王建勋

王建勋: 宪政之我见

宪政之我见 作者:王建勋 近一段时间以来,报刊上登载了数篇批评宪政的文章。这在过去百年历史上并不多见。自清末变法立宪以来,除了极权年代之外,走向宪政基本是国人的底线共识。   批评宪政的声音一出,不仅遇到了连绵不断的反驳,而且引起了知识界对宪政诸问题的论争,尤其是“社宪派”(“社会主义宪政派”)与“普宪派”(“泛宪派”)之间的论战。这种争论,一方面凸显了理论界宪政知识储备的不足,另一方面展现了人们对实现宪政的不同设想。鉴于此,澄清宪政之真义,在当下之中国显得尤为迫切。   “宪政”究竟意味着什么?概而言之,宪政是一种限制政府权力、保护个人基本权利和自由的制度安排和思想观念。宪政也意味着一种特定的治理状态,一种限权宪法得到有效实施的状态——在这种状态下,政府的权力受到有效制约,个人的基本权利和自由受到良好的保护。宪政的核心在于限制权力,而迄今为止,人类发现限制权力的最有效方式就是分权,包括横向的分权和纵向的分权。前者亦称“三权分立”,意即立法权、行政权和司法权之间各自分立并相互制衡;后者亦称“联邦主义”,意即全国性政府和地方政府各自分立并相互制衡。   毫无疑问,分权制衡是宪政的精髓。其作用机理在于以权力制约权力,或者,用美国“宪法之父”麦迪逊的话说,“用野心对抗野心”。分权制衡的安排使得任何一种权力都不是至高无上的,使得任何一种权力都有边界,并受到来自其他权力的制约和对抗。横向的分权制衡使得三种不同性质的权力之间相互牵制,纵向的分权制衡使得不同的政府之间互相掣肘。这种双重的分权制衡可以有效地约束权力的行使和防止权力的滥用,为个人基本权利和自由的保障提供一种“双重安全阀”(麦迪逊语)。   宪政反对任何形式的集权,或者说,任何形式的集权都与宪政不容。集权的危害在于,造就至高无上、不受约束的权力,不论行使权力者是什么样的人物或者机构。不受约束的权力必然是任意和武断的。麦迪逊指出,所有形式的集权,不论是集中在一个人、几个人还是许多人手里,不论其是世袭的、自命的还是民选的,都可以被恰当地定义为专制。托克维尔也曾说:“不受限制的权力本身就是一个糟糕而危险的东西。……当我目睹绝对命令的权力和手段赋予任何力量时,无论它被称为人民还是国王,无论它被称为贵族政体还是民主政体,无论它被称为君主国还是共和国,我都会说,它播下了暴政的种子,并且,我将到别处去生活,服从其他的法律。”可见,哪怕某个人或者机构是由民众选举产生的,也不能赋予其所有的权力,也不能让其集所有权力于一身。   无论是横向的集权还是纵向的集权,都倾向于导致绝对的、不受约束的权力,构成对个人自由和权利的严重威胁。横向的集权,将制定法律、执行法律和裁决案件的权力集中在一个人或者一个机构手里,不仅无法纠正任何一步骤带来的错误,而且将确立、适用规则与暴力机器结合在一起,权力的行使难免沦为暴政,正如孟德斯鸠担心的一样。纵向的集权,将一个共同体中所有的权力都集中在一个政府手里,没有其他的力量能够防止其滥用,地方自治将式微,地方自由将消失。   宪政的要义在于确立一个有限政府。它意味着政府的权力是有边界的,其行使受到严格的限制,且以保护个人的基本权利和自由为目的。这种政府的权力不是天生的或者神授的,而是来自于共同体的成员,来自于每一个个人,来自于他们的授权。因此,其目的甚至唯一目的,就是保护个人的自由和权利。政府没有——也不应当有——任何独立于个人之外的利益,它所做的一切都不过是为了保护个人的利益。   从广泛的意义上讲,宪政是一种生活方式。宪政确保人们自由而和平地共处,确保人们理性地对话和交往,确保人们建设性地解决纷争。宪政最大限度地保护个人的基本权利和自由,并在此基础上确保人们达成和平相处的共识,或者说,宪政最大限度地尊重个体的价值和选择,并在此基础上确保他们构建和平的公共生活。宪政将个人与社会恰当地结合在一起,将自由和秩序妥善地交融在一起,将私人领域与公共领域清晰地区分开来,又使它们保持着千丝万缕的联系。在宪政社会里,个人是自由的,但以不损害他人的自由和权利为前提,正如约翰·密尔提出的“不伤害原则”;同时,个人的自由也不受公共权力的侵害,公共权力的行使须以保护个人的自由和权利为依归。   廓清宪政的涵义之后,便不难发现反宪派的观点的依据,他们认为宪政是资本主义的,而中国实行社会主义,所以中国不应当搞宪政。他们的逻辑是,宪政的制度元素是私有制、议会民主、三权分立、司法独立、违宪审查、联邦制等,而这些与社会主义实行的公有制、人大制度、议行合一、司法受制于党的领导等截然对立。坦率地说,反宪派的看法并非完全没有道理,实际上,就他们所作的二者之间的对比而言,他们的看法大抵站得住脚,因为斯大林模式的社会主义与宪政的基本理念之间的确存在着根本区别,而宪政与资本主义之间的确存在着亲和性。反宪派的错误之处在于,他们抱着斯大林模式的社会主义不放,拒绝宪政和资本主义。他们的主张可以用一句话来形容:“宁要社会主义的草,也不要资本主义的苗。”   反观斯大林模式的社会主义的基本主张,不难发现,它与宪政之间的矛盾几乎是不可调和的。斯大林模式的社会主义信奉产权公有(公有制)、计划经济(命令经济)、契约干预等,而这些都是宪政所反对的。产权公有削弱甚至摧毁了个人独立和自由,因为个人赖以安身立命的财产基础遭到破坏;计划经济意味着个人的自由选择受到严重限制甚至被完全剥夺,政府通过计划掌控着个人的命运,使其成为一个可以任意摆布的棋子。   有人说,斯大林模式的社会主义只是一种经济制度,与宪政完全可以共存。这种看法站不住脚,即使将斯大林模式的社会主义仅仅看成一种经济制度,它与宪政之间的对立关系也十分明显。经济制度意义上的社会主义旨在控制人们的经济生活,控制产品和财富的生产。但正如作家希莱尔·贝洛克(HilaireBelloc)所言:“对财富生产的控制就是对人类生活本身的控制。”也就是说,控制了财富生产或者经济生活,就等于控制了一切,控制了人们生活的方方面面。哈耶克说得很明确:“经济控制不只是对人类生活一部分——该部分可与其他部分分离——的控制;它是对实现我们所有目的之手段的控制。无论谁拥有对这些手段的唯一控制权,也必然决定它们服务于何种目的,决定何种价值排在前面、何种价值排在后面,决定人们应当相信什么以及为什么而奋斗。”中国改革前的状况验证了这种说法的可靠性。   但是,中国改革开放所改革的对象,正是斯大林模式的社会主义,改革开放的目标之一,正是“党必须在宪法和法律的范围内活动”,而这一点,又是宪政的基本主张。在宪政社会里,所有的政党都必须事实上在宪法和法律之下进行活动。 —— 原载: 《炎黄春秋》 本站刊登日期: Sunday, August 11, 2013 关键词: 宪政 其他相关文章 中央秘密文件视宪政与人权为威胁 今日中国与1992年时有何不同 中国走俄国之路真的更惨吗? 宪政无关乎主义 “反宪政”的荒唐逻辑 宪政只能通过公民立宪实现 反宪政逆流不单纯是词汇之争 宪政,学术代替不了政治 海内外华人联合签署《公民宪政共识》挺宪政 西北政法大学青年副教授 谌洪果在法理研究生时政学习会上的12分钟演讲 莫让浮云遮望眼 扫除阴霾见蓝天 中共对宪政的爱恨纠结 宪政:国际共运头上挥之不去的幽灵 邵建:真正能够拯救我们的是宪政 台湾为何能和平完成宪政转型? 他们为什么践踏常识? 改革派法学泰斗聚首誓师,与“宪政”共存亡 当前反宪政思潮评析 中国为何不能宪政 宪政大辩论和狗屎烤蛋糕 中国共产党1949年前的民主宪政诉求 为宪法流血的第一个中国人 ——宋教仁百年祭 宪政的涵义 中国民间的宪政运动和反腐运动 中国之梦:实现宪政转型的设想(之三)——宗教自由(上) 中国之梦:实现宪政转型的设想之(二.上) 中国之梦:实现宪政转型的设想 (之一) 纽约“胡赵精神与宪政转型学术研讨会”现场辩论(1) 中国传统文化有宪政思想吗? 中国之梦:宪政还是强国? 以宪政民主原则主导政治改革 民国宪政派微博遭到镇压 “中国宪政改革”研讨会在纽约举行 论官僚社会的宪政转型 与律师朋友谈宪政法律 时事大家谈: 儒学宪政是否优于民主政治 蒋庆、贝淡宁谈中国的儒家宪政 民主 民主宪政 公民社会 解决六四问题是启动中国大陆民主宪政变革的真正按钮 《中国宪政改革可行性研究报告(全本)》序言 多维的英格兰宪政史 错案的根源 中国为什么需要宪政改革? “立宪党国制”是否可能——宪政社会主义评析 天没亮,路正长 本土自由思想与舶来民主宪政思想榫接于19世纪中期 再续祖辈建立而父辈失落的民主宪政梦——观民国101年台湾大选 中国宪政改革可行性研究报告(附件3) 中国宪政改革可行性研究报告(主报告) 中国宪政改革可行性研究报告(分报告10) 中国宪政改革可行性研究报告(分报告9) fullrss.net

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信力建 | 信孚电讯(6.13)——舍“苍蝇”保“老虎”

作者: 信力建   1. 6月11日上午,浙江衢州江山市委办主任周某跳江自杀。据称周某患有抑郁症。最近,大陆官员密集发生非正常死亡事件。仅6月9日一天,媒体报导了3名官员死于自杀或他杀。专家认为,中共中纪委加大反腐力度,各地官员“患抑郁症”的越来越多,地方当局为了保“老虎”,牺牲了“苍蝇”。 2.据人民日报海外版6月13报道引述中央纪委党风政风监督室主任许传智说法,“据不完全统计,全国共查处违反中央‘八项规定’精神的问题2665个,给予组织处理和党政纪处分2290人次。” 3.美国梦跟中国梦其实是相通的,都是想拥有几百套房子,几十个亿存款,几百件古董,几十个艳遇……只是,这样的梦在美国做官永远也达不到,而在中国只有通过做官才能达到。——中国网络红人“芙蓉姐姐”昨天发微博比较“美国梦”和“中国梦”的异同。 4.中国国民党荣誉主席吴伯雄昨早率团抵达北京展开三天访问,预计今天下午会见中共总书记习近平。这次“习吴会”是中共新领导上任后,首度透过国共平台安排的两岸高层对话,而吴伯雄也是台湾领导人马英九正式授权与习近平进行双边对话的第一人。 5.即将成为“世界文化遗产”的日本富士山景区,或将于今年夏天开始征收“登山费”。据日本新闻网报道,富士山所在的山梨县知事横内正明今日表示,相关的收费规定正在研究中。而静冈县政府计划于今年夏天开始“登山费”。静冈县政府先前表示,征收登山费是为了遏制登山人数,以防止富士山环境遭受破坏。 6.网络热传自称作者为延安被踩商户刘国锋写的道歉信,称事情自己有责任,不要因为这个特殊事件否定延安革命圣地的形象。刘国锋12日回应新京报成:信不是我写的,不代表我的意思,有延安城管局专人陪护,不方便多说…… 7.【刘志军的财产公示】房产:374套;钱财:人民币超过8亿元,美元23.5万、欧元223万、港元8525万;股票:账户9个,股票山东黄金27,700股、佳电股份60万股、300万理财产品,伯豪瑞庭酒店100%股份、英才会所100%股权、智波公司60%股权;汽车:16辆;书画、饰品:612件。 8.总高310米、共73层的“卡延塔”日前在迪拜海滨区正式落成。这座摩天大厦的最大特点是,楼体实现了90度扭曲旋转。据称,大厦的设计灵感来源于人体DNA的双螺旋结构。 9.“佛教是相信有外星人的,不但有,还很多”——在回答关于“僧人能否在太空中修行”的提问时,少林寺方丈释永信语出惊人——佛教相信多个世界的存在,佛教徒的归宿并不排除是其他星球。 10.中国红十字会社监委委员透露,关于此前提出的重启“郭美美事件”调查仅获得了少数委员支持,最终,社监委认为,暂时不对“郭美美事件”重启调查。有些委员认为,把未来的工作做好,这样才能够取信于民,不要再纠结过去了。 11.韩国与朝鲜的会谈原本定于星期三在首尔举行,但在最后一刻取消了会谈计划,原因是围绕代表团团长人选问题的分歧。对此,美国国务院重申立场,没有评论会谈取消谁是谁非,只强调美国鼓励韩国与朝鲜改善关系,美国会继续与盟友密切磋商。 12.英格兰医疗保健当局宣布,英格兰将建立世界最大的癌症患者数据库,为个人化的癌症治疗提供基础。这个数据库将保存和整理英国每年35万新确诊的肿瘤病例的全部数据。建立这个数据库的目的是在此基础上推动“个人化医疗”,针对每位患者的癌症类别和具体情况对症下药。 13.【社会怪象】1)在酒桌上办公,在办公室聊天;2)在乡下砍树,在城里种草;3)厉行节约一张纸,铺张浪费万亩田;4)大街上见死不救,看言情剧涕泪横流;5)在学校里把孩子管得服服贴贴,在社会上却要他开拓创业;6)用越来越多的密码保越来越少的秘密;7)用越来越少的怜悯,同情越来越多穷人。 14.【一个老外眼里的微博世界】雷克今年32岁,德国人。“我说中国还有些不完美,就被骂个‘臭老外’。我说中国发展的方向是对的,就被骂个‘洋五毛’。说德国好,被骂。说德国不好,也被骂。最悲剧的是,我说在家里换了个灯泡而已,被骂个‘没内涵的傻瓜’。” (中青报) 15.日前,官媒刊登了毛新宇纪念其母邵华的文章。毛新宇在文中称,邵华一家在“文革”中受到了迫害。早在2011年时,毛新宇曾称,毛泽东发动文革是为了“消灭四人帮和林彪”,此次毛新宇的言论立即引起民众围观并热议。有民众表示:彻底凌乱了,这到底咋回事啊? 16.淘汰后的电脑和手机最终去了哪里?近日,联合国的一份报告指出,世界生产的大约70%的电子产品最终变成垃圾并流向中国,中国已经成为世界最大的电子“垃圾场”。 17.由于北京采取按人次而非里程计算的2元固定票价,票价的支持只能占全部地铁投资的10%~30%,每年政府补贴力度很大,以前每年都会安排100亿左右的专项建设资金,随着地铁建设的铺开,这个数额预计会进一步增加。”负责北京地铁投建的一位业内人士称。(第一财经) 18.日本时事通讯社6月12日报道称,日本自民党11日总结出了“钓鱼岛12海里警备保全法”。该“法案”的重点即授权自卫队在钓鱼岛12海里进行“警备”,来加强钓鱼岛周边海域的“防卫力度”。如果中国公务船不予理睬日方的“警告”,日方将允许自卫队和海保厅使用武器进行“强制驱离”。 19.为有效引导网民不说脏话、不信谣传谣,成都组建1000人左右基本队伍,发展100人左右骨干队伍和15人以上特约评论员队伍。紧紧围绕培育社会主义核心价值观,通过博客、微博、评论、QQ等,在全国重点网站,文明传播当代社会主流。(成都日报) 20.茅于轼:人权,宪政,司法独立不但保护公民,同样保护国家领导人。刘少奇挨斗时翻出国家宪法但是已经太晚。他自己从来也没有把宪法当回事。军队国家化更是保护国家领导人所必需。军队由党指挥就有军事政变的危险。执政者经常处于兵变的危险中,不得不设法牢牢控制部队的指挥权,可又防不胜防。使其中立最为保险。 21.丁咚《习奥会成果离中方预定目标很远》:在两国彻底克服价值观和意识形态方面的根本不同之前,很难想象“新型大国关系”会迈出实质性步伐,在若干冲突焦点问题上仍然存在加剧和扩大的可能性。只有在双方利益交集的部分才产生了共同语言,并就此达成了一些成果,但离中国的原定目标相比还是相差很远。 22.政法大学副教授王建勋:【宪政】有人说,实现宪政就得从遵守现行宪法做起,正如实现法治需要从遵守现行法律做起一样。问题是,不是所有的宪法都能带来宪政,不是所有的法律都能带来法治。有谁认为遵守希特勒、斯大林以及金氏王朝的法律(宪法)能带来法治(宪政)?有的宪法根本就是反宪政的,遵守和实施它只会离宪政更远。

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爱思想 | 闫海 曾祥瑞:宪政、地方自治与地方财政法制

闫海 曾祥瑞:宪政、地方自治与地方财政法制 ——日本法的经验与借鉴 进入专题 : 宪政 地方自治 地方财政    ● 闫海   曾祥瑞       内容提要: 地方自治具有塑造国民的民主性格、抑制中央过度集权及强化责任政府的功能,是现代宪政的重要内容之一。经过120年发展,日本已经成为亚洲诸国中宪政制度最为成熟的国家,地方自治制度经历三次重大改革,是日本宪政建设中独具特色的重要内容。自主、充足的财政既是地方自治的基本内容,又是地方自治的重要保障措施。20世纪末,日本地方分权改革建立与本国宪政、地方自治相配合的地方财政法制。我国改革正处于攻坚阶段,可借鉴日本的宪政、地方自治与地方财政法制三位一体的制度架构,通过地方财政法制建设实现地方自治,并藉由地方自治通向宪政国家。     关键词: 宪政/地方自治/地方财政/日本法          一、地方自治与宪政          “自治”(Self-governance)是相对于“他治”的概念,即自主治理,个人或共同体自行管理本人或者本共同体的私人或公共事务。1地方自治是指地方共同体自主治理本地的公共事务,而不受或者少受国家或者中央政府的干预。自治有三项构成要素:第一,公法组织,即组织具有公法属性,可被授予组织高权、规章高权及财务高权等公权力:第二,利害关系人参与,又称参与原则,即当事人参与该团体的决策;第三,自主履行任务,又称国家远距原则,即国家必须与自治团体保持适当距离,以确保自治团体之自主与独立。 2     日本关于地方自治本质的主要学说是:第一,固有权说。该说的论据主要是“自然法思想”和“历史实证说”两点,前者上溯法国大革命时期的“地方权”,主张自治并非外在赋予,而是地方公共团体固有的权利,性质与个人的基本权利相同;后者则基于历史观察,认为地域性的社会共同体先予国家而存在,因此国家权力源自地方自治团体,而不是地方自治团体的权力来自国家。第二,承认说。该说认为,地方自治团体是主权国家的一部分,因此地方自治权乃是基于国家法律的承认授权而来。第三,制度性保障说。“制度性保障”是德国魏玛时期的宪法理论,主张宪法保障的“制度”和“基本权利”相区别。3该说认为,地方自治是历史上、传统上所形成的公法制度,宪法专门规定这一重要制度并给予制度性保障, 4即便国家法律也不得侵害之。后两种学说的共通点,认为地方自治权传来于国家,因此属于广义的传来说,其中制度性保障说一度为通说。 5上世纪60年代末,日本地方自治出现危机,地方自治的重要性被重新认识,固有权说被修正并复兴,生成日渐盛行的人民主权说,即地方自治是保障人权、实现人民的主体性不可或缺的制度,基于人民与地方、国家之间亲疏关系,应予以“地方优先”。     地方自治的宪政意义包括但不限于:第一,“地方自治是民主主义的小学”。 6地方自治使每一个地方都变成一所试验公民自主管理公共事务的学校,通过公民对地方政治的参与,实现对民主承担者的素质养成。“怠性及私心,即对于与自己无直接利害关系的事都很漠视,是于民治政体最危险的。一个人如果对于乡村的事务能够有公共心,能够很公平很热诚,那么,这个人对于国家的大事自然会知道尽公民的义务了。古语所谓‘小事不忠必不能忠于大事’恰恰是这个道理的反证”,“民治制度最好的学校及其成功的最好的保证,就是实习地方自治”。 7第二,地方自治抑制中央过度集权,实现权力多中心。中央集权主义的中心是中央政府的集权和权威,强调中央政府处于整个社会协调和控制中的核心地位。但是,权力能够自我强化,缺乏约束的中央集权往往造成政府专横、严重官僚化及权力滥用。地方自治促成一个多中心而非单中心的秩序,无数个共同体就某些事项上可因地制宜地制定辖区内公共政策,而不需要服从一个大包大揽的所谓“最高权力”中心,因此地方自治是分权制衡宪政理念的体现。第三,地方自治强化政府责任,提高公共服务效率和质量。除少数小国寡民外,绝大多数国家基于人口和领域的关系,都需要建立多级政府。托克维尔指出:“当中央的行政部门一心要完全取代下级机构的自由竞赛时,它不仅是在自误,也是在误人”。 8地方自治具有地域密切性和立即适应性,通过与地域实情和居民意思的密切联系,能够更快地熟知情形及变化,及时作出顺应性行政活动,高效而且弹性地解决地域问题。          二、日本地方自治的三次革命          江户时代的日本封建制度具有较高的“地方分权”特质,随着幕府统治的终结及西方列强的“外压”,日本开启国家建设的现代化进程,1869年“版籍奉还”与1871年“废藩置县”初步形成现代地方制度,但是当时府县等地方机构是国家的代理人,没有地方自治的意义。 91878年经地方官会议和元老院会议审议发布《郡区町村编制法》、《府县会规则》和《地方税规则》等三部法律,加上1880年《区町村会法》,共同构成日本近代地方制度上的三新法体制,这是日本地方自治的第一次革命。     三新法体制确立了全国统一的地方体制,初步承认“地方分权”,将府县、区町村视为地方公共团体,正式设立府县会和区町村会,认可区町村的自治,并在地方财政制度上区分公共财政和私财政,三新法体制被视为后来地方自治的“实验室”与“日本地方自治的开端”。 10新法体制时而施行,时而废止_,缺乏稳定性,直至“大正政变”,地方自治才有所进展。二战期间,受政党政治崩溃和军国主义风潮的影响,地方自治一度衰落,以内务省为中心轴的中央集权统治形成从天皇到内务大臣、到知事、再到市、町、村长的“纵的统治”体制。 11     基于对战前中央集权体制的反省,体现草根民主的地方自治制度得以在《日本宪法》以专设第八章的方式予以确立,这是日本地方自治的第二次革命。《日本宪法》第92条处于第八章的总则地位,规定“地方公共团体之组织及经营事项,依地方自治本旨,以法律定之”,其中“地方自治本旨”一词通常认为包括“居民自治”和“团体自治”两个原则。 12居民自治是指居民实施自治之意,即居民自己考虑地域之事,用自己的手实施自治,称之为“政治性自治”,来自于英美法系传统; 13团体自治是指由独立于国家的地域团体实施自治之意,即地方公共团体基于自主性、自利性的自我判断与责任,根据地域实情推行行政,称之为“法律性自治”,来自于大陆法系传统。 14第93条是关于地方公共团体的机关、直接选举的规定,要求地方公共团体设议会,首长、议员由当地居民直接选举产生,这是居民自治的最低限度要求。第94条规定地方公共团体的权限,即自治财政权、自治行政权及自治立法权,这是团体自治的最低限度要求。第95条规定地方自治特别法上的当地居民投票制度,体现自治体是基于居民意思参与国家立法过程,这是居民自治、团体自治的双方要求。 15当时日本地方自治的法源除宪法外,还包括1947年《地方自治法》、1948年《地方财政法》、1950年《地方税法》及《地方公务员法》等,但是这些具体制度与现实实践并未充分贯彻宪法上的地方自治,乃至基于赶超发达国家的现代化国策,以提高统治集中程度和效率为藉口,强化中央对地方的控制,以致出现回归传统“地方制度”的地方自治萎缩与形骸化。     20世纪70年代中期至80年代后期,因中央财政困窘、国家政治与行政腐败、东京一极化恶果等“日本病”相继涌现及福利社会的新需求、地方参与意识增强,中央集权体制成为日本进一步发展的深层次制度性和结构性病灶, 1620世纪90年代末,以宪法上“地方自治”理念重建开始日本地方自治的第二次革命,“自治体行政成了现代行政最先端的承担者”。 171993年众参两议院在日本宪政史上首次全会一致通过“关于推进地方分权”的决议。1994年地方公共团体的全国盯村会、全国市长会、全国知事会、全国町村议会议长会、全国市议会议长会和全国都道府县议会议长会,即地方六团体,向内阁及国会提出“推进地方分权意见书”,该意见书为日本地方分权改革确定基本方向。1995年临时法《地方分权推进法》颁布,依该法设置地方分权推进委员会,委员会可向政府提出有关地方分权“具体方针”的“劝告”,“政府有尊重委员会提出的劝告的义务”。1999年政府根据该委员会的五次劝告向国会提出制定“有关为实现推进地方分权的完备相关法律之法”的建议,国会作部分修改后通过《地方分权总括法》,以法律形式记录了多年来有关地方分权研讨的过程与成果,是1993年国会决议以来的里程碑式重要法律。 18该法总则475条、附则252条,对《地方自治法》等法律、法令作475处修改,这次跨世纪的改革宣告“依赖中央政府的决策和行政管理来满足人们生活需要和维系地方发展”的一个时代的结束,标志地方政府由被传统政治行政结构纯化为执行和实施中央政府公共政策的“行政实体”,转型成为以民主宪政结构为基础的和以地方利益政治为特征的“自治实体”。 19           三、基于地方自治的日本地方财政法制          地方公共团体的权能分为自治组织权、自治行政权、自治财政权和自治立法权,《日本宪法》第94条是地方公共团体自治财政权的宪法依据。北野弘久就指出:“‘地方自治’的法宝是地方财政权”,“不具有财政方面内容的‘地方自治’只能是画饼充饥”。 201949年夏普(Shoup)劝告提出,确立公平税制、改善税行政及强化地方财政等是建立日本财税制度的三项基本方针, 21其中建立地方公共团体的本质性财源是强化地方自治的关键,主要包括:第一,再分配各级政府事务,尽可能确保各级政府全额负担本级的专门事务,以明确行政责任;第二,依据辅助原则, 22下级政府具有事务优先权,国家事务限于地方公共团体不能有效处理的;第三,创设地方财政平衡交付金制度;第四,给予地方政府独立税权,尤其分配市町村以固定资产税,建立基础性自治体的财源;第五,改革国库补助负担金制度。但是,日本宪法上的分权理念与财政集权的制度设计之间不匹配,致使地方自治难以落实。1943年日本国税收入占全国税收收入的93. 4%,地方税仅占6.6%,战后中央政府的税源分配比例虽然有所下降,但是直至1970年的近30年间,中央和地方税收份额基本上呈“七三开”状况, 23“三分自治”成为财政视角下对日本地方自治被虚置的嘲讽。《地方分权总括法》为确保地方自治所需要的自立性、自主性的地方财政运营,对《地方财政法》、《地方税法》及《地方交付税法》予以修正,重建基于地方自治的地方财政法制,主要内容是:     第一,地方财政计划和地方预算。依据2004年修订《地方税交付法》第7条:“内阁每年度必须整理下年度地方财政收支预计额的相关资料,提交国会并向一般公众公开”,这一文件称之为地方财政计划。地方财政计划反映对各种税收收入的预测、地方交付税和国库支出金的预计额、中央和地方发债额度等信息,具有编制地方公共团体预算综合情报源的作用。地方财政计划有助于中央与地方财政的整合、地方公共团体的财源保障,是地方公共团体和中央政府行政与财政运营的指南。     依据2003年修订的《地方自治法》第211条第1款的规定:“普通地方公共团体的行政首长编制每年度预算,在年度开始之前必须通过议会的决议”,第219条又规定:议会议长在预算决议通过3天内将其送达行政首长,“普通地方公共团体的行政首长在接到送达的前款规定预算时,如果确认没有进行再次审议或采取其他措施的必要,都道府县必须立即将其向总务大臣报告,市町村必须立即向都道府县知事报告,并将其要旨向居民公布”。因此,居民自治和团体自治精神在预算审议、报告及公布中被全面贯彻。     第二,地方课税权。地方公共团体拥有宪法上规定的地方自治的课税权,并通过这一课税权来自主筹集其财源,这一原则被称为自主财政主义。 24按课税权主体不同,日本租税可分为国税与地方税,地方税又分为都道府县税和市町村税。就国税和地方税税收结构而言,国税以直接税为主,在直接税中又以所得税和法人税为主,其中个人所得税占国税收入总额30%以上;道府县税以普通税为主,占其税收总额的90%左右,而在普通税中地方消费税、事业税、都道府县民税是最主要的税种;市町村税也以普通税为主,占其税收总额的95%左右,而在普通税中市町村民税和固定资产税是最主要的税种。 25《日本宪法》第84条规定:“新课租税或变更现行租税,须依法律或法律所定之条件”,即租税法律主义,一般认为仅指向国税。对于地方税,则依据《日本宪法》第92、 94条之规定,遵循租税条例主义,即地方税的课税要件和课赋及征收的程序必须依条例规定,并且必须明确。同时,为防止地方居民苦乐不均,自主财政主义不全面否定以国家法律对地方公共团体的课税权设定统一标准或范围,但是不应以国家法律对地方税一刀切进行划一的规定,应尽量排除国家行政机关的指挥和监督的干涉,因此《地方税法》为准则法。 26地方税又分为法定税和条例规定独自课税的法定外税。法定外税的新设或变更依据旧《地方税法》第259、 669条之规定,须事先得到自治大臣或都道府县知事的许可,现改为总务大臣或都道府县知事的协议制, 27从而扩充地方公共团体的课税自主权。     第三,地方举债。日本地方各级政府依据地方自治,具有完全独立的预算权,自主编制和执行本级预算,也独立承担相应的责任,自求预算平衡。当预算收支难以平衡而出现赤字时,各级政府弥补财政赤字的最主要手段便是举债,尤其是发行地方债。《地方自治法》第214条规定:“除去年度支出预算的金额、连续经费的总额及转入明许经费的金额外,普通地方公共团体负担债务的行为必须在预算中作为债务负担行为予以规定”,第230条专门对地方债予以规范,“普通地方团体公共团体在法律规定的情况下,依据预算的规定可发行地方债”,预算中必须规定地方债发行的目的、限额、方式、利率及偿还方式。此外,旧《地方财政法》要求地方债的发行,应一概事先取得自治大臣或都道府县知事的许可,为提高地方公共团体的自主性,保障地方财源,确保地方财政的健全性以及地方债的圆满发行,现改为原则协议,例外许可,即2003年修订《地方财政法》第5条规定,符合要求目的发行地方债或变更地方债的主要内容,除轻微情况及其他总务省规定情况外,应与总务大臣或都道府县知事进行协商,总务大臣应听取地方财政审议会的意见,协商同意才能拨付有关公共资金;未获同意,则由地方公共团体的行政首长向地方议会报告意图。但是,如果存在不符合地方债的限制比率、经常性支出比率、迟延支付本利偿还金、虚伪记载及违规发行等情况,则启动对地方债干预,即必须得到总务大臣或都道府县知事的许可。     第四,财政转移支付。日本的财政转移支付制度包括地方交付税与国库支出金,二者对于地方自治具有不同意义。地方交付税是指为达到均衡地区间财力的目的,中央政府提取国税中所得税、法人税和酒税收入的32%、消费税收入的29.5%以及香烟税的25%作为交付税总额,再根据客观因素和行政服务水平要求计算出各地的标准财政支出额,以各地地方税应征收税额加上地方让与税作为各地的标准财政收入额,标准财政支出额与标准财政收入额的差额,为各地财源不足额,最后按比例分配交付税。地方交付税在地方财政收入中仅次于地方税,居第二位。地方交付金承继1950年依据夏普劝告创设的地方财政平衡交付金制度,虽然不属于地方固有财源,但是用于一般性财政支出,所以又被称为“呈间接课征形态的地方税”。 28     《地方交付税》第1条阐述立法目的,地方交付税是在确保《日本宪法》第94条规定的地方公共团体权限的前提下,“谋求地方之间财源均衡化,以及通过设定地方交付税交付标准等保障地方行政有计划运营,以此促进地方自治宗旨的实现,强化地方政府的独立性”。国库支出金,又称国库补助负担金,是指对实施特定事业与事务的地方公共团体,国家为提供实施事业与事务所需经费而附义务交付给地方公共团体的经费,以及国家奖励地方公共团体实施特别事业与事务的费用,是国家的单方面给付金。国库支出金在地方财政收入中仅次于地方税和交付地方税,居第三位。国库支出金又分为国库负担金、国库委托金和国库补助金三种。国库负担金是依据《地方财政法》第10条第1、 2、 3款,地方公共团体实施事业和事务时,国家基于与地方的共同责任,按照国家责任比例义务地支出的资金。国库委托金是指依据第10条第4款规定的地方公共团体无法负担义务的事业与事务,国家基于便利国民、有效执行而将其委托给地方公共团体时交付的资金。国库补助金是指依据第16条,国家基于地方公共团体采取必要措施,或者有财政上特别需要,或者奖励地方公共团体进行特定事业而支付的资金。国库支出金是用途受到限定的所谓附带条件的财源,负担金、委托金的分配是否公平,补助金是否构成国家对地方公共团体进行控制的手段等,都成为需要探讨的问题,乃至引发制度本身存废的争议。 29目前,基于地方自治的精神,国库支出金的规模正在缩小。     第五,居民诉讼制度。居民诉讼是战后民主化建设中移植美国判例法上纳税人诉讼的一项改革成果,已经成为日本地方预算执行监督中独具特色的制度。日本《地方自治法》在第九章财务下设第十节“居民的监查请求及诉讼”,制度的直接目的是防止和纠正地方公共团体职员违法或不当的财务会计行为,制度的实施为居民提供参加地方政治与地方行政、维护地方利益的手段,并对地方公共团体财务会计的营运予以监督及司法审查。日本居民的监督请求及诉讼制度由两阶段构成。依据《地方自治法》第242条,第一阶段是居民监督请求,即普通公共团体的居民如果认定普通地方公共团体的行政首长、委员会或委员以及该普通地方公共团体公务员,具有违法或不当的公款挪用、财产的取得、管理或处置、契约的缔结或履行债务及其他义务的责任时,包括预测该行为发生具有相当的确凿性的情况,或者认定存在违法或有不正当赋课及征收或者财产管理方面玩忽职守的事实时,可以附证明以上事实的书面报告,向监查委员提出监查请求。监查委员收到请求后进行监查,如果认定请求没有理由,则附理由书面通知请求人并同时予以公示;如果认定请求理由成立,则向有关主体发出劝告,要求其在一定期限内采取必要措施,并将劝告内容通知请求人及予以公示,情况紧急或危害重大时,监查委员可以劝告立即停止行为。由于劝告不具有强制执行力,相关主体可能未采取措施,以及请求人对监查委员的监查结果、劝告内容或相关主体的措施不服时,则进入第二阶段,即普通地方公共团体的居民可以依据《地方自治法》第242条之2向法院提起以下诉讼请求:中止该执行机关或公务员的全部或部分行为;取消或确认该行政处分无效;确认该执行机关或公务员玩忽职守事实;向该执行机关或公务员提出对相关方损害的赔偿或不正当利益的返还。“居民诉讼的直接依据对象是财务行政,而根据其违法事由如何理解,本诉讼的涉及范围具有极大扩展的可能性”, 30非财务会计行为的合法与适当性被纳入司法审查,成为纠正行政运作的重要手段。          四、结语          以1889年颁布的《大日本帝国宪法》即明治宪法为起步,日本经过120年曲折发展的坎坷进程,堪称亚洲诸国的宪政典范。1946年《日本宪法》载入地方自治的规定,地方自治作为日本宪政的重要元素,在塑造国民的民主性格、抑制中央过度集权及强化责任政府方面发挥重大作用。自主、充足的财政既是地方自治的基本内容,又是地方自治的重要保障,历经20世纪末地方自治第三次革命,日本初步建立了与地方自治相配合的地方财政法制。     借鉴日本的宪政、地方自治与地方财政法制三位一体的制度架构,我国应从以下方面予以改革:     第一,明确地方政府的宪法地位,中央与地方关系法治化。我国宪法除第4条第3款及第6章第6节对民族区域自治制度予以较为明确的规定外,仅在第3条第4款规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”,“统一领导”、“充分发挥”、“主动性”及“积极性”这些政策化、模糊性的词语不能对我国地方政府的宪法地位予以清晰的界定。在我国市场经济转型改革中,这种原则性的宪法分权为冲破改革的政治障碍、进行地区改革试点、维护改革的持续性等提供制度空间,这就是所谓的“中国特色的维护市场的经济联邦制”。 31但是,非法治化分权也成为腐败、通货膨胀、宏观经济不稳定及诸侯经济的肇因,并且经济分权与政治集权的矛盾日益凸显。     第二,多元利益集团参与地方分权改革,中央与地方事权划分的制度化。在20世纪末日本地方分权改革中,地方六团体、内阁及国会等利益集团之间透明度较高的协商博弈,设立改革咨询机构的地方分权推进委员会及一揽子修法等为《地方自治法》修订等改革成果提供民主化、正当性的基础。与之对照,1993年时任常务副总理的朱?基领队,以“东奔西走,南征北战,苦口婆心,有时忍气吞声,有时软硬兼施”这种非正式的、内部性方式促成1994年分税制改革, 32并规定我国目前分权的基本架构。我国中央、地方事权划分仅在《中央银行法》等个别法律中初露端倪,全景式规范仅以规范性文件的方式在1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(1993年国发第85号)第三部分第一段对“中央与地方事权和支出的划分”予以粗糙的规定。     第三,修改地方财政法制,保障地方财政自主。我国财权与事权的初始划分原本就不匹配,又通过非刚性制度约束下的所谓微调,财权被层层上收,事权被层层下放,以致“中央财政蒸蒸日上,省级财政喜气洋洋,市级财政稳稳当当,县级财政哭爹喊娘,乡镇财政精精光光”。在地方财政不足的情况下,土地财政、罚没经济及规费泛滥等具有一定合理性,法律上红线被破坏,法治权威荡然无存,而且对上级政府转移支付的过度依赖,严重戕害了地方的自主性。因此,必须修改有关法律,赋予地方政府一定的征税权、举债权,建立科学规范的转移支付制度,确保地方财政自主。     第四,强化地方财政民主,扩大公众监督。向下分权,不是对地方官员的放权,是将地方事务的权力交给地方公众。各级地方人民代表大会作为地方的代议机关,是地方民主的基本形式,应通过预算等方式加强财政民主建设,还可以引入日本居民诉讼制度,开放司法通道,鼓励公众积极捍卫公共利益,造就更多的“私人检察官”。     路径依赖是制度变迁的至关重要的因素。我国政治改革不平衡,经济改革突飞猛进,而政治改革相对滞后,财政改革恰恰具有经济、政治改革的双重属性,同时在大国中,自下而上的改革有助于在稳定中不断试错,进而明确全局性的改革目标。从地方财政法制到地方自治、再到宪政,这正是一个基于路径依赖、值得尝试的改革思路。          注释:     1参见王建勋:《自治二十讲》,天津人民出版社2008年版,第1页。     2参见赵相文:“由法律观点论自治制度”,载《中原财经法学》2005年第2期,第121-174页。     3参见法治斌,董保城:《宪法新论》,元照出版公司2005年版,第432页。     4参见[日]桧垣正巳:《地方自治法の要点》,学阳害房1990年版,第3页。     5参见[日]阿部照哉,池田政章,初宿正典,户松秀典编著:《宪法(七)—总论篇、统治机构篇》,周宗宪译中国政法大学出版社2006年版,第450页。     6[日]芦部信喜,高桥和之增订:《宪法》,林来梵,凌维慈,龙绚丽译,北京人学出版社2006年版,第320页。     7英詹姆斯·布赖斯:《现代民治政体》(上册),张慰慈等译.吉林人民出版社2001年版,第133-134页。     8[法]托克维尔:《论美国的民主》,董果良译,商务印书馆1988年版,第100页。     9参见日三浦隆:《实践宪法学》,李力,白云海译,中国人民公安大学出版社2002年版,第271页。     10参见郭冬梅:“三新法体制的形成与日本近代地方自治”,载《社会科学战线》2006年第2期,第152-155页。     11参见[日]三浦隆:《实践宪法学》,李力,白云海译,中国人民公安大学出版社 2002年版,第278页。     12参见日阿部照哉,池田政章,初宿正典,户松秀典编著:《宪法(上)—总论篇、统治机构篇》,周宗宪译中国政法大学出版社2006年版,第448 449页。     13参见[日]阿部?龋?翊宥寄闲郏?谋咎诿辣嘀?骸兜胤阶灾韦蜗执?糜铩罚?а羰榉?990年版,第45页。     14参见[日]阿部?龋?翊褰蚰闲郏?谋咎诿辣嘀?骸兜胤阶灾韦蜗执?糜铩罚?Т秃Ψ?990年版,第65页。     15参见日阿部照哉,池田政章,初宿正典,户松秀典编著:《宪法(上)—总论篇、统治机构篇》,周宗宪译中国政法大学出版社2006年版,第448页。     16参见吴寄南:《新世纪日本的行政改革》,时事出版社2003年版,第210-212页。     17机部力,小幡纯子,蔚藤诚编:《地方自治判例百选》(第3版),有斐阁2003年版,第1页。     18参见日兼子仁,村上顺:《地方分?唷罚?胛奶?004年版,第5-15页。     19参见万鹏飞,白智立:《日本地方政府法选编》,北京大学出版社2009年版,第1-21页。     20日北野弘久:《日本税法学原论》》(第5版),郭美松,陈刚译,中国检察出版社2008年版,第245页。     21参见日金子宏:《日本税法》,战宏斌,郑林根等译,法律出版社2004年版,第47页。     22关于辅助原则与地方财政自主的关系论述,参见闫海:“地方财政自主的宪政逻辑—辅助原则的分析进路”载《学术探索》2006年第6期,第20-24页。     23见王朝才:“日本中央和地方财政分配关系及其借鉴意义”,载《广东商学院学报》2005年第5期,第25-33页。     24参见日金子宏:《日本税法》,战宏斌,郑林根等译,法律出版社2004年版,第71页。     25见王朝才:“日本中央和地方财政分配关系及其借鉴意义”,载《广东商学院学报》2005年第5期,第25-33页。     26参见[日]金了宏:《日本税法》,战宏斌,郑林根等译,法律出版社2004年版,第72页。     27北野弘久认为,这种协商可解释为事实上的程序,即便没有得到总务大臣的同意,课税厅也可以遵循该地方税条例依法征收地方税。参见日北野弘久:《日本税法学原论》(第5版),郭美松,陈刚译,中国检察出版社2008年版,第262页。     28日室井力:《日本现代行政法》,吴微译,中国政法大学出版社1995年版,第559页。     29参见日盐野宏:《行政法Ⅲ(第3版)行政组织法》,杨建顺译,北京大学出版社2008年版,第123-124页。     30[日]盐野宏:《行政法Ⅱ(第4版)行政救济法》,杨建顺译,北京大学出版社2008年版,第186页。     31See Gabriella Montmola, Qan Yingyi&Barry R.Weingast, Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China, World Politics 48, 50-81 (1995).     32参见马国川:《共和国部长访谈录》,生活·读书·新知三联书店2009年版,第259页。    进入专题: 宪政 地方自治 地方财政    文章分享到 : 新浪微博 QQ空间 人人网 抽屉网 腾讯微博 豆瓣 百度搜藏 更多 本文责编: frank 发信站:爱思想网(http://www.aisixiang.com ) ,栏目: 天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/50264.html 文章来源:本文转自《行政法学研究》2011年第1期 ,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。    

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