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爱思想 | 韦森:财权制衡与中国改革

  【编者按】7月26日,天则经济研究所成立二十周年庆典在北京举行,复旦大学经济学教授韦森在发言时指出,目前中国最重要的改革,不再是市场化的推进,而是政府内部权力制衡以及现代民主政治建设这些根本问题。   伴随着中国走向一个现代国家,建立一个良序的市场经济社会,有什么应当做必须做的改革?韦森认为,预算民主建设当是改革的关键,这与经过30年经济体制改革形成的社会格局有关,也是建立一个现代良序社会的必然要求。在本文中,他从做实人大对政府全口径预算的监督审查制度、建立健全国家的审计督察制度、强化财政部独立财权和完善央行单一国库账户制度等方面,在国家制度建设层面上深入探讨了中国当为和可实施的改革措施。   把政府的财权关进制度的笼子里   首先祝贺天则经济研究所成立20年,也谢谢天则所的同仁安排我在这第二个单元中做一个主题发言。这一单元的话题是"制度、文化与治道变革"。本来,在来北京的高铁上,我准备了两套PPT,一套讲"文化与制度",想从传统中国文化中缺乏"权利意识"讲一下当前中国经济社会转型的变迁张力;另一套则是讲现在这个话题:"财权制衡与中国当为改革"。最后之所以选择讲这第二个话题,我的基本考虑是,目前中国社会正如吴敬琏老师刚才所讲的,正处在"现在正处于准备按十八大要求进行一场大改革的前夜,处于为即将进行的系统性改革做好准备工作的阶段"。现在中国所面临的问题,已经不是要不要改革的问题了,也不是从方法论上空谈制度变迁的动力、张力、方式和路径问题的时候了,而是到了探讨具体如何改革的问题了。因而,我最后决定还是讲一点现实的东西,即从预算民主政治建设来谈一点自己对未来中国改革的看法。   吴敬琏老师刚才提及习近平总书记在武汉会议上谈中国下一步改革的六点意见,主要还是下一步中国市场化改革的有关问题。此外,不知道大家注意到没有,这次习近平还提出一条全新的判断:"改革开放是我们党在新的历史条件下带领人民进行的新的伟大革命"。我觉得这一提法把中国的改革开放提到了一个新的认识高度。既然是一场"新的伟大革命",就不是一些具体的政府管理方式和操作层面的改革了,而是一场深刻的社会变革。   实际上,在去年的《中共十八大报告》里面,讲到中国下一步改革时,也有一些具体的规划。也许很多人并没有注意到,《十八大报告》第四部分讲到中国下一步经济体制改革时,第一条就是讲财政体制改革:"加快改革财税体制,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系,构建地方税体系,形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。"紧接着,在第五部分讲"推进政治体制改革"中,第一条也是主要是讲财政体制与预算体制改革。这一条的原话是:"支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用,依法行使立法、监督、决定、任免等职权,加强立法工作组织协调,加强对'一府两院'的监督,加强对政府全口径预算决算的审查和监督。"   《中共十八大报告》关于未来中国经济体制和政治体制两条重要改革规划均充分说明,财政体制尤其是政府预算体制改革,是目前中国经济与政治体制改革的一个重要和核心部分。尤其是《中共十八大报告》讲到的政治体制改革的第一条已说明,中国最高决策层已经认识到,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力,加强对政府全口径预算决算的审查和监督,是未来中国民主政治建设的一项重要任务,也是在整体上推进政治体制改革的一项迫切要求。   在2012年12月4日在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中,习近平总书记曾指出:"宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。"接着,于2013年1月22日在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的讲话中,习近平又指出:"要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里。"这两次讲话的精神均表明,新一届中国国家领导人已经充分认识到,维护宪法的尊严,政府守宪、行宪,加强政府内部的权力制衡,把权力关进宪法制度的笼子里,当是未来中国下一步改革的一个核心问题。实际上,中共十八大报告关于经济体制与政治体制改革的未来规划与设想的两个第一条均表明,把政府的"权力关进制度的笼子里",首先且主要是要把政府的财权关进制度的笼子里。   以政府财权的约束和制衡制度根治腐败   为什么把政府的财权关进制度的笼子中如此重要?具体来说,为什么加强人大对政府财权,尤其是预算编制和实施的审查、监督和制衡如此重要?这显然与经过30年经济体制改革形成的当下中国基本社会格局有关,也是建立一个现代良序社会的必然要求。具体来说,在中国目前的社会体制下加强人大对政府财权的审查、监督,建立政府财权的约束和制衡制度,与在中国经济市场化条件下如何根治政府官员大面积腐败和屡治不果有关。   近些年来中国政府官员的腐败寻租有多严重?我们可以看一下中国最高法律监督机关所给出的"官方数字"吧!按照中国最高人民检察院前院长贾春旺在2009年向人大所做的最高人民检察院的报告中的数字,仅2003到2008年这五年间,全国共立案侦查贪污受贿十万元以上、挪用公款百万元以上案件就有35,255件,涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员13,929人,其中厅局级930人,省部级以上干部35人。另据2012年5月15日国家预防腐败局副局长崔海容透漏的数字,从1982年至2011年这30年间,中国因违反党纪政纪受到处分的党政人员达420余万人,其中465人是省部级官员。这两年来,中共的各级纪律检查委员会和政府有关反复机构加大了打击政府官员腐败的力度,相继曝光了薄熙来、刘铁男和刘志军等一些省部级以上高官的贪腐和违法事件,导致这两年被揪出来的政府官员腐败寻租的案件数量大幅度飙升,仅中共十八大后就有9位副部级以上的政府官员因腐败渎职问题而落马。正是看到改革开放以来政府官员大面积腐败而屡治不果的触目惊心的实事,习近平在十八大后第一次中央政治局学习会议上的讲话中惊叹道:"物必先腐,而后虫生。近年来,一些国家因长期积累的矛盾导致民怨载道、社会动荡、政权垮台,其中贪污腐败就是一个很重要的原因。大量事实告诉我们,腐败问题越演越烈,最终必然会亡党亡国!我们要警醒啊!近年来我们党内发生的严重违纪违法案件,性质非常恶劣,政治影响极坏,令人触目惊心。"   在认识和理解近些年来政府官员腐败寻租与职务犯罪愈演愈烈的事实与当前中国须进一步深化经济与政治体制改革的关系时,有一组数字特别值得注意。根据重庆大学法学院长陈忠林教授之前的一项研究,从1999-2003年最高检察院与最高法院报告等相关数据中,可以推算出:在这段时间里,中国普通民众犯罪率为1/400;国家机关人员犯罪率为1/200;而司法机关人员犯罪率为1.5/100。   中国政府官员尤其是司法机关官员的犯罪率远远高于普通民众的犯罪率,这说明了什么问题?这充分说明,中国政府官员的腐败寻租和渎职犯罪问题,不只是一些政府官员的思想觉悟和道德品质问题,而是有着深层的制度原因。这些制度问题不解决,或言制度不改,最后只会像习近平总书记说警告的那样"最终必然导致亡党亡国"。中国进一步改革的必然性和必要性也就在这里。而这场改革,按习近平总书记的新近说法,是一场新的革命,而不是小的制度修修补补的改革了。   为什么这么多年来尽管中国执政党纪律检察委员会和政府有关部门不断加大反腐倡廉的力度,且不断发起一次有一次的专门运动打击政府官员腐败渎职的行为,但是政府官员腐败寻租和职务犯罪的案件却不断曝光而屡治不果?这其中的根本制度原因是什么?我们这几年的研究发现,这说到底与政府官员的权力不受任何实质性制衡尤其是与政府的财政收入和支出不透明、政府财权不受受任何实质性的约束和制衡有关。简单说来,在政府的财政收支缺乏预算民主政制的情况下,政府官员的腐败渎职是一个必然的制度结果。2013年8月5日由《京华时报》新近报道而曝光的财政部企业司综合处原处长陈柱兵利用手中掌管的国家专项资金管理权涉嫌收贿2400余万元的例子,更典型地说明了这一问题。   我们这里先看一些与中国政府财政收入有关的一些数字。在中国改革开放初始的1978年,中国政府的全部财政收入才大约有1,132亿元,到1994年实行分税制改革时,也大约只有52,18亿元。1994年实行分税制改革以来,随着中国经济的高速增长,加上分税制实行后的政府税收的强大的"激励兼容"制度,政府的财政收入在近20年中超高速增长。到2012年,中国政府的财政收入已经高达117,209.75亿元,再加上各地的土地出让金和各种预算外收入和制度外收入,政府的"全口径收入总量"会远远高于这个数字。中国十几万亿的政府财政收入,在财政支出方面又不怎么透明,且在实际上不受任何实质性的监督、审议和制衡,一些政府官员在政府收支的各个环节上运用自己手中掌管的权力和资源进行个人和家庭的腐败寻租,还不是一个必然结果?单靠执政党的思想教育以及中纪委、审计署、防贪局的事后调查和司法机关的反腐运动,能从根本上解决一些政府官员的腐败寻租和徇私舞弊行为?   另外,从近些年各级政府的财政存款和国库"库底资金"不断攀高的实事来看,中国的财政和预算体制也问题很多,是到需要在政府财政体制和预算体制方面进行一些根本性的改革时候了。从图1和图2中,可以看出,随着中国经济的高速增长和政府财政收入的高速增长,各级政府的财政存款这些年不断在攀高。根据中国央行的公开数据,2012年中国国库存款余额高达3.23万亿元,各级政府的"财政专户"中的资金余额也达到1.42万亿元,总共财政存款达到4.65亿元。这么大的财政存款余额,一方面说明了我们的财政体制存在一些根本性的体制和效率问题,另一方面也为一些官员(如江苏省财政厅副厅长张美芳)以权谋私和腐败寻租提供了巨大的空间和可能。   与多年年来政府财政收入快速增加和财政存款不断攀高的实事相联系,近几年来,每年年底各级政府部门尤其是中央各部委的突击花钱也成了一个突出的和为世诟病的经济、政治与社会问题(见图3)。   根据财政部的月度财政收支报告中的数字,我们也可以推算出,2011年和2012年,各级政府部门年底突击花钱的数字还在不断攀高。在这两年的12月份,政府部门突击花钱的数额已经超过2万亿元,甚至接近3万亿元。这些图表和惊心动魄的数字表明,当前中国经济社会改革根本问题,已经主要不再是如何进一步深化市场化改革的问题了,而更重要的问题是政治体制改革问题了,即政府权力缺乏监督和制衡。政府权力之虎,还是在制度的笼子之外自由地徜徉,尤其是各级政府的财权,即各级政府财政收入和支出的权力,还缺乏纳税人代表的实质性的监督、审议和制衡。   以预算民主推进中国政治体制改革   当然,我们这样认为,并不是说在现在中国经济社会的发展阶段上,市场化改革不重要了,而是说,只有管住了政府的权力,我们才能真正建立起法治化、规范化和良序的市场经济体系。换句话说,只有政府的权力得到实质性的制衡和监督了,被关进了各种适当的"制度的笼子"里,中国才能形成一个良序的、公正的、法治的和市场经济。因此,这些年来,我和一些财政学和法学界的同仁一再呼吁,政府内部权力制衡这一现代民主政治建设的核心问题,首先是预算民主问题。因此,我们一直坚持认为,并不断呼喊,预算民主政制的建设,当为中国下一步经济与政治体制改革的逻辑起点。现在看来,中共十八大报告第四部分经济体制改革的第一条和第五部分政治体制改革的第一条,至少都含有这样的意思。   能不能从预算民主政制建设上推进中国的政治体制改革?或者说,在目前中国的国体上能否建立起带有预算民主政治的现代政体?这才是问题争议的焦点。我个人理解,如何理解这个问题,又牵涉到如何认识习近平总书记最近所提出的"改革开放是我们党在新的历史条件下带领人民进行的新的伟大革命"这一判断。   这里,我们还是先来回顾一下预算民主的基本理念。预算民主(budgeting democracy),即国家立法机关对政府财政预算进行监督、审议、制衡和审计,是现代民主政治的一个重要或言核心组成部分。( 点击此处阅读下一页 ) 本文责编: frank 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目: 天益学术 > 经济学 > 经济学演讲 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/66537.html

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爱思想 | 林毅夫:探寻中国经济背后的逻辑

  FT中文网编者按:赶超始终是发展中国家的集体梦想,不过失败案例或许比成功更多,面对变化的现实,经济学理论如何更新?从世界银行卸任之后,林毅夫教授新结构经济学引发诸多讨论,黄又安、韦森、余永定、张军、张曙光等学者近期曾撰文评论,FT中文网最新也刊登出韦森教授对其评述《探寻中国经济增长之路》。   针对这些评论,林毅夫就新古典经济学的实质、现代经济增长的本质、政府在经济发展中的作用、新结构经济学的理论是否建立在善良政府的假设之上等四个方面撰文回应。FT中文网刊出以飨读者,也期待更多理性讨论,使得争鸣这一学术传统得到体现。   “遗失的二十年”与发展经济学变化   从今天的眼光来看,在十八世纪西方国家工业革命发生之前,世界是平的,最发达国家和最不发达国家以人均收入来衡量的发展水平差距顶多只有4~5倍。工业革命以后,世界出现了大分歧。西方国家科学技术日新月异,经济发展一日千里;亚非拉许多国家仍然沿袭着传统、落后的生产方式,经济发展日显落后,国家实力不振,遂成为西方工业化强权的殖民地和半殖民地。十九世纪以来追求国家的独立、民族的振兴成为发展中国家社会各界精英的共同梦想。到了一次世界大战民族主义风起云涌,二次世界大战以后,发展中国家在其几代政治领袖和全国人民抛头颅、洒热血的不懈努力之下,终于纷纷摆脱殖民统治,迎来了民族解放,政治独立,开始追求自己国家的现代化。发展中国家无不希望早日摆脱贫穷落后的面貌,和发达国家并立于世界强国之林。   因应于发展中国家的需要,发展经济学从现代经济学中独立而出,成为一个现代经济学的分支领域。发展经济学家提出各种理论,做为国际发展机构指导新独立的落后国家发展经济和发展中国家政府制定发展政策的依据。但是,60多年的时间过去了,发展中国家的发展绩效令人失望。 根据安格斯?麦迪森(Angus Maddison),整理的数据,从二战后的百废待举中恢复起来的1950年到战后最为严重的国际金融经济危机爆发的2008年间,全世界只有台湾和韩国两个经济体实现了现代化的梦想,从低收入经济体跃升成为高收入经济体;只有13个经济体,从中等收入进入到高收入经济体,其中只有日本、韩国、台湾、香港、新加坡和以色列不是石油生产国或二战前就已和发达国家差距不大的欧洲国家;全世界也只有28个经济体实现了和美国的人均收入缩小10个百分点或更多,其中只有12个不是石油、钻石生产国或欧洲国家;而且,还有阿根廷和委内瑞拉两个拉丁美洲国家从高收入滑落为中等收入国家。除了近二十个在二次世界大战前就已经是发达的国家之外,全世界200多个国家绝大多数都陷在低收入或中等收入陷阱中。   2008年6月我到世界银行担任高级副行长兼首席经济学家。世界银行成立于1945年底,其宗旨为帮助世界各国发展经济,消除贫困。但是,如果把我国改革开放以后,按1天1.25美元的国际贫困标准计算,摆脱贫困的6亿多人排除在外,全世界的贫困人口不仅没有减少,反而增加了。在世界银行工作期间我有机会走访数十个非洲、亚洲、拉丁美洲发展中国家,和其政府领导人、学术界、企业家、工人、农民深入接触交流,了解到他们和我国的政府领导人、知识分子、企业家、工人、农民一样都有强烈的愿望,希望经由他们自己的努力改善他们个人和国家的命运,也做了各种艰苦卓绝的尝试。但是,事实是他们的经济发展缓慢,经济、社会、政治危机不断,人民生活水平的改善有限,和发达国家的差距越来越大。   世界银行在每个时期的政策甚受那个时期主流发展理论思潮的影响,其他发展中国家的政策也是一样。理论的目的是帮助人们认识世界,改造世界。如果理论不能帮助人们认识现象背后的原因,或是根据理论的认识所做的努力事与愿违,那么,就应该对理论进行反思,提出新的,能够帮助人们更好地认识世界、改造世界的理论。实际上发展经济学自成为现代经济学的一个独立分支以来其理论进展也是按照上述的逻辑演进的。   发展经济学的第一波理论思潮,或是,第一版的发展经济学称为结构主义。当时的发展经济学家认为发展中国家所以贫穷落后是因为发展中国家没有发达国家先进的现代化资本密集型大产业;其原因则是市场失灵,依靠市场的自发力量,无法将资源配置到现代化的产业。他们主张用进口替代的战略,以政府主导,直接动员资源、配置资源来发展现代化的资本、技术密集型大产业。   到了上世纪70年代末、80年代初,经济界反思结构主义政策的失败,催生了发展经济学的第二波思潮—新自由主义。当时主流的看法认为发展中国家所以经济发展缓慢、危机重重是因为没有像发达国家那样完善的市场经济体制,政府对市场过多的干预导致资源错配,寻租、腐败横行。因此,新自由主义主张以休克疗法推行包括私有化、市场化、自由化等激进改革措施在内的华盛顿共识来建立完善的市场经济体制。但是,推行的结果发展中国家经济发展的绩效进一步下滑,八、九十年代的经济增长率低于六、七十年代,危机发生的频率也高于前一个时期。有些经济学家因此把推行华盛顿共识改革的八、九十年代称为是发展中国家“遗失的二十年”。   有趣的是经济发展取得傲人成绩的东亚经济体,在二次战后的发展水平普遍低于拉美和非洲国家,资源贫乏,人口众多,在当时被认为是最不具发展希望的地区。东亚经济体在五、六十年代采取出口导向战略,从发展传统的劳动密集型中小规模的产业入手来推动经济发展,以当时主流的发展理论来看这是一个错误的战略选择。到了八十年代发展中国家纷纷开始进行改革时,中国、越南、柬埔寨和七十年代就开始进行改革的毛里求斯采取的是被主流理论认为比原先政府干预的计划经济体制还糟糕的渐进的双轨制改革。但是,推行理论上认为是最佳选择的休克疗法的国家,经济崩溃了,社会、政治危机接连不断,而推行在理论上被认为是最糟改革路径的国家却取得了稳定和快速发展的双重目标。固然,推行双轨制的国家在快速发展过程中也积累了许多问题和矛盾,如收入分配不均、腐败问题的恶化等,但是,同样的问题在推行休克疗法的国家也普遍存在,甚至是有过之而无不及。   新结构经济学的形成   在上述重重矛盾的理论和政策实践面前,身为世界上最为重要的发展机构中领导发展理论和政策研究的首席经济学家,我不能不对盛行的,指导世界银行工作和许多发展中国家发展政策的华盛顿共识进行反思。其实,这种反思远在我到世界银行工作之前就开始。上世纪八十年代初,我在芝加哥大学师从诺奖得主舒尔茨、贝克尔等大师,受过良好的现代经济学前沿理论的训练。1987年回国工作以后有幸参与了许多改革政策的讨论,我发现政府出台的许多政策,从主流理论来看是不完善的,甚至是错误的,但是,却是有效的。对比于其他推行理论上正确的政策,结果却令人失望的国家的经验事实,让我不得不放弃现有的、看似完美的主流理论,自己去重新认识经济发展和转型的本质为何,思考在当时的条件下什么样的政策能够帮助中国抓住机遇,克服困难,推动中国的市场取向改革一步、一步地往前进。   2007年我荣幸地应剑桥大学之邀去发表一年一度的马歇尔讲座,利用此机会我系统地论述了我反思的结果。在我到世行工作之后的2009年,北京大学出版社和剑桥大学出版社分别以中、英文把我的讲座以《经济发展与转型:思潮、战略和自生能力》为题出版了专集,并有五位诺奖获得者为此书的英文版写了推荐,破了剑桥大学出版社的记录。同时,有鉴于中国的发展和改革所要解决的问题和其他发展中国家多有雷同,中国的经验可供其他发展中国家参考,而主流经济学界和其他发展中国家对中国的了解甚为有限并多误解,我也由剑桥大学出版社出版了《解读中国经》一书。此书也得到不少好评,三位诺奖获得者为此书写推荐,其中2000年诺奖获得者赫克曼写到“这本书向很多传统的新古典经济理论的信条提出了挑战,并解释了在现实中照搬这些原理是如何对许多转型国家造成灾难性后果的”。   在上述两本著作的基础上并结合我在世界银行工作期间和世行内部的经济学家,以及和许多发达国家、发展中国家经济学界的进一步讨论,我在世界银行到任一周年时正式打出了新结构经济学的旗号,以此为框架来反思主流的发展理论和政策并构建第三版的发展经济学。著名的耶鲁大学经济增长中心也邀请我以新结构经济学为题去做2011年度的库兹涅茨讲座。   为了进一步推动发展经济学界共同进行反思,我邀约了多位著名经济学家在主流发展经济学期刊上对新结构经济学进行了三场讨论和辩论,这些文章以及几篇相关论文,在我世行四年工作结束离任之前的2012年初结集,取名《新结构经济学:反思经济发展与政策的理论框架》由世界银行出版社出版。有两位诺奖获得者为此书写推荐,2001年诺奖获得者斯宾塞写到:“本书将成为全球学者和政策制定者的重要参考,在发展中国家是如此,在发达国家中也将得到越来越多的重视。”   为了让各界人士对新结构经济学有所了解,以产生更大的社会影响,我又写了《繁荣的求索:发展中经济如何起飞》一书,在去年9月由普林斯顿大学出版社出版。此书用通俗易懂的语言诠释了新结构经济学的主旨,并结合了我在世行的工作经验和我自己从小以来对发展问题的思索来增加可读性。三位诺奖获得者为此书写推荐,其中2001年诺奖获得者阿克尔洛夫写到“不会再有别的经济学家能写出比这本更优秀、更重要的作品了”。这本书也获得了英国《金融时报》著名评论员马丁·沃尔夫及《彭博新闻社》书评家克莱夫·克鲁克的好评。前者认为这是“一本既雄心勃勃又优秀的书”(参见),后者则认为这本书是他2012年读过的 “最有价值的新书”。   我对新结构经济学的思考源于在国内多年的工作、学习以及和许多学者的切磋。去年6月世界银行任期结束回到国内来,我抱着野人献曝的心情,盼望和国内经济学界切磋自己的一些新的心得。在北京大学出版社鼎力支持,苏剑和张建华教授的帮助下,上述三本新书的中文版陆续出书。甚受鼓舞的是中国世界经济学会授予了“新结构经济学:反思发展问题的一个理论框架”一文代表该学会年度最高荣誉的2012年“浦山世界经济学优秀论文奖”。   我特别感谢《经济学季刊》在这一期邀约多年来在经济学研究、教育上成果丰硕的黄又安、韦森、余永定、张军、张曙光等五位学友在百忙中撰文对新结构经济学的理论框架和不足之处进行评论。其中韦森学兄的宏文洋洋洒洒2.7万字,在酷暑又逢丁忧的心境下挥汗完成,爱我之深令我心折。这几位学友对新结构经济学的赞誉是对我的鼓励和期许。他们的质疑、批评有些是新结构经济学作为一个新框架有待充实完善之处,有些是已发表的论述不够充分、清晰,有些则是仍以旧的视角来看我所讨论的问题,有必要进一步交流、澄清。以下我就新古典经济学的实质,现代经济增长的本质,政府在经济发展中的作用,新结构经济学的理论是否建立在善良政府的假设之上等四个方面的问题来和以上五位学友交流、切磋。   一、新古典经济学的实质   韦森认为新结构经济学的理论框架“是沿着经济学的古典传统和新古典经济学分析理路的一个创新和发展”因为“新结构经济学强调市场在资源配置中的核心作用”。 韦森同时认为新古典经济学潜含“自由放任”(laissez-faireist)的精神传统,由于新结构经济学主张政府应该积极有为地发挥因势利导的作用,因此他认为新结构经济学扬弃了新古典经济学的传统。   韦森上述的评论显然是把新古典经济学以现有的发达国家的经济学家所发展出来的理论成果的存量作为新古典经济学的范畴来画地自限。由于自亚当?斯密以来,现代经济学的发展以西方发达国家的经济学家为主导,发展不是这些发达国家的主要社会经济问题。发达国家的经济学家在分析资源配置时通常以给定的产业、技术为前提,并且,假定不存在外部性和信息不确定性,因而,得出了竞争性市场是人类社会资源配置的最优机制,“自由放任”也就成了新古典经济学潜含的精神传统。诚如张军所言,“经济发展作为一个特定的对象并不在(由发达国家的经济学家所研究的)新古典经济学的概念范畴之内”,以现有的新古典理论体系来“思考和对待后进国家的经济发展现象,那就只能像华盛顿共识所蕴含的那样,市场化是唯一的解决方案,政府可以选择经济发展政策和战略的自由和机会极其有限。”   然而,理论的作用在于帮助人们认识世界、改造世界。作为来自发展中国家的经济学者,我们不能因为经济发展作为一个研究对象不在发达国家那些新古典经济学家的概念范畴之内,( 点击此处阅读下一页 ) 本文责编: frank 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目: 天益学术 > 经济学 > 经济思想史 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/65596.html

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韦森:《预算法》修订风雨与中国财税改革

韦森:《预算法》修订风雨与中国财税改革 进入专题 : 预算法 财税改革    ● 韦森 ( 进入专栏 )        【编者按】《预算法》关系国计民生,素有“经济宪法“之称,从“三公消费”到“突击花钱”都与此有关。在2012年,围绕《预算法》修订的争议,是贯穿FT中文网全年的议题。从年初复旦大学经济学院韦森教授在FT中文网呼吁《预算法修正案》公开开始,再到年中《预算法》二审争议,FT中文网策划了系列专题(预算法专题),也引发社会各界诸多关注。   自2007年开始关注预算民主问题以来,韦森一直在努力推动《预算法》修改和中国各级政府的预算公开和透明,呼吁“以预算民主为核心制衡政府财权”。2012年7月份,在《预算法修正案》二审稿被放到全国人大网站上向全国公开征求意见后,韦森教授牵头并组织了近20位教授和专家在上海召开了专题讨论会,向全国人大提交了他们对《预算法修正案》的修正意见,并为全国人大所重视和接受,FT中文网期间也陆续刊发了韦森以及其他作者对于《预算法》修订的评论。   中国全国人大第十一届第三十次人大常委会已经决定本届人大不再审议《预算法》修正案,宣布《预算法》修订将推迟到下届人大。韦森认为人大常委会搁置《预算法》的修订,是目前最好的结果。《第一财经日报》记者缪琦近期在上海专访了韦森教授。他再度强调,制约政府的权力才是中国政治体制改革的关键,而从财政体制改革来推动中国的政治体制改革,应是中国未来当走的路。   正值新年思变时刻,这篇访谈想必对不少读者有所裨益。经韦森教授授权,FT中文网独家发表这篇访谈的全稿。      让财力和事权相匹配      记者:回顾过去十年,您觉得我国财政体制改革最大的成果是什么?   韦森:应该说自1994年实行分税制改革后,随着市场经济的发展,我国政府财政体制在现有的整个体制下是有很大进步的。首先,自1994年的《预算法》颁布实施以后,尽管它本身颁布不久后就发现有许多问题,但是在规范中央与地方政府间财政分配关系方面还是有很大进步的,尤其是近两三年,温家宝总理和国务院在推进各级政府预算公开尤其是“三公经费”公开方面做了很多工作,财政部和地方政府在公开政府预算方面也开始做了一些推进工作。尽管目前看来各级和各地政府财政公开透明方面做得还很不够,主要还是理念上的,离实际上的公开透明还有很大距离,但我们也要看到其中的进步。   其次,通过制定和完善各种“税法”和征税制度,尤其是通过“金税工程”等现代互联网技术的实施,这几年各级国税和地税系统征税的能力大大加强了,使企业和个人偷税漏税越来越难。特别是现在有了印发的防伪增值税发票系统,通过电脑联网技术,使征税更规范,更程序化,企业和个人更难逃税。这是过去十多年我国政府财政收入的高速增加的主要原因。自2002年以来,政府财政收入几乎每年都以百分之二百以上的速率完成政府年初所制定的增长目标。譬如,2011年三月,温家宝政府工作报告中说,2011年中国政府的财政收入计划增加8%,但今年3月两会期间,国务院和财政部的工作报告则报出2011年全年我国政府财政收入实际上增长是24.8%,也就是完成年初政府自己所定计划的310%。这些数据和事实说明,目前我国政府征税和其他财政收入,根本没有任何制衡和约束机制。在征税之后政府怎么用,更没有实质上的约束机制。比如我国“窄口径”的宏观赋税占GDP比重在20%上下,但“宽口径”的宏观赋税已占GDP的34%~35%,虽然还没有西方发达国家的高。但是西方国家的税收,大量地用在老百姓身上,即公共和民生支出上,而我们的财政收入,则大量用在建设上了,包括各地都在盖豪华的政府大楼和漂亮的广场上了。   第三,1994年的《预算法》,1995年国务院颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》,和1995年通过并于2003年修订的《中国人民银行法》,以及在2001年由财政部和中国人民银行联合颁发的《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》等法律和文件,实际上确立了中国人民银行“央行单一国库账户”制的财政资金管理体系。尽管随着近些年一些地方政府的“小金库”和“财政专户”的出现,政府财政资金一大部分不再存在央行“单一国库账户”了,但这一制度建立起来后,对央行国库对财政资金使用的监督以及财政部门资金的收支的规范化,还是有很大作用的。   但是,现有的预算法也是有问题的。正如全国人大预算工委主任高强所言,1994年制定和颁布的现有预算法的主要问题是:对预算编制完整性缺乏明确表述;对规范预算管理执行缺乏严格的约束;对财政机制和转移支付制度缺乏明确的表述;对地方政府的债务审批、管理、使用、偿还等缺乏具体的规定;对预算监督和违法行为追究缺乏可操作性;以及对预算公开缺乏明确要求等。但是在我们看来,更主要的问题是对政府财政征收和支出缺乏实质性的制衡和约束机制,导致政府想征什么税,就征什么税,想花在哪里就花在哪里,各级政府领导人一拍脑袋,就可以把钱支出去了。在这种情况下,政府官员的腐败大面积地发生,且屡治不果,是一个主要原因。   记者:那么,分税制改革的下一步要怎么走?   韦森:首先,现有的分税制显然不再适合已经有十几万亿乃至近二十万亿的财政收支的大国的运作了。这种分税制,大家批评较多的是中央和地方的财权和事权的不对称。政府税收的大部分钱被中央拿走了,地方的钱留的很少,但事权却大量落在地方上,比如公共设施支出,地方吃财政饭的政府公务员、教师和其他人员的工资,医保、社保,发展地方经济的投资,还有保障房建设资金,等等。地方政府没有钱,就迫使采取另外一些了渠道“融资”,主要一是卖地,一是向银行贷款。这又导致了地方负债不断攀高,甚至一有财政收入下降,连发工资和奖金都困难。在这种情况下,这种分税制看来非改不行了。   那如何让财力和事权相匹配?有两条路子:一是增加地方政府的税收分成;另一条思路是把财权进一步向中央收,但收权后事权也让中央多扛点。我的观点是,在地方政府负债严重、各自为政的乱象中,把税收更多地留给地方,解决不了各地的大问题,反而只会留得多,他们花得更多,也常常贪得更多。因而,把财权上收,事权也上收,可能更好一点。所以我个人比较赞成第二个路子。但不管怎么改,都必须考虑中央与地方在财政收支上财权和事权要匹配。   当然,这里也牵涉到另一个问题,就是张五常、张军、史正富等经济学家所提到和论证的,近几年中国经济增长动力主要来自于地方政府,但是现在大多数地方政府现在已经负债累累,如果将来税收大部分上收,地方政府怎么发展经济?又怎么把有限的财政资金用到民生上呢?基于这一考虑,我倒是赞成财政部财政科学研究所贾康他们的建议,即考虑允许地方政府发债。不允许地方发债,地方政府就会向银行借贷。一旦地卖不出去了,怎么还银行贷款?那么,与其把这个风险留给银行,不如把它留给投资者。也就是说,允许地方发债,但买债与否,交给投资者根据收益预期决定。这就分散了风险,也运用了市场机制。      不动财权,什么改革都是空的      记者:对于最近热议的扩征房产税您如何看待?   韦森:这个问题我没有专门研究,但是通过参加几次房地产高峰论坛,有些了解。我个人觉得这个问题十分复杂,目前推出比较困难。一方面,要控制房价,最有效的办法一是推出房产税,再就是推出官员公布个人财产制度。中国的房价高,有很多原因,没有房产税,和有权力的人大量买房投资,是其中的主要贡献因素。这些年,中国整个房地产这么热,个人按揭占整个商业银行贷款余额却不大,我看到的材料说也才只有2万多亿。现在总共是有70多万亿商业银行贷款余额,其中有十几万亿在房地产上,但是有主要都是开发商的贷款和土地的贷款,住房按揭贷款所占比例并不是很大。   现在喊买房难的,大都是刚毕业参加工作的青年人。家里长辈多方帮忙,出个首付,然后按揭买房。但大部分买房的其实是政府官员和企业家和其他投资者、炒房者。这些人,几套、几十套的房子,用现金就直接买了,根本没有贷款,租出去租不出去,都无所谓,大家都是投资,房价在涨,相比而言物业费算不了什么。这也是中国经济不出问题和房价下不来的主要原因。如果按揭很大,一收银行房地产利率,房价就马上下来。但是现在的情况是,很多人政府官员和高收入阶层买很多套房子,并没有按揭,或只有很少的按揭,现在大家都是把购置房产作为一个投资,而不是“自住”和“消费”,推的房价越高,他们的财产价值越大。在这种情况下,银行的利率对房地产的影响不大。购房者的相对不是很大的银行按揭贷款比率,也使中国经济蛮“抗风险”,即房价下跌一点不致于使中国经济产生大的危机。   如果你到浦东、松江或者许多中小城市去看看,会发现很多房子很多都是空置着没人住。如果是像西方那样有房产税的话,如果房主不住,又不租出去,那就要倒赔很多钱,还要缴物业管理费,谁还会想这样大胆地投资呢!现在没有房产税,仅仅缴掉物业费,房价涨了这么多,所以许多人买了7套8套,甚至十几套或几十套,房子就放在那儿不住也不租,房价也就一直降不下来。如果开始普征物业税了,一些官员和个人有那么多房子,若租不出去,就要抛售了,那房价就会下跌,甚至要大跌了。   故我的判断是,如果开征房产税,再加上强制让政府官员个人财产公开,就会对房价产生重大影响,利率对房价的影响也就开始起“市场作用”了。据有关材料说,目前中国处级以上干部家庭平均有5套房以上,故一旦要求他们财产财产公开,一些政府官员多套住房就必须要出手了,不然怕追究期来源。如果官员财产公开制度真正普遍推开,肯定对房价会有影响,二手房价会下来一些,对新房价格也会有影响。   征房产税,就应该普征,才公平。实际上,像上海现在的房产税制,以前买的房子就不用缴税,这就不公平,完全保护了既得利益者的利益,但无疑也保护了一些可能的贪污腐败官员。要征,就要全国普遍征。即使税率少一些、低一些,要普征,这才公平。   但问题是如果普征了,再加上推出政府官员财产公开制度,会不会导致中国房价大跌?房价大跌了,自然会影响房地产的投资,是否会导致中国经济增速进一步下滑?甚至出现经济大萧条?这就给决策层出了道难题:既不要房价大涨,使房地产产生更大泡沫,但又不希望房价大跌,出现经济危机,真是左右为难。   在《把脉中国经济》一文中,我曾指出,今年7月在江苏昆山举办了一个夏令营,邀请了全世界奥地利学派的经济学家来讲奥派经济学。我在会上碰到了一个美国经济学家,叫福特怀雷(Fred E. Foldvary)。这福德怀雷老兄,可真是一个奇人!1996年,他出版了一本只有34页的小册子,书名就叫《2008年的大萧条》(2007年出版了第二版)。给他聊天之后,我马上从他的个人主页上挡下来了这本小册子的PDF版。粗略翻了一下,发现这是我到目前看到的唯一一本能在之前能预测2008~2009年这次世界经济衰退的著作。这位长期研究商业周期现象的奥地利学派经济学家,在这本薄薄的小册子中,警告世人,现代社会的大萧条,起因都是房地产泡沫。福德怀雷把哈耶克的商业周期理论与Henry George等经济学家的土地价值理论结合起来,惊人地发现,自1818年以来美国差不多200年的历史中,每次经济衰退(recession),尤其是大萧条(depression),都是与房地产的“实周期”有关,且都是在地价、房屋建设和房价的最高峰后一两年之后发生的,200多年来,几乎没有例外。福德怀雷也发现,在过去200多年间里,美国房地产的实周期大约是18年,之后一两年肯定跟着一场大的经济衰退。根据1990年美国发生了一次由房地产“实周期”引发的一场小的经济衰退,他在1996年就预测大约在2008年美国将会有一次大的经济衰退,并在2007年出版了这本小册子的第二版,明确提出这一点。果不其然,2008年下半年,美国经济急遽下滑,GDP总量在2008年下半年和2009年上半年萎缩了16%还多。读过他的这本小册子,我一方面为他的发现所震惊,一方面也心里直发怵。当中国的这一轮地价、房价和房地产建设的高峰期过去后,中国将会发生什么?中国的房地产周期,又将是多少年?   即使不用奥地利学派的经济学来思考问题,稍观察一下西方发达国家战后的商业周期,也会发现,经济的萧条和繁荣,基本上与房地产的繁荣或萧条紧密相关联,可以叫“春江水暖鸭先知”吧:房地产总是经济繁荣与衰退的先行指标。一旦房地产开始会恢复,( 点击此处阅读下一页 ) 共 3 页: 1 2 3 进入 韦森 的专栏    进入专题: 预算法 财税改革   

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韦森:中国经济增速已渐进下滑

韦森:中国经济增速已渐进下滑 进入专题 : 中国经济    ● 韦森 ( 进入专栏 )        (一)为何判断中国经济增速正在渐进下移?      今天圆桌讨论主题是“寻找经济新增长点”。我想先谈出一个基本判断:中国经济大致已经进入了这一轮工业化中后期——如果说还不是末期的话,这也在基本上决定了中国经济高速增长正在趋缓,正在逐渐进入一个中速增长时期。   刚才林毅夫教授在主题演讲再一次谈了他对未来20年中国经济的乐观预期,即仍有8%以上的增长潜力。毅夫之所以得出这一判断,如他刚才自己所解释的,主要依据是人均GDP水平。按照目前中国人均GDP大致只有5000多美元的现状,毅夫判断中国大致处于日本50年代初、新加坡1967年以及韩国和台湾1975-1977年与美国的差距,而这些国家和地区之后都利用了自己的“后发优势”,达致了一个20年左右的8%上下的高速增长,由此他预计中国可能还有20年超过8%的GDP增长潜力。   我自己没有林毅夫教授那样乐观。我自己感到,在未来20年中,中国经济能维持一个5%到7%平稳的GDP平均年增速,可能就很不错了。因此,我们未来的政府决策层和各界人士,似不宜再强为不可为,逆经济发展大趋势而为,再力图保八,再千方百计维系一个难以维系的经济增长速度。   我之所以得出这样一个判断,有以下两点理由:   首先,从表层上看,中国经济增长“三驾马车”目前看来都动力不足。这一点林毅夫教授已经做了全面的分析,我都同意,另一方面我想补充的一些想法是:经过20多年尤其是加入WTO十几年的高速增长,外贸出口大致已臻顶峰,未来几年净出口对GDP的贡献将很低,甚至是负的;另一点是中国投资的黄金时代正在过去,加上中国的消费增长因受居民家庭收入在国民收入中持续多年下降和其他因素制约而不可能支撑未来中国未来高速经济增长,这将从表层上决定了中国经济增速今后几年甚至更长的时间里将会逐渐下移。另外,从近现代世界经济史来看,任何一个国家经济的高速增长时期,都是投资的高速增长期。当一个经济由靠投资占GDP的份额很高转向主要靠消费增长来拉动经济增长时,本身就意味着这个经济正从高速增长转向中速或低速增长了,几乎没有例外。   为什么说中国的投资增长的黄金时代已经过去?我们不妨先看制约中国投资增长的三个因素:第一,房地产投资的巅峰期已经过去。按照2012年5月13日人民银行和西南财经大学发布的研究报告,中国自有住房拥有率已经高达89.68%,远远高于世界60%的平均水平,差不多已是世界上最高的了。这一事实反过来实际上说明房地产投资高速增长期也自然会过去。说进一步靠中国未来的城市化来增加房地产投资,在中国目前的体制、制度安排和文化传统下,中国未来的城市化怎么走,怎么自然演变,我们好像还不是很清楚。至少从目前的经济格局来看,房地产发展的一个周期快到了。   第二,中国出口不振和产能过剩,出口企业利润率偏低和下行,会影响制造业投资增长。近些年来,中国企业的平均利润普遍逐渐下降,众多企业出现亏损,自有资金不足,即使不做出口的企业的投资扩张动力也在减弱。   第三,也是最主要的,21世纪以来一轮大规模的由各级政府所推动的基建投资的黄金时代也已经过去,包括高速公路、高铁、机场、码头、政府大楼,乃至绝大部分城市的基础设施已经基本完成和趋于饱和,即使再启动一些项目,也不可能想前几年那样全面地大规模地铺开了。当然,根据国家“十二五”规划的部署,公路、铁路、地铁、水利等基建投资未来数年仍有一定增长潜力,但地方政府负债率已经很高了,加上经济增速下滑所导致的税收增收减缓而民生类支出压力较大,局部地区风险约束明显增加,因此各级和各地有政府所推动的基建投资扩张的能力受到限制。即使按照国务院经济研究中心刘世锦所率领团队的新近研究,他们也预计2013年固定资产投资增长率会低于20%。投资机会在减少、投资在下降,又加上过去的投资还留下巨大的银行负债在那里,这也决定了中国经济的增速在渐进下移。   其次,上述三驾马车动力不足说,只是说明了短期中国经济增速会下行的一些表层因素。更深层次的问题是,经过30多年的中国经济的高速增长,尤其是中国加入WTO后随着外贸出口高速增长、人民生活水平的提高(牵涉到家电、汽车的快速增长等)和较快的城市化,尤其是随着过去二三十年来中国实体部门的高速增长,到目前为止,中国经济已经基本上到了在人类目前的科学技术发展水平上的工业化过程的中后期,如果说还不是末期的话,从而导致在目前的中国经济发展阶段上,几乎所有部门的资本投资边际回报率都在逐年下降,在现实中表现为各行各业赚钱的机会和可能越来越少,越来越小。   中国整体的资本边际回报率已经多年开始下行,这一点本身也就表明中国的潜在经济增长率在下移。这里,我特别推荐一下新近一期《财经》(2012年第27期)上发表的伍晓鹰教授的一篇文章,按照他多年的跟踪研究,自1995-1999年以来,中国的资本边际回报率“下降速度是惊人的”。由此伍晓鹰得出结论说:“当经济进入低谷,为了实现增长的投资努力往往是牺牲效率为代价的”。我非常同意这一判断。实际上,在坐的彭文生博士的研究团队最近一两年所作的几个研究报告,也表明和支持这一观点。   资本的边际回报率普遍下降,意味着整体上中国经济的潜在增长率在下移。我之所以得出这一判断,在理论上是得益于今年年初我重读凯恩斯的“货币三论”——即《货币改革论》(1926)、《货币论》(1931)以及《就业、利息和货币通论》(即《通论》,1936)——所得到的一些感悟。在《货币论》第30章中,凯恩斯曾强调指出:“我要提请史学家特别注意的明显的结论是:各国利润膨胀时期和萎缩时期,与国家的兴盛时期和衰败时期异常地相符”。指出这一点,凯恩斯还觉得不够,又补充道:“本书的重要论点是,一国的财富不是在收入膨胀中增进的,而是在利润膨胀中增进的;也就是说,发生自物价超越成本而向上奔驰的时候”。   凯恩斯的上述判断,是一个极其伟大和深刻的理论发现。他这一段话的核心思想是,一个国家的兴盛与衰退,与资本的边际回报率或言平均利润率的高低密切相关,或者反过来说,资本的边际回报率是一国繁荣兴衰的重要经济指标。当然,经济学的业内行家会知道,从宏观经济的分析技术上说,资本的边际回报率短期可能与经济的去库存化周期有关。但是,伍晓鹰、彭文生的研究团队以及其他研究机构的研究都表明,中国各行各业的资本的边际收益率多年来已经保持了一个下降的趋势,这就可能不是一个短期去库存化的问题,而可能是个经济增长趋势性的问题了。或用一句通俗的话来说,当各行各业都感觉赚钱难和不再赚钱了时候,这也意味着一个国家在一段历史时期的经济繁荣已经差不多到了顶峰。   正是基于这一深层次的考虑,我在今年五月所做的一篇“大转型中的中国经济”访谈中,尤其是今年8月10日在FT中文网上发表的《把脉当下中国经济》另一篇长篇访谈中,都谈了同一个意思:中国经济增速逐渐下移,目前看来是个无法改变的自然和必然趋势。   最后要指出的是,我之所以在今年以来初步感到中国经济增速正在趋势性地逐渐下移这一点,也与多年来我一直在研读世界经济史和中国经济史的文献有关。从1979年算起,中国经济已经连续高速增长30多年了,年平均增长速率超过了9%;尤其是在中国加入WTO后到2011年,尽管有2009年上半年的短期经济增速下跌,但是我们可以说经历了10多年的黄金增长时期,年平均GDP增速超过了10%。这么长时期和这么快速的经济增长,在人类历史上是前所未有的。   从人类近现代和当代经济史来看,在欧洲近代崛起中,工业化导致一个国家的经济起飞,先是有一个“快速”增长时期,然后进入中速增长期,最后进入一个长期停滞时期。按照麦迪森(Angus Maddison)教授生前的研究,英国从1830年到1870年的复合增长率才 2.05%。到1873年第一次世界经济大萧条就结束了。然后到1870到1913年进入中速增长期,复合增长率为1.90%。1813年后,出现了“英国病”,二、三十年经济增长率为零,失业率超过10%甚至20%。直到第二次世界大战后,差不多直到1950年后,英国才随二次战后的一波全球快速经济增长而从“英国病”中走路出来。从近代史上来看,德国的经济崛起时间也大约只有30至40年,从俾斯麦1871年统一德国后,从1871年到1913年,德国的GDP年平均增长率为2.83%,然后,德国卷入了第一次世界大战,经济变成一片废墟和萧条。再看日本。日本战后的快速高速增长期为18年,实际上这还要归因于日本在战争废墟上的经济恢复,才有这一波相对快速的经济增长。从1955到1973年,日本GDP年平均增速为:8.89%,1975年至1990年为中速增长期,年平均增速为4.29%。1990年后,日本陷入长期的萧条期,到目前,这20多年年平均增速只有0.85%。   通观人类一些国家的近现代和当代史,反观中国经济目前的整体发展阶段,我有一个不甚成熟的判断:目前中国经济大致相当于日本经济在1973年所处的发展阶段和日本在1975年所面临的情形,即正在从一个高速增长期,逐渐向一个中速增长期移位。   正是基于这一判断,我最近在广州所作的一场岭南大讲坛中呼吁说:中国进入中速增长期不可怕,可怕的意识不到这一点,再人为批准和促动政府所推动的一些不讲效率的盲目投资项目——如湛江“吻增长”的钢铁项目等,来人为保8,从而逆经济发展的必然法则和必然趋势,费不可为之力,为不可为之事。这样做,短期只会逼迫各级地方政府及其统计部门在经济增长的统计数据上造假,甚至勉强投一些无法收回投资成本和没有效率的项目,在中长期这将会把中国经济推向大萧条!   刚才林毅夫教授讲到他仍然主张依靠进一步的政府基础设施投资来维持“保8”的增长,我感觉,尽管这一政策建议的思路值得同情和理解,因为,我上面已经指出,任何国家的高速经济增长期,都是投资尤其是固定资产投资的快速膨胀期,但是今天我们也应该意识到这一政策导向也有许多局限性和潜在风险。   我粗略计算了一下,从2009到2011的过去三年中,中国全社会固定资产投资总额加起来为80.49万亿,年平均增速为25.8%。如果2012年政府的货币政策再一放松,财政刺激政策再加大,这四年,中国全社会固定资产投资总额加起来将会超过110万亿,这将是2012年GDP总量的两倍,也将超过中国的广义货币M2和全中国的银行储蓄总额。理解了如此大规模的固定资产投资,才能真正理解在过去三、四年中为什么在全球经济复苏步履维艰、一片低迷中中国经济仍有超过9%的GDP年增速了,也就随之能理解中国经济增速下移将是一个不可避免的自然趋势这一点了。因为,任何一个社会都不可能在如此天量的投资推动下长期可持续的增长。在全社会的资本边际回报率下降的大趋势(这一下降趋势反过来看恰恰是这一天量固定资产投资快速增长的必然贡献因素)下,等到所投项目不赚钱了,大多数企业利润为负的了,谁来还款?谁来为这超过百万亿的固定资产投资埋单?这也就是这几年我根据奥地利学派米塞斯和哈耶克的商业周期理论的理路一再呼吁:要警惕中国经济潜在的风险。按照这一学派经济学家的分析理路,等到还款期到了的时候,等到投资要清算的时候,大萧条就不远了。      (二)未来中国经济的新增长点在哪里?      认识到中国经济增速在未来将会逐渐下移,是否意味着政府在未来经济增长中就要完全退出和无所作为了呢?显然不是。刚才毅夫在主旨讲演中提出他主张在未来一段时间中,要继续增加政府在基础设施方面的投资,并把这一点作为未来中国经济增长速度的一个重要贡献因素。   对于这一点,我基本上表示同意和支持。尽管在过去数年中有许多政府的不当投资和浪费性的投资,且给各级地方政府留下了巨大的负债包袱,但是在目前中国经济的发展阶段上,考虑到各级政府实际上掌握着近20万亿的财政收入(“第一财政”、土地出让金以及各种“预算外收入”和“制度外收入”),中国政府在一些地区和城市——尤其是在中西部部一些城市——继续投改进民生的地铁和一些公共设施项目,还是应该支持的。在财政体制上,我同意贾康等学者的看法,应该允许地方政府靠发债来进行基建投资建设。允许地方发债来进行基础设施建设,这将推进地方政府阳光财政、阳光融资,更重要的是推动中国政府的市场化融资,而不是现在这样靠银行贷款和各种各样的政府融资平台来暗箱操作。( 点击此处阅读下一页 ) 共 2 页: 1 2 进入 韦森 的专栏    进入专题: 中国经济   

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爱思想 | 韦森:切莫撑开腐败寻租的制度保护伞

韦森:切莫撑开腐败寻租的制度保护伞 进入专题 : 预算法    ● 韦森 ( 进入专栏 )        《预算法修正案(草案)(二次审议稿)》自2012年7约6日向社会各界公开征求意见,一个月内,共收到修改意见33万多条,参与人数也高达19万多人。这既反映出当今中国全社会对修改此法的重视,也反应出国人对预算民主政治的渴望与期许。   7月下旬,笔者与中南财经政法大学教授、全国人大代表叶青,全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪,天津财经大学首席教授李炜光,中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授,中央财经大学财经研究院院长王雍君教授,华东政法大学经济法学院院长吴弘教授,上海财经大学公共经济与管理学院副院长刘小兵教授、上海金融与法律研究院执行院长傅蔚岗研究员、聂日明研究员,以及中山大学政治与公共事务与管理学院院长马骏教授(书面交流与参与)等十几位长期关注这个问题的国内学者一起,举行了一个《预算法修正案(草案)(二次审议稿)》(一下简称“二审稿”)专题讨论会,已经形成了几条基本共识,并已通过全国人大的官方渠道正式向人大法工委提出了对新《预算法修正案》逐条的具体修改意见。   笔者这里不想全面的谈我们这些对这次《预算法修正案》的修改建议和意见,而仅就“二审稿”中第五十四条删去原《预算法》第四十八条“央行经理国库”条款所引发的相关问题,谈一点笔者个人的看法,而文中的任何观点和看法,均由笔者个人负责。       改“央行经理国库”将是一项重大政府管理体制变革      这次《预算法修正案(草案)(二次审议稿)》中删除了现行预算法第四十八条第二款中“中央国库业务由中国人民银行经理,地方国库业务依照国务院的有关规定办理”的内容,代之以“国库管理的具体办法由国务院规定”。细读新《预算法》修正案这一系列新条款,我们发现,改变和取消现存的央行经理国库的制度,欲把国库收归到财政部独家管理,并随之把各级政府财政部门的几十万个“财政专户”合法化,进一步虚化人大对财政预算的批准、支配、监督和审理权,才是这次《预算法修正案(草案)二审稿》的核心和实质。   这一《预算法修正案》若经人大常委会审议投票通过,将导致中国国库制度一个重大和根本性的改变。因此,自“二审稿”在全国人大网上挂出公开征求意见以来,在财政学界、经济学界、法学界、政治学界引起了广泛关注和热烈讨论。是否继续实行现行的“央行经理国库”制,是否坚持和完善央行经理的国库单一账户管理体制,则成了学界和社会各界集中讨论的一个焦点问题。   了解这个问题沿革和内情的人会知道,财政部与央行关于到底是人民银行“经理国库”,还是代理“国库”,已经争论和争执数年了。将“经理”改为“代理”,表面上只是一字之差,在真正含义上乃至在实际体制安排上却大相径庭。“经理”具有主动性,“代理”具有被动性,“代理”即是把国家委托人民银行经理国库变为财政委托人民银行代理国库,这将改变现行国库管理中部门合作与监督制衡的关系。   在这次《预算法》修正案的二审稿中,起草人巧妙的是不再执着于到底央行是“经理国库”(原《预算法》第四十八条第二款和1995年通过2003年修订的《中国人民银行法》第四条第八款写定下来的),还是“代理国库”,而是直接把原《预算法》第四十八条第二款删掉,代之以“国库管理的具体办法由国务院规定”,同时增加了“各级政府财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”、“各级政府财政部门负责监督检查本级国库办理的预算收入收纳、划分、留解、退付及预算支出的拨付业务”这样的条款。经过这样几个条款的综合修改,组合起来,起草人的目标非常明确,最终就是要改变现行的中国人民银行经理国库的制度,随之建立起一种财政部有对预算资金有绝对支配权、委托中国人民银行代理或者选择商业银行代理的中国国库管理的新体制。   尤其值得注意的是,在新《预算法修正案》二审稿第五十一条中有提到:“有预算收入上缴义务的部门和单位,将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库和依法设立的财政专户”,与现行《预算法》第四十六条中的“有预算收入上缴任务的部门和单位,将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库”表述相比,这一新的《预算法》修正案实际上把各级财政部门目前较普遍实行的几十万个“财政专户”给“明确化”从而使之“合法化”了。就此而论,新的《预算法》修正案的这些新的条款,应该被视作为新预算修正案对现行国库资金管理体制欲做的一些重大和实质性的修改,甚至牵涉到国家政府管理体制的重大改变。   通过深入讨论和仔细研究,我们认为,相对于1994年通过《预算法》,《预算法修正案(草案二次审议稿)》在某些方面在形式上是有一定的进步的。譬如,在以下三个方面,就有一些形式上的改进:(一)明确规定各级政府、各部门、应当依法将所有政府收入全部列入预算,增强了政府预算的完整性;(二)在各级政府财政公开方面做了明确的规定;(三)是修正案规定预算的编制要更加细化。但是要看到的是,这些修改并不是实质性的进步。一方面虚化人大对各级政府财政部门预算的监督和制衡,另一方面改变甚至消解掉中国人民银行经理国库制从而排除掉央行的审核、监督和制约,才是这次预算法修正案要达到的实质性目的。   首先,在落实宪法赋予人大的预算审查、批准与监督职能,强调全国及各级人大对于本级预算的权力主体作用方面,这次《预算法修正案(二审稿)》并没有任何实质性的进步,甚至还有些倒退。尽管这一新的修正案二审稿在第三十九条保留了原预算法的“中央预算有全国人民代表大会审查和批准,地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准”这一原则性的条款,但是在一些具体措施方面,实际上是旨在弱化而不是在任何地方强化了人大对财政预算的监督。譬如,在中央与地方的财政体制改变、预算执行、预算调整的批准与监督,政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围界定,不同预算科目间预算资金的调剂使用权等等方面,这次《预算法修正案(二审稿)》均明确规定要授权给国务院来制定,还没有给予任何说明地删去了原预算法第六十九条“各级政府应当在每一预算年度内至少两次想本级人民代表大会或者起常务委员会作预算执行情况报告的”的条文。另一方面,在《预算法修正案(草案二次审议稿》第四十九条、第六十三条、第六十八条、第八十三条等,都对人大的赋权表述和规定严重不足,包括财政部门向人大提交的预算编制科目不够细化,预算审批与调整对行政部门赋权过大、虚置人大职责,预算监督过于强调财政部门的自律、而忽视人大对算监督的权力主体作用等等。   一方面虚置了人大的监督制衡权力,另一方面又要剥夺乃至欲取消央行经理国库的合规性审核和监督职能,这样一来,若《预算法修正案(二审稿)》获人大常委投票通过,将导致各级政府财政部门实际上获得了预算资金既不受人大实质性的监督制衡,又不受央行国库的审核和监督的实际全部权力,从而使财政部门全权掌控的政府预算资金的收支、使用权,甚至连预算资金使用的监督也变为财政部内部的事了。这无疑将会为政府官员腐败尤其是那些直接掌握一些“财政专户”巨额资金存放权的财政官员的腐败寻租撑开了制度保护之伞,打开了绿灯常开的制度方便通道。这样的预算法修改,是进步?还是倒退?       改“国库单一账户管理”为“国库单一账户体系管理”玄机      原《预算法》第四十六条规定,“有预算收入上缴任务的部门和单位,必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定,将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库(以下简称国库),不得截留、占用、挪用或者拖欠。”在新的《预算法修正案(二审稿)》中,这一条款变成了第五十一条,规定“有预算收入上缴义务的部门和单位,应当依照法律、行政法规和国务院的规定,将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库(以下简称国库)和依法设立的财政专户,不得截留、占用、挪用或者拖欠。……前款规定的财政专户,是指对法律、行政法规和国务院规定的特定专用资金设立的专户。财政专户纳入国库单一账户体系管理。”   与原来的第四十六条相比,这新五十一条,多了两个东西:(1)除了原来的国库单一账户外,多了“依法设立的财政专户”;(2)与原来的“国库单一账户管理”体制相比,这里多出来了一个“国库单一账户体系管理”。   仅仅是在“国家金库”后加了“财政专户”和在“国库单一账户”后加了“体系”两个概念,却意味着中国政府国库体制的重大变化,蕴含着许多重大政府管理体制改变的玄机在其中。   首先,将“财政专户”与“国库”相提并论,意味着法律允许国家预算资金可在多个地方和多家银行分散存放,而不是只存储在中国人民银行一家,这实际上否定了央行“国库单一账户管理”管理体制。   其次,“国库单一账户管理”与“国库单一账户体系管理”,是两个完全不同的概念,也意味着是两种完全不同的制度安排。后者实际上意味着,即使各级财政部门把各种“财政专户”里的巨额资金(目前有关方面统计,目前全国各种财政专户大约有18万个,专户内沉淀资金约3万亿元)存入各类商业银行,它们仍在“国库单一账户体系”之内。唯一的差别是政府财政资金已不再全部存放在央行经理的“国库单一账户”之内了!仅仅是两个字之差,却隐含着巨大的国家财政管理体制乃至国家政体的根本性改变。   建立现代政府预算管理制度的必要前提条件之一,是实行国库单一账户制度,将政府全部收入和全部支出纳入这个唯一的存款账户,全部政府收入由纳税人的账户直接缴入国库单一账户;全部政府支出,则由国库单一账户直接支付到商品和劳务供应商账户。因此,在原则上讲,是不能在新《预算法》中写入“财政专户”、“国库账户体系”等这样的内容的,以避免政府部门以虚账户之名,行实账户之利。   从中国国库制的演变历史来看,1995年国务院颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》第四十条,有明确规定:“国库是办理预算收入的收纳、划分、留解和库款支拨的专门机构。国库分为中央国库和地方国库。中央国库业务由中国人民银行经理。未设中国人民银行分支机构的地区,由中国人民银行商财政部后,委托有关银行办理”。   在2002年由财政部和中国人民银行联合颁发关于印发《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》中第四条,也明确规定:“国库单一账户体系由下列银行账户构成:财政部在中国人民银行开设的国库单一账户(简称国库单一账户);财政部在商业银行开设的零余额账户(简称财政部零余额账户);财政部为预算单位在商业银行开设的零余额账户(简称预算单位零余额账户)”。这也清楚地界定了央行经理单一国库账户的法理地位,也实际上清楚地界定了“国库单一账户”含义和现实运作中各级财政部门在商业银行开设的收入汇缴账户、支付零余额账户、“特设账户”乃至“财政专户”的本质。   当然我们也注意到,在2001颁布的这个试行办法的第四条中,开始出现了以下条款和概念:“财政部在商业银行开设的预算外资金财政专户(简称预算外资金专户);经国务院批准或国务院授权财政部批准为预算单位在商业银行开设的特殊专户(简称特设专户)。”现在,既然新的预算法要求所有政府财政收入都要纳入预算,那么,从逻辑上推理,也就没有为“预算外资金”设立“财政专户”的必要了,而应该顺理成章地把所有政府预算资金全部纳入央行经理的国库单一账户,而不是把专为先前的预算外资金所设立的临时的“财政专户”合法化,并相应地通过“国库单一账户体系”这个概念下把各种“财政专户”和“小金库”存储在个商业银行的做法也给制度化和合法化了,从而从根本上颠覆乃至最后消解掉中国人民银行经理的“国库单一账户管理”制度。       瓦解“央行国库单一账户管理”体制弊端      在新的《预算法修正案(二审稿)》中,增加了一个新的第五条,明确规定,“各级政府的全部收入和支出都应该纳入预算”。相应地,这一修正案也取消了原《预算法》第七十六条关于预算外收入的规定(即“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算外资金的管理。预算外资金管理办法由国务院另行规定。各级人民代表大会要加强对预算外资金使用的监督。”),并在第三十二条再次明确规定:“各级政府、各部门、各单位应当依照本法规定,将所有政府收入全部列入预算,不得隐瞒、少列,也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据”。从理论上来说,将所有政府收入全部纳入预算,取消掉“预算外资金”项,这是一个很大的进步。( 点击此处阅读下一页 ) 共 3 页: 1 2 3 进入 韦森 的专栏    进入专题: 预算法   

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