的吸引力,将近半数的网民在调查过程中表示接受法学界争议激烈的李庄案判决。(35)这些案件表明,中国社会只是有条件地接受生命权或正当程序。公众对公权滥用的受害者尤其是弱势群体深表同情,但是对于已被媒体定性为社会公敌的刘涌或为贪官污吏辩护的李庄之流,他们并没有太多耐心守候公正审判所必备的正当程序。法院则过于孱弱,完全不足以抵御政治干预或社会压力。 2.孙志刚模式的超越 孙志刚模式的主要缺陷在于公众完全是一个被动的反应机器,只是对其密切关注的社会事件表达自己的情绪化判断。即使公众反应产生了一点实际效用并成功触动中央采取纠正措施,这些事后纠错也必然只是迟到的正义。在本质上,孙志刚模式不是改善防止公权滥用的制度能力,而只是提供了纠正程序的一种触发机制,而这种纠正机制本身不仅从预防角度来看必然姗姗来迟,而且完全不足以防止一个受制于公权滥用和腐败的陈旧制度安排不断产生的恶性错误。事实上,连中国公众都已经呈现出“审丑疲劳”。几年前,审计署报告揭露的资金违规现象还引来各界口诛笔伐,如今问题依然没有解决,却再难以引起公众的兴趣。(36)正如谚云,“抽刀断水水更流”;要从源头上解决问题,人民自己需要站出来积极参与公共决策并监督实施。 近年来,中国公共参与出现了更为积极的新势头,具体表现为公民对于地方公共决策发挥更加能动的作用。在以下列举的三个例子当中,两个都是地方居民抗议当地政府决定可能严重影响其健康、安全或生活质量的环境保护行动,一个则是乙肝病毒携带者针对地方和部门歧视而自发组织的平等保护行动。如上所述,乙肝歧视的受害者确实赢得了有利的司法判决,并成功促使中央政府取消公务员招录过程中的乙肝歧视,(37)但是普遍意义上的乙肝歧视仍然存在。例如在大学录取中,申请人在入学前仍然被要求进行体检,而乙肝就是体检项目之一,阳性检验结果仍然构成拒绝录取的依据。(38)只是在益仁平等非赢利公益组织的持续推动下,卫生部才最终决定取消教育和就业领域的乙肝歧视。(39)这一次,公益组织甚至没有向法院起诉,尽管诉讼有时仍然被作为启动政策变革或实施有利政策的工具;既然法院对于守护宪法平等来说是靠不住的,那么更有效的办法往往是影响行政部门直接进行政策改革。 孙志刚事件四年之后,厦门发生了一起历史性公民维权事件,数千厦门居民来到市政府大楼前“集体散步”,抗议其在离市中心7公里不到的海昌建造PX化工厂的决定。(40)就在数月之前的“两会”上,厦门大学著名化学家赵玉芬教授领衔的一百多位全国政协委员提出议案反对工程上马,但是没有成功;相反,当地政府要求反对者撤回意见、保持沉默,国家环保总局也对工程的环境影响作出了有利评价。看到精英们通过官方渠道的努力失败之后,厦门居民主动出来维护自己的权利,通过手机短信等方式自发组织到市政府门前“集体散步”,并最终成功迫使市政府放弃了工程计划。(41) 厦门“集体散步”之后,影响生活环境的地方决定在全国各地都激发了公民参与和抗议行动。例如厦门事件数月之后,上海市居民针对可能产生电磁波污染的磁悬浮列车工程诉诸类似行动,并成功迫使市政府中止工程计划。(42)2009年,广州市政府计划在番禺区建造垃圾焚烧厂,许多周边居民担心自己的生活环境遭到破坏,因而就垃圾处理的替代方案进行辩论并在市政府举行大规模抗议。经过犹豫之后,广州市政府公开表示愿意考虑多数民意支持的替代方案。(43)这些事例表明,主动积极的公民参与可以更有效地限制地方政府在决策过程中滥用公权力。无论是维护平等权还是环保行动都显示,一旦特定群体的重要利益受到严重伤害,就可能公开采取积极行动来保护成员自己的利益,并有效利用网络和传统媒介来放大自己的声音。(44) 然而,即使这些公民参与的成功事例也在很大程度上分享孙志刚模式的内在局限。事实上,厦门事件本身经历了十分曲折的发展过程;(45)事后看来,它的成功带有侥幸成分。更为根本的是,既然现有制度对其成功没有任何保证,厦门模式不可避免地缺乏可预期性和可复制性;它的成功只可能在上海、广州这些相对“文明”的地方复制,那里的地方政府对居民的自由表达更加尊重,对于使用武力则更为克制。当然,并不是所有地方都能显示同样程度的尊重和克制。虽然PX化工项目被赶出厦门,但是并没有离开福建,而是被迁移到漳州,而漳州政府重新包装了工程,并仔细采取措施防止类似的群众集会重演。(46)厦门事件一年之后,几乎同样的PX化工项目在人口更加密集的成都“上风上水”之地开工;当地居民模仿厦门“集体散步”,结果却截然相反:不仅没有说服成都市政府回心转意,而且组织者受到拘捕甚至定罪。(47)和孙志刚模式不同,厦门模式并不要求中央亲自干预,但是公民维权仍然面临同样的制度障碍。 五、结语——民间宪政的前景 中国宪政经验佐证了克雷默教授关于人民宪政的主题:如果没有人民积极参与制宪及其实施,宪法就不可能转化为宪政。(48)正如麦迪逊指出:“人民自己”才是自由的最可靠守护者。(49)一旦人民从政治舞台消失并把权利保障的任务完全委托给政府,他们很快会发现宪法就是一张废纸;事实上,在这样的社会,一部良法与其说是纠正不公的手段,不如说是掩盖不公的门面。中国最高法院建立司法审查制度的失败验证了这一点:在缺乏人民支持的状态下,齐玉苓案注定不可能成为中国的马伯里诉麦迪逊案。宪法确实对保护人民权利发挥一定的作用,但是如本文所示,这种作用带有极高的代价、不确定性和不可复制性。 中国经验同时证明,民间宪政论也带有难以克服的局限性。在规范意义上,人民当然是所有公权力的最高源泉,政府纯粹是为了人民的利益而行使权力;如果政府实际上偏离了这个基本目的,那么一定因为是人民参与政治的宪法框架出了问题。这个笼统的论点无疑是正确的,但是无法回答一个关键问题:人民如何才能守护自己的权利和自由呢?没有人民支持的司法审查本身显然是不够的,却不失为人民保护自己的权利不受政府侵犯的一种具体机制。正如孟子两千多年前早已指出:“徒法不足以自行”,(50)而这正是为什么我们需要一个在道义和制度约束下忠实执行法律的政府。在当今中国的日常公共生活中,无论是厦门“集体散步”事件等少数成功事例还是许许多多的失败事例都证明了一个共同点:没有适当的制度支持,人民的维权必然是“逆水行舟”,维权斗争艰难困苦、代价高昂,而获胜的可能性却微乎其微。虽然人民是所有正义事业的最终推动力,零散、孤立的抗议是不可能实现目标的;相反,抗议、游行、集会等维权表达方式只有通过有效的制度安排才能受到保护,尤其是周期性选举、为了争取选民支持而自由形成的政治团体、不同权力中心的相互制衡以及政治中立机构的司法审查。这些制度非但不威胁人民的政治和宪法最高地位,而且还为宪法体制下的民众参与提供具体内涵。事实上,既然是宪政,就只有通过受宪法约束的政府才能实现,因而民间宪政注定不可能是纯粹“民间”的,而只能是在人民推动乃至主导下实行的一种宪政。 要完成从宪法到宪政的过渡,中国需要一套能够保证政府对人民负责并忠实执行宪法和法律的制度安排。最重要的是,人民自己必须看到宪法制度对权利保障的作用,对制度改良形成自己的诉求并主动参与到制度建构的过程中来。宪法和法律制度无疑是为了保护人民的利益而设计的,但是只有在人民积极参与的过程中才能得到落实。 注 释: ①参见张千帆:《认真对待宪法——论宪政审查的必要性与可行性》,《中外法学》2003年第5期。 ②参见《最高人民法院关于废止2007年底以前发布的有关司法解释(第七批)的决定》(法释[2008]15号),http://www.chinacourt.org/flwk/show.php?file-id=132344,2010年12月1日访问。 ③美国学者克雷默教授曾专门以此为题出版“人民宪政”学派的代表作,参见[美]拉里·克雷默:《人民自己——人民宪政主义与司法审查》,田雷译,译林出版社2010年版,导言部分第1~8页。 ④See Bruce Ackerman, We the People(vol. 2):Transformations, Harvard University Press(1998),pp. 5-27. ⑤参见《汉书·景帝纪》、《汉书·刑法志》。 ⑥参见吴思:《潜规则——中国历史中的真实游戏》,云南人民出版社2001年版,“自序”部分。 ⑦包丽敏:《政府发出强制搬迁通知书,老人手持宪法进行抵制》,《中国青年报》2004年4月5日。 ⑧仅在2010年4月11~27日就发生了数起受到全国关注的重大事件,其中既有看守所和劳教场所发生的侵犯人权事件,也有质疑政府落实安全生产规定的煤矿爆炸事件。具体事例参见洪启旺:《湖北两男子拍摄上访被送精神病院》,《羊城晚报》2010年4月11日;刘灏:《开封劳教所学员被“冲凉死”,3人目睹全过程》,《潇湘晨报》2010年4月13日;褚朝新:《唐山劳教者“骷髅死”,1.8米重70斤》,《新京报》2010年4月14日;钱昊平:《山东威海看守所一在押人员疑遭针刺死亡》,《新京报》2010年4月17日等。 ⑨参见《中国共产党十一届三中全会公报》,《人民日报》1978年12月24日。 ⑩参见许崇德:《亲历中国宪法的发展》,《人民日报》2003年10月29日。当然,学者是在政治指导下起草《宪法》,参见王汉斌:《邓小平亲自指导1982年宪法的起草》,《法制日报》2010年3月15日。 (11)例如2008年9月9日,山西襄汾县发生严重溃坝事件,地方官员试图瞒报死亡人数,结果事后遭到国家安监总局的调查,见杜宇:《山西襄汾溃坝事故发生瞒报》,《南充晚报》2008年9月18日。 (12)例如中央编译局设置了“中国地方政府创新奖”,几个确实锐意改革的地方政府曾经获奖,见http://www.chinainnovations.org/index5.html?no=1,2010年12月1日访问。 (13)例如2010年9月,全国人大常委会公布《〈全国人民代表大会与地方人民代表大会代表法〉修改草案》,其中包括限制代表独立行使职能的条款,受到学术界和媒体广泛争议。然而,最终修正案并没有吸取社会意见,但是同时修改的《村民委员会组织法》确实部分吸收了全国人大内司委征求的专家意见,譬如坚持保留村委会的3年任期,尽管基层干部普遍要求将任期统一改为5年。参见张千帆:《村委会组织法修改须确保农民民主权利》,《中国经济时报》2010年9月21日。 (14)参见周伟:《宪法基本权利司法救济研究》,中国人民公安大学出版社2004年版,第100页。 (15)同时撤销的其他司法解释都附有简单理由,同前注②。 (16)朱燕:《黄松有不服一审判决将上诉》,《新京报》2010年1月29日。 (17)参见张千帆:《转型中的人民法院——中国司法改革回顾与展望》,《国家检察官学院学报》2010年第3期。 (18)时任最高法院院长肖扬的原话,参见《高法公布五年改革纲要》,《人民日报》1999年10月23日。 (19)参见张千帆:《司法大众化是一个伪命题》,《经济观察报》2008年7月26日。 (20)例如参见《法学》月刊2009年第3、4期刊登的争论,即便宪法学界内部也对这一问题众说纷纭、莫衷一是。 (21)例如参见《农业户口将逐步取消》,《新京报》2007年3月30日;《南京取消农村户口》,《中国青年报》2004年6月25日;《广州将试点取消农村户口,用身份证取代户口簿》,《南方都市报》2008年11月5日。 (22)参见刘炳路:《佘祥林蒙冤11载,有罪推定是祸首?》,《新京报》2005年4月14日。 (23)See Frank I.

中国选举与治理 | 张千帆:让改革越改越好

今年是辛亥革命百年。本来戊戌变法要推行宪政,结果因为触动满清既得利益失败了。慈禧从后台转入前台直接听政,但是宪政改革因为各方压力继续进行。然而,在既得利益层层阻扰下,满清改良越改越糟,最后民怨沸腾、风声鹤唳,等清朝统治者不得不真心改革也为时已晚;改革屡战屡败,终于流变为革命。那个年代中国内外交困、阴差阳错,一次革命又引发二次革命,王国维“以共和始、以共产终”一语成谶。百年革命延绵不断,却并没有给中国带来宪政。1949年,国民党战败退居台湾,38年之后才重新仿行宪政。大陆则直到今天仍陷于“有宪法而无宪政”的困境。百年革命史揭示了中国宪政的基本困局:革命不是办法,而改革又困顿难行;革命与改革周而复始,宪政却遥遥无期。 过去三十多年,中国一直在改革。改革之路走得怎么样?以后往哪儿走、怎么走?这些问题需要思考。改革起步的时候刚经历过“文革”,国家的状况很糟糕,改革起点很低,所以改革自然显得越改越好,以至不少经济学家以为这是“中国奇迹”。但是当改革进入一定的阶段,尤其是在取得一定成就之后,就会出现某种意义上的矛盾;再往下改,就不一定就改得好了,反而可能会越改越糟。其实我今晚大部分时间会花在论证改革为什么会越改越糟,甚至必然会越改越糟。这是一个可以论证的学术问题。至于如何让改革越改越好,则更多的是一个政策性话题,而不是一个学术话题。所以我大部分讲的将是改革的趋向,最后和大家一起探讨如何使改革越改越好。 一、改革好得很还是糟得很? 首先,什么是改革的好或糟?这个问题要回答并不难。任何合法的、正当的改革或政府创新都必须以人民的利益为基本目标。人民是谁?人民就是大多数人。如果通过改革,我们中国14亿人中的大多数都受益了,那说明改革就是好的。好的改革必然会促进人们的利益,而糟的改革就会损害人民的利益,所以评价改革的最高标准当然是人民或者说是大多数人的利益。虽然利益是一种价值判断,但是这种价值判断在某种程度上是可以被实体化的;大多数人的利益这个标准其实是比较客观的。 改革这么多年,到底是好的还是糟的?这个判断比较复杂一些,不能一概而论,而要把改革分为阶段。改革可以分为两个阶段:第一阶段是从78年到89年,后一阶段就是后来的二十年。前一阶段时间看上去改革是越改越好,但是随着利益冲突不断加剧,尤其是人民的利益和官员的利益冲突不断加剧,最后触发了八九事件。这是因为社会上已经有太多腐败,记得当时称之为“官倒”,也就是价格双轨制,当时掌握权力的人可以从一种价格体系到另一种价格体系倒来倒去赚钱。其实从今天看来,“官倒”根本不算什么,但是当时我们的社会还是理想的、比较朴素的,不能容忍这种腐败,所以人民的抗议声是很强的。这种冲突加剧之后导致了后来的八九事件。 至于改革后二十年到底是好还是糟,要看对谁而言。对官员,我认为是很好,当然北大也有教授语出惊人,说改革最大的利益受损群体是官员。如果在今天做一个调查,包括官员自己作为调查,改革三十年尤其是后二十年对谁最有利?我想得到的结论显然是官员是最有利的,当然还有少数的暴发户,比如煤老板;这些人能够接近权力资源,从中获得更多的利益。但这些人的命运其实也掌握在官手中,他们需要把这些官员搞定。对于官员和少数暴发户而言,改革是非常好的。 对老百姓来说也要一分为二:表面上是好,真实的则未必好。好在哪?好在首先经济迅速增长,大家有目共睹的,没有谁能够否认,即便是整个GDP统计数据掺有大量水分,但是没有人否定它在增长,而且高速增长。高速增长的来源是基础设施大规模的修建,公路、铁路、楼房,确实人民的收入和消费水平在不断提高。当然这个可能在数据上有一些争议,比如多数的收入也是在增长,但是扣除通胀后实际增长多少?但是至少从一个宏观的角度来看,收入和消费水平的提高是没有争议的。在我小的时候家里确实没有什么东西,冰箱、洗衣机、电视机都没有,当时电视机还是黑白的,而且我上大学的时候在小区里都没有,有的只是少数无线电爱好者自己装的。此后没过几年,这些设备都有了,给生活带来了极大便利。法治上,立法体系初步形成。据说我们今年要形成社会主义法律体系,无论按照什么标准或有没有达到初步形成,但是立法在这三十年当中制定得非常快,法制理念也是越来越普及。这是不可否认的事实。 但是这些表面繁荣并不意味着我们实际上进步了那么多,某些方面可能还退步了,尤其是我们经济总量的增长没有带来人民幸福指数的提高,在某种意义上可能还有所降低。当然这不能一概而论,不能纯粹以这个为指标,很难用一个指标衡量和概括改革的全部:到底什么是幸福指数?我刚去过印度,印度有些地方很穷,但当地的人们似乎还是很快乐的。这是为什么奥巴马在印尼讲演时说,没有自由的繁荣是另一种形式的贫困。为什么我们经济在高速发展,幸福指数没有显著提高?包括现在这种环境,条件要比八十年代我做学生的时候要好得多。当时的环境相当差,家里都没有独立卫生间,这在现在是很难想像的,但当时觉得没有什么。所以在这方面人有一种适应性,人对于生存环境的感觉有一种巨大的弹性。幸福指数也许比较主观,但是毕竟是我们需要重视的一个东西,如果在客观指标上不断增长,但是没有给人民带来更多的幸福,那这个增长是为了什么、为了谁呢? 我们可以看到不单是幸福指数的问题,社会资源、收入和职位分配存在不公,收入增长赶不上物价和房价的增长。衡量这些方面也是有多个指标,住房的质量显然和以前不能同日而语。近年来住房的质量得到提高,但是房价确实长得惊人。为什么房价会提高呢?原因没有搞清楚,而且我们平时抱怨都是大城市的情况,全国我相信是一个更复杂的故事。大城市确实造成了大量的“蚁族”、“鼠族”,我不知道“鼠族”是什么,总之大学毕业大家对房子还是望而却步。这确实是会改变民族性格的一种东西,因为人往往穷的时候,尤其大家都穷,我们对自己的生活预期并不高,没房就没房,大家都没房。国家主席也没房,他住在中南海,中南海是他的吗?不是他的。他卸任后还是要搬出来的。现在不一样了。如果你大学毕业了没有自己一套房子的话,跟同学们聚会的时候面子上也会过不去。这样大家就拼命的去干活、挣钱,对于身外之事,像改革、宪政这样的事情不会关心那么多。跟八十年代相比,大家对这类问题的关心反而更少,因为有房子、学费、医疗多座大山压在我们头上,让我们感觉不到生活的幸福或乐趣。 社会危机此起彼伏,以前这些信息可以被控制在中南海内,现在因为互联网的发展,大家每天也都能看到。征地拆迁产生了太多的悲剧,构成了现在社会稳定的重要隐患;重复建设造成巨大的资源浪费,据说楼房平均寿命只有30年,北京的某个副市长说北京房子一半都要在今天20年拆掉。这一拆一建造成巨大的资源浪费、环境污染。如果这种趋势持续下去,中国社会的可持续发展将面对非常严峻的挑战。我们本来人就多,人均资源非常有限,而分配又极为不公。现在正在搞“十二五”规划,其中提出要解决收入分配的问题。其实收入分配要做到需要巨大的国家能力,中国根本没有这种能力,欧美发达国家都没有能力谈论收入分配,而只能保证收入过低的人群在生活上没有基本困难,给他提供廉租房、食品券补贴、义务教育,满足他的基本需要。这就是基本社会福利,但即使这些国家也无法保证能够最穷跟最富的收入差距不能超过百分之多少。我不知道为什么中央在自己能力执行有限的情况下,不断把控制房价、解决收入不公这些不切实际的目标提出来。 即便这些问题都不谈,光是说我们中国今后生存的物质环境,我就觉得非常令人担忧。蔡定剑老师曾经说过“宪政是我们这代人的使命”,我对这个问题的表达是中国宪政必须在这代人得到解决,倒不是说舍我其谁、只争朝夕,而是这个问题解决不了的话,中国人将面临基本生存危机。也许我看的过分悲观,但是我确实觉得如果宪政得不到解决,最后危及不是社会不公这些供哲学家、思想家、法学家消费的东西,而是我们每个人的实际生存,用毛泽东的话说,就是我们将被“开除球籍”——不是哪个帝国主义又要来侵略我们,而是我们会被自己的制度造成种种恶果“开除球籍”。 在法治方面,法律体系总体上越来越好了。立法有些规定存在不到位或者超前的问题,但是总的来说肯定比以前越来越好,不少立法规定了很先进的理念,但问题是这些良好的法律得不到落实。中国法治改革的规律是良法难落实,恶法则落实起来尤其快,所以说这也是表面上好,但实际上可能即使不是越来越糟,也远不是如立法表面显得那么漂亮。最近《代表法》的修改显示,个别法律的修改不进反而。目前这只是少数现象,不知道以后会不会成为一种趋势。从《代表法》的修改来看,今后可能连这个门面都维持不住,最后在恶势力的主导连法律法规都越改越糟。 越来越糟的另一个表现是行政权得不到有效约束,公权滥用、贪污腐败日趋严重,司法不公仍然普遍存在,没有得到根本的改善。司法改革十年之前满怀希望,十年之后不能说一点改善没有,比如说至少有一个统一的司法考试,这是一个进步,但是改善很有限,大都也局限于表面。司法人员外观得到改善,看上去更像一个法官了,脱了军装大盖帽,穿上了法袍……但是法院和法官还是和以前一样不独立,而且近年来甚至连不断进步的司法观念都有所倒退。十年之后,我们走到了一个方向不明的十字路口。我们已经不再期待实质性的进步,只是希望不退步就可以了。到十八大之后会不会有进步,我看也很难说,要看到底谁在主管政法口,人不对的话很可能还会进一步退步。 改革为什么会更糟?为什么会更好?关键是看主导改革的力量是谁。这个问题也很简单,任何人都是理性的,都首先做对自己有利的事情。因此,谁主导改革,改革就对谁有利,这是一个很清楚的道理。什么是好的改革?我刚才说了好的改革对人民有利,那么对人民有利的改革怎么改?必须由人民自己来改。归根结底,只有人民主导的改革才能对人民有利,改革才能越改越好。如果由官员主导改革,那么改革肯定对官员更有利;官员主导改革,而人民不能通过制度去有效防范,他们就必然会滥用自己的权力,产生征地拆迁、贪污腐败等等。如果由官员主导,改革必然会被他们用来为自己牟利,这样的改革只能越改越糟。 二、越改越糟的制度根源 为什么我们会看到近几年的改革越走越糟?近几年看到的只是明显的迹象,倒退的根源却在二十年前就已埋下。三十年改革可以大致分为两个阶段,近二十年改革在本质上是和前十年是不一样的。为什么不一样?因为近二十年的改革恰恰是由政府官员主导的。如果要找一个明确的制度起点的话,那就是93年开始实行的干部考核体制。1992年邓小平南巡后,执行系统的干部考核制度,把官员的利益和改革的力度非常紧密地结合起来,尤其是使GDP成为评价地方官员政绩的主要指标。这主要是落实邓小平南巡的思想,大家知道邓小平说过“发展是硬道理”,他所谓的发展不是指的制度发展,而是指经济发展,经济发展才是硬道理;GDP上去了,工业上去了,国家实力更强了,应该说人民生活更好了,这才是真正的发展。所以GDP成为评价官员的一个最主要的标准。领导升迁至少要把GDP搞定,如果这个地方GDP不升反降,那么这个官就当不成了。 作为客观的经济数据,GDP确实和地区的经济发展程度以及人民生活水平是有关系的,但是这种关系并不是直接的。GDP只是一个数字,是衡量这个国家经济实力的一个指标。在一个经济自然发展的国家,GDP和人民的生活水平有密切的关联,可以说是一种比例关系。GDP涨10%,往往表现在人民的实际收入也涨10%,人民生活确实提高了。问题是一旦它成为中央衡量各级官员政绩的主要标准,这个GDP就成了畸形成长,不一定代表社会财富的增长。GDP看上去很客观的一个数字,很科学。科学发展观,GDP就是科学嘛,但是提高GDP的道道很多,农村的城市改造、城市翻修、改建,都可以增长GDP。所以我们看到各地基础设施建设上升得那么快。这个和我们生活有没有关系?有,譬如北京到上海高铁建成之后,交通便利了很多,这确实方便了人民的生活。但是我们还有许许多多的“发展”,有没有必要也那么快。在谈经济发展的时候,就说别的国家走了三四百年的路,我们要一二十年就走完;一谈到民主就反过来,别的国家几十年完成的事情,在我们国家可能要几百年甚至永远变不了,因为中国有中国的“国情”。拆迁、征地所有这些都对地方GDP有大贡献,当然也增加了地方财政和官员灰色收入。这种思维后果是美其名曰“发展”,但实际上是在扰乱正常的社会生活秩序和经济正常发展的规律,造成环境恶化、资源浪费以及大量的社会冲突和悲剧,成为中国社会稳定的最大威胁。我国的维稳费用正在不断增加,现在已经超过了国防军费,这本身也是一笔巨大的浪费。本来可以用这个钱去改善民生,但是现在不得不耗费巨大的成本,最后买单的还是人民自己。 因此,一旦动不动就拿GDP来说事,我们肯定会保证GDP掺很多水分,或者通过种种非正常手段去拉动GDP,把整个社会的资源耗费了,环境给污染了。最后一折合,我们很可能发现并没有增长,至少增长没那么显著。前几年一直吵着要出台一个“绿色GDP”,我看弄了半天这个指标也出不来,出来了很有可能绿色GDP不升反降,因为如果要治理环境污染的必然得投入巨大成本。也许环保局也想弄出一个绿色GDP,但是最后发现这个指标对于衡量中央政府的政绩是没有好处的,最后也就偃旗息鼓了。 所以GDP的增长未必等同于财富的增长,单纯的财富增长也未必等于幸福指数的增长。真正的增长应该在于人民生活水平的改善,而GDP则很可能社会畸形发展的代名词,最后通过征地、拆迁、乱收税费等各种手段,蜕变为各级官员为自己牟利的工具。没有哪个国家像我们这么喜欢征地拆迁,我们国家为什么有这么多的拆迁呢?是人民希望政府这么做吗?整个城市长年累月就像一个大工地,这是政府为人民服务吗?也许房子造好了,人民的居住也得到了改善,但首先它是在为自己服务,因为一旦有了工程,不但个人灰色收入得到保障,而且GDP也上去了,政绩就得到保障;“政绩工程”、“政绩工程”,政绩是要靠工程来支撑的。所以这些都是关系各级官员的利益,而不是直接的人民利益;也许和人民利益有关,但是这个关系未必是一种成比例的正向关系。即便人民没有得益,甚至在损害人民利益的时候,这样的改革也照样会进行下去。 为什么倒退的改革能继续进行?关键原因在于人民缺位,人民缺位必然导致改革倒退。这种倒退可以从很多具体制度上看出来。比如2001年的《城市拆迁条例》就是缺乏人民参与、没有广泛征求民意的体现。原先实行实物补偿,这种补偿总的来说比较实在,拆一间房子补你一间房子,现在慢慢逐渐回归这种做法,这样至少被拆迁户的基本生活得到保障,当然很有可能也还是利益受损,因为拆去的可能是市中心的房子,建的房子在北五环以外;原来上班只要步行十多分钟,现在变成坐地铁、坐公交每天一两个小时,这在北京是司空见惯的事情。拆迁现在改为货币补偿之后,争议就更大了,取消先安置、后拆迁的原则造成了很多的悲剧,直接导致了补偿不足和土地财政。社会与地方政府开发商不受控制的拆迁征地权力,形成一个根深蒂固的既得利益集团,造成了千家万户的焦虑、紧张和悲剧,2009年的唐福珍自焚事件就是一个例子。所以2001年的《城市拆迁条例》也许本身看起来并不那么可怕,但是一旦执行起来效果会显得非常可怕,原因就在这里。 再看94年的分税制改革。早年我们对分税制改革采取的也是比较正面的态度,因为它在制度上确实是重要改善。这么大的一个国家,只有一个中央税实在太简约、太集权了,实行不下去的。所以分税制改革在制度意义上是有必要的,但问题是最后的效果却是使得地方收入在总收入比例递减,中央收入占财政总收入递增。而且国家财政总收入占整个GDP每年增加,每年可以看到,我们今年财政收入增加了多少多少,增加的数字都是很惊人的,通常在10%和20%之间。我们的GDP增长数字本身已经很惊人了,而国家财政收入增长几乎是GDP增长的一倍。所以说分税制改革扭转了国退民进的趋势,开启了国进民退的时代。 最近看一看拆迁条例的修改,现在也遭到了地方政府的抵制。为什么抵制?一个重要原因是分税制改革导致地方的税收不足,不能满足地方的公共需要,所以地方政府对中央施加施压力,导致新条例迟迟不能出台。要有效防止唐福珍这样的血拆事件重演,必须大幅度削减土地财政,但这恰恰是目前地方财政的命根子。为什么地方政府如此依赖土地财政?根源还是1994年的分税制改革。这是一次良性的制度改革,但是却造成了恶性的分配后果,导致地方政府大兴土木、征地拆迁、同时压低补偿,通过各种手法向人民伸手。分税制改革在没有人民充分参与的情况下,不但没有强化地方税收,反而强化中央。我们的分税制改革当时是广受称赞,甚至有中国财政联邦主义的称号。联邦主义是什么?联邦主义强调地方自治,强化地方的实力,但是我们的分税制改革却恰好相反。它不是任何意义上的财政联邦主义,完全是财政中央主义。实际上如果没有人民参与,不仅是中央和地方的税收得不到合理分配,整个的国家税收都会成为一个问题,国家财政年年增长必然意味着过富民穷。据说十二五规划要减税,如果真的会实现当然是一个好事,但是我持一种怀疑观望态度,尤其是胡温新政以来,一度给我们带来太大的希望,产生了不切实际的错觉;我们今天要学会听国家领导人的话,必须听其言而观其行,看他实际上怎么做。我看税能否减下来还很难说,现在又吵着要征房产税。这是减税吗?明明是在增税嘛。 更重要的是,这个税被收上去之后,用在哪些名目上?我以前说过,在中国钱怎么收是个问题,但是小问题,钱怎么花才是大问题。中国各级政府财政总收入和发达国家相比不算多,但也不算少,而且我们还有财政预算之外的各种名额的收费,加上收益的话肯定超过十万亿元的巨额资金。不算贪污公款、流失到海外的那笔钱,这笔税究竟用到什么地方去了?如何分配?我们经常看到,这个国家该投入的地方没有投入,譬如社会保障很少。生活在中国社会,我想大家是没有谁会靠政府发的养老金生活。医疗保险则管小病,不管大病,真正需要的保险的时候保险不顶用。在我们中国是生不起病的,生一场病就能把你弄得倾家荡产,因为医疗保险不到位。我在加拿大访问,一个月交50加币,看病全管了,当然药还得自己掏;但是不管得了什么病,至少看病基本上自己不要花一分钱。孩子到这里上中小学也是完全免费的,真正实行“义务教育”。在我们国家如何呢?经常报道教育乱收费,其实即使正规的收费也很高。农民工的孩子进城打工,子女还不能就近入学,如果送到一般城市中学上学还得教“择校费”等各种昂贵费用。环境是越来越糟了,可见环境保护不得力,部分原因是没有为GDP污染支付足够的监督和治理成本。生产安全近几年有所改善,但是问题还是很多。食品卫生也是间歇性地爆发这样或那样的事故,像三鹿奶粉事件,表明我们的食品卫生监督投入严重不到位。事故发生后我们的政府做了什么?它不但没有为受害者提供足够的赔偿,反而禁止他们依法提出诉讼,每个孩子发2000元打发了事。这些受害者家庭出了这件事情,孩子终身得病,已经很倒霉了,最后还要为企业黑心和政府失职造成的后果终生买单。 所有这些都需要政府投入,为我们人民办实事,但是政府却没有做到,在食品卫生、环境保护、义务教育、社会保障等很多领域需要大量投入,但是我们看到没有足够的投资。大量的资金却被用在不该用的地方,譬如维稳、国防,这些都是我们落后的制度造成的成本。说实话,国家治理到这个份上,加上民族主义情绪空前高涨,大概今天没有哪个有理智的国家真的想从物理上侵略中国,南海等个别有争议地区除外。其实中国只要把制度改好,和世界强国的关系立刻得到改善,是不会面临真正的战争威胁的,目前新疆问题、西藏问题、台独问题主要是因为内部制度不当。只要制度设计得当,国家在国际国内长治久安,根本没有必要在国防投入那么高的军费,而且实际投入要比数字上体现的投入更多。投入的国防军费用到什么地方去了呢?这也很难说清。慈禧太后当年把军费拿去建了一座颐和园,我们现在都怪她老人家的腐败导致甲午战败的耻辱,其实当时这笔钱即便投入军事用途也很难说能打赢,至少她还给我们留下了一个颐和园吧,现在每年还能挣不少门票,造福后人。今天如果我们的军费都给军官贪污去了,他们会给我们留下什么呢?那就不是颐和园了,而是军队内部的分赃不均和官兵矛盾,今后酿成什么后果还很难说。所以完全是我们自己的制度缺失造成那么多的社会冲突、群体性事件,导致不得不大面积浪费钱。还有各种名目的“三公”腐败,包括最近北京东城区提出十二五规划五年期间花费五千万去洋挂职,就是派我们的公务员到美国、韩国去挂职一年。我最近写了一篇短文,说洋挂职纯粹就是换了一种方式的公费旅游,而且是更加潇洒和自由自在的旅游,因为一般的公费旅游只是一两周,现在却可以公费旅游一年时间。当然还有各式官员灰色收入,所有这些都是制度缺陷造成的问题黑洞,最后都得由我们人民买单。 即便对于这些公开的财政预算,比如说社会福利,你也很难弄清楚这些财政数字到底意味着什么。医疗开支真的用在医疗上了吗?普遍老百姓看病真的得益了吗?未必,很多钱都花在干部疗养上了,我们各级干部的花费是相当惊人的,而且不仅是在职的干部,还有大量的离退休干部。你们知道,我们的干部退休,待遇还在那儿;他们的待遇好,一个个都长寿得很,所以这个群体的数量越积越多,医疗费用也越来越高。我去台湾访问,那里的学者告诉我台湾的高官一退下来就得搬出政府公寓,什么公车、司机、保姆一切特殊待遇统统取消,和平民一样自食其力。去年夏天,德国宪政法院的前大法官来这里讲学,告诉我们他做大法官的时候是自己找公寓、自己开车上班。他至少相当于我们的部级干部吧,最高法院副院长级别,社会威望更不用说,但是这种待遇在我们这里是不可想像的。所以,我们账上显示的医疗费用有多少是流向了干部疗养、有多少真正用到老百姓身上?这是一个问题。很多农民得了大病之后只有在家等死,根本看不起病,为什么这些问题得不到解决呢?答案并不难找,因为我们的钱根本没有花在该花的地方。 所以人民为税收付出了,而且不止是一次,不仅通过正式纳税,还有各种收费,譬如教育收费,明明是义务教育,但还是各式变相收费(现在中央又承诺要改善,希望至少这个问题能收到一点效果)。老百姓把钱交上去了,政府就该包办养老啊、医疗啊、教育啊,但是它不管,人民不得不再次付出;退休以后你不能靠退休金,下岗工人得不到足够的救济,看病还得再次掏腰包,何况得的很多病并不是病人自己不慎或不幸造成,而是这个社会体制造成的。比如食品安全和环境污染主要是因为国家监管不力造成的,结石奶粉很大程度上是因为国家控制新闻媒体,使得它没有得到及时的曝光,造成结石婴儿灾难性的扩大化,最后得病了,政府还不让结石婴儿依靠正常的法律途径维权。 最后,没有人民参与,教育改革也必然是越改越糟。基础教育水平在全国千差万别,尤其是城乡之间可以说是天壤之别,即便进城打工的民工子女无法和城里的孩子分享同等质量的义务教育。这是非常危险的一件事情。我当然不是说城里的教育就好,现在城里孩子所受的教育就和吃饭一样,个个营养过剩,平时拼命复习啊、补习啊、奥数、英语……各种各样,从小学就开始。所以现代看来我发现自己也快变成一个左派愤青了,因为我开始也觉得“文革”的“好处”。我当然不是说“文革”好,我是说其实我只是赶上“文革”的尾巴,歪打正着得了最好的结果。“文革”鼓吹读书无用,整个国家都被荒废了,但是小学生能干什么?本来不就应该被“荒废”吗——吃吃、玩玩、长长身体?到了中学,打到了“四人帮”,也确实应该用功学习、准备高考了。但是现在的小孩实在是太不幸了,小学甚至幼儿园就面临那么大竞争压力。我送孩子上学,从来是亲自帮他背书包,因为怕他被压得长不高。相比之下,我们那个年代还是比较幸福的,那种教育方式还是比较健康的。所以你们知道为什么我“感谢”文革,实在不应该说这句话,但是不得已。这只能说我们现在这种教育体制太不合理,城市的孩子营养高度过剩,根本就没有必要折磨自己的孩子,小小年纪学了那么多数理化干吗呀?期望每个人都成爱因斯坦啊?我看中国人盼了半天诺贝尔,也没盼到个什么,最后闹出个诺贝尔和平奖,才不吭气了。 在农村则是另外一个极端,很多农村孩子连上学都困难。现在很多农村小学合并,很多孩子因为学校离家远不得不寄宿,不然每天可能都要步行10多里才能上学。这个寄宿可是一件很糟糕的事情,小孩子就是得跟父母在一起吗,不然成长过程中心理会受影响。农村孩子接受的教育质量也没法和城里孩子相比,城里是营养过剩,农村是营养不良。两极分化对于每一极都不健康,是不是?这样的教育能培养出什么样的孩子来呢?这些孩子可以说是这个国家未来的希望,是今后中国公民的主体,而义务教育这个阶段对于人的心智和道德发育是极其重要的。我并不觉得大学教育有那么重要,但是现在中国已经完全到了舍本求末的极端,似乎层次越高,教育越重要。其实恰恰相反。博士教育是最不重要的,本科教育要比这个博士教育重要得多,而中小学教育则比大学教育重要得多,因为他会影响整个人格发育。如果孩子在小学中学没有得到良好的教育,这样的孩子成长起来很可能会成为罪犯或心理不健全的人,将来我们中国社会变成什么样呢?很可能不是犯罪、杀人就是自杀、精神病,各种各样的事件层出不穷,现在已经能看出端倪了。因为基础教育极其重要,所以宪法明确规定国家有义务要保障基础教育,我想这义务并不难落实,中央首先要做到各地区的生均义务教育投入大致均等,尤其是城乡之间;无论是在什么地方,每一个孩子的教育开支必须要达到一定的水准,这笔钱必须由中央至少省一级统一划拨,这样中国的义务教育平等才有希望,但是目前离这个基本目标还相差很远。 再看大学招生,这是一个越改越糟的典型例子。我们都知道一个普遍现象,就是知名大学的农村学生比例年年下降,北京大学也不例外。为什么下降呢?我们大学招生也没有一个明确歧视农村孩子的考试政策,但是针对农村的歧视是变相的,因为我们实行的大学招生指标体制制造了地域歧视,歧视的重点对象恰恰是人口和考生基数大的农业省份。原先全国实行统一高考,地域歧视直接体现在录取考分上。2002年开始大规模实行“自主命题”,包括北京在内的一些发达省市采用自己的考卷,名义上是为了高考的地方“多元化”,据说这样湖南的高考作文就可以考曾国藩了。这简直是个笑话,怎么没说只有湖南的学生可以考毛泽东呢?曾国藩难道只是一个湖南人吗?难道北京的学生就不能考曾国藩吗?“自主命题”的真实的目的显然是为了地域歧视设置一个障眼法,因为失去统一标准之后考分没有可比性;北大录取北京考生的标准再低,也不好拿考分说事,因为考题不一样、标准不一样嘛。这样有没有歧视呢?好像变得不清不楚了,尽管歧视实际上丝毫没有改变。“自主命题”显然不是越改越好,而是越来越糟。它对于大学招生的平等非但没有半点好处,而且使得我们失去一个最重要的东西,那就是统一的衡量标准。先前是有一个统一标准的,那就是统一考试的考分;一所大学对各地考生采取不同的录取标准,用这个参照一比就比出来了。北大录取北京市的考生,要比录取其他地方的考生分数要低得多,他一看就看出来,现在则一眼看不出来,因为我们连这个标准都没有了,那你说这种改革到底是越改越好还是越改越糟呢? “自主招生”改革也是这样。北大2009年开始实施的校长推荐制名义上是为了实行“精英教育”,实际上是加剧对不同地域乃至同一座城市内不同中学的歧视。我觉得我们中国社会很危险,因为一方面是民族主义高涨,另一方面是非常高度的精英化意识。现在都喜欢报北大,北大又是干嘛的呢?北大的目的好像不是培养一般学生,而是为了培养一两个偏才、怪才,就是和正常人不一样、平时吃饭都在想数学而忘了穿内裤的那些人。这些人也许能得个诺贝尔什么的,将来会为中国增光。我们的大学教育就和体育的奥运思维一样,好像就是为了培养篮球场上的姚明或田径场上的刘翔。尤其是北大这样的名牌大学不是为了普及性的教育,而纯粹是为了培养“尖子中的尖子”。北大似乎正在往这条路上走。为什么要自主招生呢?因为高考还不足以衡量人的各方面素质,会埋没了怪才、偏才。通过北大自己设置的考题,通过面试,能够更好地挖掘这些偏才怪才。前些时候,北大有十几个各个院系的领导联名向校长写信,主张多管道的录取方式,总而言之也是要找这些偏才怪才,把埋没在芸芸众生当中的这一点点金子给挖掘出来。这样做也许没什么错,但这不是我们大学的整体目标所在。大学招生每年不只是招那么几个偏才怪才,我们每年要招多少呢?光北大每年也要招好几千名学生,全国重点院校要招好几十万名学生,全部高校加起来要找几百万学生呢。精英大学如北大所提供的教育可以照顾偏才怪才,但是关键还是要提供高质量的大众教育。但是我们思路却完全不在这儿。按我们现在这种思维,在招生歧视的整体制度框架下,“自主招生”考试只能越来越歧视,比一般意义上的高考更加歧视,因为只有很少数量的高中才能获得北大授权推荐学生。北京市也只有很少的高中有权推荐,无论你在年级多么拔尖,如果你上的那个中学没有推荐权,你就得不到参加“自主招生”的机会。这种局限是必然的,因为“自主招生”规模一扩大,北大根本无法控制。人人都要上北大,所以如果放开必然都来报,一个北大哪有能力处理上百万份申请?在目前“自主招生”考试和高考次序完全颠倒的情况下,结果必然是变本加厉的歧视。 三、为什么改革必然越改越糟 越改越糟不是偶然现象,几乎是改革的必然结局。首先,改革不是革命,不是把现有的体制一脚踢开,而是在现有体制之下改变目前的这种利益分配格局。良性改革对人民有利,而我们的社会资源是有限的,人民多得一点,官员就少得一点,所以良性改革必然会触犯既得利益,必然会产生利益冲突。这是一点。第二点,既得利益者是理性的,他不会让你多得,也不会任由你剥夺他支配利益的权力,所以他会拼命维护自己的权力。其实大学招生改革之所以不仅难改,而且越改越糟,根本原因还是在于目前这种体制对云集大城市的官员有利。我们的精英大学在哪儿?在北京、上海、各省省府。北大、清华、复旦、武大、浙大、南大都在这些大城市,大城市的决策者必然制定对决策者自己最有利的招生政策。如果改革要动他们的奶酪,他们是不会答应的。 第三,既得利益集团中间有没有想做事、有良知的开明人士想把这个国家改得更好、对人民有利的呢?有,当然有。我们这么大一个国家,地方那么多,怎么会没有好人呢?肯定有的,但问题是这些人跟既得利益集团中间那些狭义理性的保守派相比太少了,凤毛麟角、势孤力单,所以两边一较量最后必然会失败。主导中国近代的一个规律是,保守派不仅是既得利益集团的大多数,而且掌握着国家机器,最后会动用国家暴力镇压开明改革。这就注定了在这样的体制当中,开明改革派永远是弱势,几乎永远要失败的。开明改革失败之后,接下来的改革只能越改越糟。 这个规律在最早的改革——戊戌变法——体现得十分清楚。戊戌变法触动了满清既得利益,很快失败了;慈禧从后台到前台后继续改革,但是清末的改革却是越来越糟。原先,清朝的统治者比较开明,能够看到自己是个小族,必须要和汉族搞好关系才能维持长久,所以一般高级官员都是满汉参半。后来官制改革打着改良的旗号,却越改越遭,最后变成“亲贵内阁”,3/4的高级官员都变成了满族。不改不要紧,一改反而满人更占优势,汉人更受歧视。 清末改革就是我们的前车之鉴。有人说,你怎么把当今的改革和清末改革相提并论呢?清末是一个封建王朝,我们是社会主义人民共和国,中间还有一个国民党的资产阶级“假共和”,如今跨越了两个阶段,怎么能相提并论呢?但历史往往是辩证的,我们以为进步了,很可能恰恰回到原点,甚至还不如那个原点。其实清末和最近三十年这两次改革不仅遵循共同的规律,连走过的路都大同小异。 两次改革大致分三个阶段。第一个阶段是危机与回应。那时候的危机是因为我们不断挨打,希望变法图强,尤其是甲午战争对中国朝野冲击尤其巨大;现在则是在“文革”之后,不论是国家领导人还是平民百姓,尤其是知识分子,都知道中国不改不行,所以改革再次成为朝野的共识。这个阶段的特点是大家都满怀希望,因为中央、地方和老百姓都想改,政府当中确实也有厉行改革的官员,甚至是最高领导人,至少名义上是最高领导人。光绪皇帝可是一国之君啊,国家最高领导人带头改革,多么难得;中共总书记胡耀邦和他的继任赵紫阳都至少是名义上的国家最高领导人,他们主动要求改革。这个时候人们看到的都是希望,往往会忽视改革的暗礁,盲目乐观,觉得改革只会越改越好,这个国家只会欣欣向荣、蒸蒸日上。改革势头也很猛,颇有壮士断腕的气魄。戊戌变法、百日维新,一百天就出台了一百多个维新政策,每天都有新政策出台。你们想想,那是一个多么充满希望的年代!我们78年到89年的改革也是,改革在安徽小岗开始,首先是人民起动的,然后受到政府的承认和推广,这是第一个阶段。 第二个阶段是触礁与停滞。这个迅猛的改革很快就触动了既得利益集团,遇到了既得利益集团的强烈反弹,导致改革失败和停滞。看戊戌变法失败之后,朝廷内部的开明改良派遭到清算,光绪皇帝打入冷宫,康梁流亡日本;我们则遇到八九风波,改革一度停滞。在改革的前十年中,当时也是越改越好,但是社会矛盾越积越多,最后导致了那次事件。如果这两次改革有什么区别,那就是前面这次可能还有点戏,后面这次则根本没戏。当时的戊戌变法变数更大一点,希望更大一点,因为那个时候还有个袁世凯,他是一个机会主义者;机会主义就是见风使舵,并不一定支持保守派或哪个立场。袁世凯一定会出卖维新派吗?也不一定,他也许当时就错算了。如果当时有他的军队支持,幸许维新派就胜了,他能得到好处也会干的。那样的话,我们从此就走向了一条英国式的虚君共和之路,就不会有今天还在谈论改革为什么会越改越糟这个话题。可惜袁世凯没有流芳千古,反而成了千古罪人,葬送了中国宪政的最大一次机会。 改革失败之后就停了,但停了能不能不改呢?还不能不改,必须继续改。改革有它的惯性和必然性,因为我们的改革是内外压力的产物。清末的改革可能多半是来自于外部、内部也有压力,1978年的改革多半可能是来自于内部,但外部也有一些压力,譬如国际形象、国际地位的问题。所以改革还是要启动,这样就到了第三阶段,也就是改革的变质重启。改革虽然重新启动了,但是这个时候的改革性质变了,因为改革已经被既得利益集团劫持,或者说既得利益接管了改革,打着“改革”的旗号维护和扩大既得利益。慈禧太后掌权之后也要继续改革,但是名义上是改革,实际上是越改越糟。清末改革的一个成果是1908年的宪法大纲,也是中国第一部宪法,但实际是一部很糟糕的宪法。1992年,邓小平南巡,重新启动了经济改革,影响最深远的成果就是建立干部考核制度。邓小平到南方鼓吹继续经济改革,一是要抗衡党内的保守派,不能再走回头路,经济改革必须要继续推行,但是政治改革彻底停顿,所以改革后二十年单方面凸显了经济改革。这也是为什么1993年的政绩考核体系把GDP作为考核指标,把官员的个人利益和经济发展很巧妙的结合起来。在改革开始的十年里,官员也不是不想改,但是官员改革的动力远没有现在这么大,因为这个事情对人民有好处,对官员自己的好处有限。改革的后二十年,改革主要对官员有利,所以各级各地官员都大张旗鼓地“改革”、“发展”。 我们现在就处于改革的第三阶段,开始看到了改革越改越糟的趋势。其实改革的第一阶段也是官员在主导,尽管是从小岗村开始启动,但是在我们这种专制传统深厚的国家,人民相对来说比较被动,小岗实验也未必能在各地复制,主要靠我们的官员、政府和学者在推进改革。但是当时政府内部力行改革的官员确实为数不少,最高领导人也想做实实在在的事情。但是经过第二阶段之后,党内改革力量遭到整肃,受到了极大的削弱。在这种情况下,到第三阶段重启改革的时候,改革就只能对既得利益越来越有利,对人民则越来越糟。当然,一些制度当时也许还看不到立竿见影的后果。经过一二十年的所谓“发展”之后,我们现在看到这些制度的后果究竟怎样。因为公民主参与动力和压力远远不够,可以说基本上没有,所以地方官员在决策过程当中我行我素,在政府主导下形成的政策自然未必会符合多数人的利益,而更符合官员自己的利益,这样的改革性质注定越改越糟,最后是民怨沸腾、悲剧丛生、冲突四起。 四、如何让改革越改越好 刚才我论证了改革为什么越改越糟,得到了似乎非常绝望的结论。那中国有没有任何希望呢?希望当然是有的。为什么会越改越糟呢?归根结底不就是因为人民没有参与嘛。如果人民实质性地参与了,那么就能扭转这种趋势。小岗试验就向我们展示了人民参与的重要性,它对我们最大的启示就是只有在人民的有效参与之下,改革才能对人民真正有利。家庭联产承包责任制成就巨大,不仅解放了亿万农民,激发了他们的生产积极性,而且解决了我们中国粮食问题。不是政府在拼命让我们生产粮食,而是通过制度改革,打碎套在农民身上的枷锁,把农业生产和农民自己的利益结合起来,通过这种方式激发他们的生产积极性。在此之前,我们的粮食问题都是非常危险的,只要一年收成不好就可能有饥荒,改革之后这个问题彻底解决了。这次改革之所以能取得这样的成就,正是因为人民的参与。即便后来是中央出面全面推广,但是这种政策至少是获得人民默许的,是代表民意志的。 近年来,随着网络的发展,公民参与有所加强。尤其从03年的孙志刚事件之后,开辟了一条民间的宪政路径,就是说民众可以通过某种方式影响国家的决策甚至制度建设。通过这次事件,通过这个悲剧、媒体报道、网民抗议,最后震动了中央,通过中央撤销了收容遣送制度。孙志刚事件之后,就形成了这种民间宪政模式。2009年的唐福珍自焚事件也是一次制度造成的个人悲剧,通过媒体曝光,使我们大家关注城市拆迁和土地征收这方面的问题,给中央施加压力,希望中央能像废除收容遣送那样废除拆迁条例,并制定出切实保护人民利益的征收和补偿条例。我们和腾讯合作就几个关键问题做了一次民意调查,许多网友都参与了。当然,目前还没有定论,但是至少启动了这项改革。2007年夏天,厦门市民通过“集体散步”向市政府抗议PX化工项目上马,最后迫使项目迁址。上海和广州等地也都曾经发生过类似的事件,表明公民越来越多地直接参与地方决策过程,人民的意见更多地反映到制度改革当中。只有市民实质性参与之后,才有可能让改革真正体现人民的利益。 所以说如何让改革越改越好?必要条件是人民有效参与改革的进程。人民如何参与改革的进程呢?首先,必须让人民说话。如果不能讲话,那民意怎么表达出来呢?执政者如何去了解真正的民意呢?人民必须有宪法所保障的言论自由。刚才我提到网络,这是制度给我们带来的社会进步,但是在制度上还不完善;政府遇到不爱听的话就去压制,这一压制就失去了改革的机会。其次,人民表达民意之后,这个民意还得通过各种渠道才能受到政府的重视,最主要的就是宪法规定的代议制度。但问题是人大制度不工作,基本上是个摆设,人大选举也是走过场,所以说目前无法从根本上改变各级官员唯上不唯下的状况。我们目前至多只能在某一事件爆发之后,在全国通过网络、微博产生全国性影响,通过中央给地方施加压力;这种途径能发挥一定的作用,但这种作用是极其有限的。要让民意真正发挥作用,就必须打通人民影响政府的通道,我想主要是完善人大选举。我相信我们还是有很多事情可以做的。如果中央真的想把改革越改越好,是有能力采取措施促使公民参与的,至少自己不要对公民参与造成障碍。 很多人抱怨我们八九为什么转型没有成功,因为苏联有个戈尔巴乔夫,台湾有个蒋经国,我们则什么都没有。但是台湾之所以1987年能够废除党禁报禁,并不是靠蒋经国临终前一时心血来潮签个字就完事的,他一个人哪有那么大的能耐?我们也看到了我们的最高领导人——不止一个最高领导人——都要改革,但最后改革都失败了。我看这个蒋经国或戈尔巴乔夫等是等不来的。别以为台湾比大陆幸运,台湾其实从五十年代开始就有发达的地方自治和选举制度,完全不是像我们现在这样,从中央到地方人选全都是内定的。在这一点上,孙中山的训政思想确实有先进之处;训政就是由中央政府来监督各地政府选举,各地政府还是要选民来选的。台湾的基层也就是乡镇县都是由选民所选,当时很多地方领导人都不是国民党党员,可能是无党派,其实还是有党派倾向的,虽然像民进党这样的“地下党”不能公开活动。所以他是地方民主基础的,1987年也就顺利完成立宪转型。我们不可能在完全没有任何基础的情况下,希望奇迹到来。 我们究竟能做什么?我想我们首先需要在人民也就是大多数人中间形成共同的基本是非判断,各自以自己的方式遵守这个底线。没良知的官员还会继续贪污腐败,但是有良知的官员可以大刀阔斧去搞地方改革;中国有魄力的官员还是不少的,他们可以去做事。在这个层次上,最重要的是要形成良性的淘汰机制;在目前逆淘汰环境下,纯粹是劣币驱除良币,像蔡定剑这样正直的官员都退下来去当大学老师或别的职业。但是良性环境如何形成?关键还是在于官员评价要由老百姓而不是领导来决定,否则好人在中国官场永无出头之日。 这就需要老百姓不做专制社会的臣民,而要做民主社会的公民。合格的公民就是要懂得如何行使宪法赋予的那些权利;宪法给了你这个权利,你就要站出来行使这个权利。当然,在目前制度没有形成的情况下,维权是有一定风险的,但要是没有人敢承担一点风险,那么老百姓维权就永远没有希望。相反,敢于站出来的人越多,维权风险和成本就越小,国家就进入了良性循环。目前即使你不这样做,至少也要维护自己的言论自由,即便是“围观”也要认真对待自己围观的权利。譬如现在央视正在举办“感动中国”的评选活动,不久前不幸去世的蔡定剑教授也是候选人。他是中国宪政做出贡献的学者,所以我建议大家不妨上网投他一票,因为他才是真正合格的候选人,做这件事的成本是可以忽略不计的。如果大家因为惰性连这点小事都不愿意做,那么中国民主和人权也就没有希望了。 在政府和人民之间是学者和媒体。自古以来,中国就有知识分子为民请命的传统,到现在也还是这样。比如北大几位学者上书全国人大,要求修改拆迁条例,学者可以在政策形成过程当中发挥很大作用。即便不能有所作为,也应该有所不为,我们至少没有必要做不该做的事情、说不该说的话,比如讲假话。即便不能百分之百讲真话,有些真话你可以不说,但是不应该也没有必要讲假话,否则就进一步污染了本来就不纯净的言论环境。学者尤其是宪法学者的一个重要使命就是保护言论环境,和负责任的媒体一起坚守言论自由的底线。中国有少数敢言的媒体还是很了不起的。虽然改革开放之后起步很晚,和发达国家相比还有很大差距,但是在我们的制度限制下,他们所面对的困难远不是美国、德国、法国这些宪政国家的媒体所能比的。在我们国家制度环境下,能把媒体做成这个样子已经是很不容易了,需要很大的勇气。今后,媒体和学界需要联合起来抵制舆论限制,保障报道真相和人民说话的权利。近年来,言论环境实在是越来越恶化了,我作为学者有很深切的体会。如果人民不能说话,真相也不让报道,那么中国社会就彻底完了。 因此,关键在于政府和人民之间要形成良性的互动,人民不能只做被动的看客。从戊戌变法以来,我们已经做了太多次的看客,就好像电影院的观众,眼睁睁看着银幕上的坏人举起枪瞄准了好人,但是我们却无能为力,任凭坏人杀了好人,因为我们根本不在舞台上。这就是中国悲剧的根源。中国的权力斗争从来就是执政者内部的宫廷斗争,宫廷斗争的结果是什么?结果就是劣币驱除良币。既得利益集团掌握了国家机器,镇压执政集团内部少数愿意为人民谋利的改革者。只有从根本上改变这种状态,使执政者内部的权力斗争能够和人民利益联系起来,使人民成为党内斗争的评判者,对于为民谋利的良性改革鼓掌激励,对于为官牟利的恶性“改革”同声谴责,这样才能从根本上扭转越改越糟的趋势。 在中国做事情虽然很难,但如果真正想做的话还是有很多事情可以做。我们要充分利用有限的机会,维护我们自己的利益。党内的开明人士也应该有足够智慧和勇气利用人民的力量,增强自己的道德底气和执政基础。现在似乎只有重庆的领导懂得利用舆论大量造势,为什么广东、上海或其它自由开放一点的地方不能往健康点的方向造点势呢?今后党内分歧需要更加公开化、制度化、规则化,但是这一切都只有在人民自己有觉悟、有要求、有压力的情况下才有可能,光是把期望寄托在某个最高领导人身上是不可能的。历史表明中国没有这么幸运。 只有人民亲自参与了,改革才可能越改越好。
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