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爱思想 | 高尚全:《中共中央关于经济体制改革的决定》出台前后

   1984年10月20日,《中共中央关于经济体制改革的决定》,是指导我国经济体制全面改革的纲领性文件,指出了改革的基本任务是从根本上改变束缚生产力发展的经济体制,建立起具有中国特色的,充满生机和活力的社会主义经济体制。    今年是《决定》颁布30周年,借此机会,将我参与《决定》起草的过程写出来,作为纪念吧。    《决定》起草的背景    以党的十一届三中全会为标志,中国共产党通过拨乱反正和全面改革,勇敢地走自己的路,在探索建设中国特色社会主义道路的实践中开创了党的事业新局面。    中国的经济发展出现了前所未有的活力,经济体制也逐步向管制更加宽松、更加适应生产力方向发展,尤其是农村改革的突破,极大地促进了农业生产,农业生产取得了在计划经济体制下从未有过的连年增产,1984年粮食更是增产4070亿斤。但粮食增产以后所需要市场、销售渠道等与城市尚存的原来那套体制格格不入,农业生产所需要的生产资料也难以获得,对城市当中经济体制的改革迫在眉睫。当时在总体上仍然沿袭着计划体制运转,存在着严重的弊病。    第一个弊病是,政企不分。中央和地方政府的经济部门直接管理企业的生产经营活动,企业失去了自主权,结果宏观经济决策没搞好,微观经济活动又管得死,严重压抑了企业的生产积极性。    第二个弊病是,条块分割。把完整的国民经济分割成众多的部门所有制和地区所有制,造成部门壁垒、地区封锁,限制了地区之间、部门之间的横向联系,影响了行业之间、企业之间的专业化协作,使企业的生产能力不能充分合理地发挥。各部门之间相互扯皮,权力最大化、责任最小化,造成大量物质和时间上的浪费。    第三个弊病是,单纯靠行政手段和指令性计划来管理经济,主要不是商品生产、价格规律和市场在起作用,使企业缺乏竞争力和应变能力。    第四个弊病是,分配中的平均主义很严重。分配没有真正体现按劳分配的原则,挫伤了职工的积极性、主动性和创造性,使社会主义经济失去了活力,严重地束缚了社会生产力的发展。    1982年9月举行的党的十二大,明确提出了有系统地进行经济体制改革的任务,并且指出这是坚持社会主义道路、实现社会主义现代化的重要保证。十二大报告提出,允许对部分产品的生产和流通不做计划,由市场来调节,是从属的、次要的,但又是必须的、有益的。在计划管理上也根据需要采取指令性计划和指导性计划两种不同的形式。十二大报告还指出,无论是实行指令性计划还是指导性计划,都要力求符合客观实际,经常研究市场供需状况的变化,自觉利用价值规律,运用价格、税收、信贷等经济杠杆指导企业实行国家计划的要求,给企业不同程度的机动权,这样才能使计划在执行中及时得到必要的补充和完善。虽然十二大的提法仍然是以计划经济为主,虽然市场只是作为补充,但这是第一次在党的文件中提到“市场”,第一次提出了指令性计划和指导性计划的划分,撕开了传统计划体制的口子,为下一步突破奠定了基础。    随后,城市经济体制改革的步伐开始加快,尤其是1984年以后,随着国民经济形势的进一步好转,经济工作的中心逐步由调整转向改革,改革的重点也逐步由农村转向城市。党中央和国务院在当时针对改革的进程做出了一系列重要决策和指示,以城市为重点的整个经济体制改革步伐进一步加快,改革范围进一步扩大,整个改革形势酝酿着一次战略性的突破。    在这样的改革形势下,1984年十二届三中全会前夕,小平同志在谈到十二届三中全会的中心议题时说:“最理想的方案是通过一个改革文件。十一届三中全会在政治上、经济上都起了很多的作用,这次三中全会能否搞一个改革文件?这个文件将对全党起巨大的作用。就搞这个文件,别的就不搞了。”    《决定》起草的过程    根据小平同志的意见,中央成立了由胡耀邦、赵紫阳、胡启立、胡乔木、姚依林、田纪云同志组成的文件起草领导小组。从1984年5月开始,组织了一些同志对文件的起草进行研究和酝酿。    1984年6月9日,胡耀邦、万里、胡启立、田纪云等同志谈了对加快经济改革文件的一些意见。参加会议的还有王兆国、周杰、安志文、廖季立、郑必坚、袁木等同志。    胡启立:根据耀邦同志的指示,经紫阳同志同意,在纪云同志处开了一个会,成立了个班子,准备起草一个关于加快城市经济改革的决定提交十二届三中全会讨论。想法是,十一届三中全会打开了农村改革的新局面,十二届三中全会能否在城市改革方面打开新局面,再用五年、七年或更长一点时间,使城市经济改革有一个重大突破。这将是一个了不起的成绩。这个决定不是拿出一个完整的蓝图,而是既要总结过去改革行之有效的经验,又要指明今后改革的方向、路子,同时给予必要的思想理论上的解释。下面反映,中央给一点思想理论武器,具体办法我们可以自己去想。这个决定作为三中会议决议通过,就会变成全党共同行动的纲领。这样城市经济改革就会取得更显著的成果。    田纪云:对城市经济改革做出一个带有指导性纲领性的文件,时机逐步成熟了。原来在城市经济改革中感到最棘手的有三大问题:一是农产品价格倒挂问题;二是劳动工资问题;三是价格问题。原来总是想在农民那里打主意,这没有意思,搞不好就打击了农民积极性。茶叶多了,就降低收购价,农民马上就会砍茶树,不能这么干,但是国家财政负担因此会越来越重。现在看,可以找出一个既不打击农民积极性,又解决倒挂问题,走上良性循环的路子。农产品价格,主要是粮、棉、油。棉花主要是质量问题,价格问题不大,纺织品可以用降价刺激消费。粮、油价格倒挂,主要是城市问题,国家每年补贴104亿元。如果把这两项补贴直接补贴给消费者,80亿元就够了,这样就把农产品中挂帅的几个品种的价格一下就调合理了,城乡就通了,粮食就真正成为商品,粮票就可以消失了。蔬菜价格可以在中小城市放开,然后再放开大城市的价格,让农民进城产销直接挂钩,一开始价格贵点,价值规律很快就会使价格降下来。如果采取这些措施,农产品价格就理顺了,国家补贴部分就稳住了,就不用在农民身上打主意了。    劳动工资问题,也可以走出一条路子来。今后除技术很强的工人实行固定工资外,在矿山、建筑业试行的劳动合同制,在其他行业都可以实行,搞活劳动制度。工人工资由企业自主决定,通过工资,把企业放活,农村形势又好,就能进一步解决党政机关、科研教育单位工资问题。    关于价格问题,把农产品价格由暗补变为明补,价格问题就理顺了,可以解决农村卖难、买难的问题,对于城乡通开,地区交流,都有好处。工业品价格一次放开风险较大,可以采取分步走的方法。生产资料价格在让利减税的条件下逐步提高,消费品价格有升有降,工业消费品价格总体下降,对群众的影响就不会太大。    文件如果能在这几个问题上取得突破,那么这个文件的分量就更重了。这个文件既要总结这几年改革的经验,也要指出今后改革的路子。    胡耀邦:工资已经不能再低了。今后一二十年的工资不翻一两番不行。我们的工资低得不能再低了。前两年我提出,大家都说高工资、高消费不好。低工资、低消费有什么不好呢?人们对这个问题考虑得很少,低工资对刺激生产不利。现在工资总额800亿,翻一番就1600亿。只要和生产挂起钩来,就不要财政部拿多少钱。企业放开了,就剩下党政机关400万人(加上科研、教育共2000万人),工厂、商店的工资,叫他们自己搞嘛!人们拿了高工资干什么?还是要花到消费上。这就可以刺激生产发展。所以不怕工资涨上去,关键是看工资从哪里来。(万里:王丙乾这次对照检查,在这个问题上有点突破,检查过去缺乏发展生产的观点。对他这个对照检查,我就欣赏这一条。农村多种经营收税150亿。生产发展了,就不怕没钱,如果生产发展了,还没有钱,那是没本事。)    我估计按今后每年生产增加1000亿的速度,工资按15%的速度,150亿,六七年就可以翻一番,1990年我们平均工资达到150~180元。    万里:从农村这几年的体验看,主要就是3个字:一是死,一是懒,一是穷。农村改革是解决了一个“活”、一个“勤”,才富起来。造成“死、懒、穷”,是乱用马克思主义、毛泽东思想的结果。马克思设想的社会主义,是建立在商品生产高度发展的基础上的;而我们是在商品生产很不发达、很穷的情况下进入社会主义的。解放初来了批苏联专家,工资制度等方面学了苏联一套,机械地划分重工业、轻工业。轻工业中劳动强度大、贡献大的,也不能高于重工业。    大锅饭、平均主义使社会主义缺乏活力。人类的进步,是充分发挥主动性同自然界斗争的结果。但是我们管得死,社会主义制度的优越性是不饿死人,大学生一毕业一律560毛。平均主义、大锅饭把人们的懒惰性养起来了,人们越搞越懒,很危险,国家要灭亡、民族要灭亡,创造性没有了,谁出头,谁有创造性,就受打击。这样搞什么主义也没有了,只有一个“亡国主义”。这样搞,最后的结果是:把人搞懒了,越懒越穷,越穷越管,越管越死,越死越穷,恶性循环。在农村,活了,勤了,富了,越勤越富,越富越勤,越勤越富越活。    要讲清楚城市经济改革的重要性、迫切性,必须把城市经济的弊端研究清楚。就是这3个字。怎么解决?要像农村一样,大胆试验,不断了解新情况,不断总结新经验,不断解决新问题,想不通可以等待。十二届三中全会做了决定,城市经济可能比农村快,很可能3年左右,最多5年。这样我认为就不是两番,两番半、三番也有可能。以首钢为例,放开干潜力很大,3500万吨钢都不是问题。这就是因为把人的积极性调动起来了,一样的设备、一样的厂房,大不一样。中国人是聪明的,过去就是没有给应有的环境、条件,城里人不比农民笨,就是统得死死的。问题是怎么样使一切都活起来,勤起来。活了,有能力的人才有用武之地,有能力的人带头,其他的人都起来了。劳动人事制度不改不行。城市工资不提高,连茶叶也卖不出。关键是要搞活,企业活、人活。厂长负责制,如果是个好的厂长,给工人先讲清楚一年可以增加多少收入。农村生产队队长也是“一年早知道”。我们同资本主义不一样,实行厂长负责制,必须给工人民主权利。    允许一部分人先富起来,这是针对我们的弊端来说的。全世界历史,自古以来就是一部分人、一部分地区先富起来,这是社会发展规律,一块富起来不可能,一块穷倒可能。    列宁讲过,一个社会的好坏,决定于劳动生产率。城市经济改革最大的障碍,除了思想上的问题,就是3个人的饭5个人吃,3个人的活5个人干。现在改,就是3个人的活3个人干,3个人的饭3个人吃,进一步做到一个人干3个人的活,至少要拿一个半人的工资。    胡启立:起草好文件,要注意3个问题:    一、总的形势和对弊端的认识。 现在,对形势认识不完全一致。耀邦同志提出,全党面临着商品生产大发展的形势,农村的发展对城市经济改革提出了迫切的要求。城市是政治、经济、文化中心,城市死了,农村也活不了。城市改革受农村改革冲击波越来越大。我们全党各级干部要站在新的生产力前面,而不能阻碍,动不动就限产。而新的生产力一出现就要为自己开辟道路。新中国成立初期和一五时期,在生产力比较低下、物资匮乏的情况下,我们采取供给制加苏联的办法,实行了集中的体制,当时有利于克服困难,稳定形势,对重点建设起了作用。但那是在商品生产不发达的形势下建立起来的体制,现在已不适应新的形势,如不改革就会成为束缚生产力的桎梏。(点击此处阅读下一页) 本文责编:frank发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 经济思想史本文链接:http://www.aisixiang.com/data/79033.html文章来源:炎黄春秋杂志2014年第10期

爱思想 | 高尚全 陆琪:法治政府:发挥市场决定性作用的关键

   处理好政府与市场的关系这一重大问题,是推动全面深化改革的关键,其中转变政府职能,又是处理好政府与市场的关系这一问题的核心。但是长期以来,虽然从中央到地方屡屡强调转变政府职能,但又长期难以有效转变,甚至一度出现政府过度干预市场,造成资源错配、产能过剩的乱象。究其原因,就是因为没有彻底落实法治,总是将转变政府职能寄希望于权力的自我克制和收缩,但中外历史都早已证明,这种方式难以取得预期的效果。只有彻底落实依法治国,才能真正使政府转变职能,才能确保改革全面深化。    坚持依法行政才能转变政府职能    法治的要义在于牵制并驱策“权力”这头猛兽,使权力的运行趋利避害    发挥市场的决定性作用,就必须排除政府对市场的过度干扰,同时又需要政府做好服务工作和保障工作,创造良好的市场环境并提供有效的社会保障。因此,以法律的形式界定政府与市场的边界,并用法律程序、法律规则矫正政府随时可能出现的越位、缺位和错位,就显得至为重要。    十八届三中全会《决定》要求全面正确履行政府职能,并要求“进一步简政放权,深化行政审批制度改革,最大限度减少中央政府对微观事务的管理,市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批,对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率。”彻底贯彻《决定》的这些放权要求当然有利于调动社会的积极性,有利于改革红利的进一步释放。但是也应该看到,二十年前的十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》就曾经明确提出“要按照政企分开,精简、统一、效能的原则,继续并尽早完成政府机构改革”,在投资体制改革方面要“用项目登记备案制代替现行的行政审批制”。十年前的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》也提出要“深化行政审批制度改革,切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。”大体的意思一脉相承,但最终却都没有完全落实。    要真正落实行政体制改革,实现简政放权,政治动员短期可以立竿见影,但长期来看,唯有通过法治的手段推进法治政府的建设才是最优选项。法治的要义在于限制公权、保障公民权利。从根本制度上讲,就是通过权利制约权力的方式(限权和放权),以及由此演化而来的权力与权力之间相互制约(分权)的方式来牵制并驱策“权力”这头猛兽,使权力的运行趋利避害。作为规定我国根本制度、保障公民权利的根本大法的宪法和在宪法这个基石上产生的各项法律是实现限权、放权和分权的具体依据。要实现简政放权,有效转变政府职能,就必须要尊重宪法的权利本位,遵守法律的各项规范,使政府公权行为法无授权即禁止,公民权利行为法不禁止即自由。惟其如此,才能杜绝政府对经济的过度干预,才能保证政府正确发挥自身的职能。这个尊重和遵守不能仅仅停留在纸面和口头上,法律规范的强制性特征要求违背宪法和法律的权力行为必须受到惩处,否则宪法和法律就失去了其规范意义,就会沦落为道德口号。因此《决定》指出“要维护宪法法律权威”。这充分体现了党中央对全面深化改革的深刻认识。    从方法论的角度来看,根据目前的实际情况,维护宪法和法律的权威,需要通过完善宪法、行政法的落实和司法适用,完善党内制度体系,将加强和改善党的领导与现代法治条件下对权力的制约有机结合起来,确保党在法治轨道上成为中国特色社会主义事业的核心。宪法、法律的司法适用需要司法体制的配套改革,过去那种实质上隶属于地方的司法体系已经难以发挥法律对地方政府权力的限制规范作用,《决定》因此提出:“确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。”这样的改革步骤,表明最高决策层已经意识到公权力的有序运行,不能单纯依赖官员的自觉自醒,必须有相对独立的司法威慑,展现出大局画棋,小处落子,细点着力,循序渐进的改革思路和策略,值得称道。《决定》还开创性地提出了要“完善人权司法保障制度。”这也是针对司法实践当中暴露出来的各种问题作出的回应,这表明中央力图扭转权大于法、公权力任意削减律师、公民权利的行为的意愿。    只有通过真正地落实法治,才能杜绝公权力越位、缺位、错位情况的发生,促进政府职能的有效转变,将权力关进笼子。只有将权力真正关进了笼子,才能真正充分发挥市场的决定性作用。    释放经济活力关键是建设法治社会    市场本身出现的一些问题,与法治的缺失息息相关    现代科技的发展使现代市场经济的市场交易完全脱离了熟人社会,交易双方基本是陌生人,市场交易规模和频率也是过去不可想象的,市场交易行为脱离了熟人社会的舆论管制,这样就极易产生各种欺诈以及各种假冒伪劣。但是现代市场经济已经发展出一套成熟的规制陌生人社会大量交易的制度,那就是法治。法治的确立一方面防止了政府对市场的过度干预,保障了市场交易的自由和平等,破除了资源在市场中流动的外来阻力;另一方面,法治又为交易提供了可供交易各方共同遵循的依据,极大地降低了交易成本,保障了海量的市场交易行为的诚信履行,为资源在市场上的流动注入了最重要的润滑剂。    从十四大确立社会主义市场经济以来,我国的社会主义市场经济建设已经取得了长足发展,但也暴露出一些严重的问题,除了前述政府与市场关系没有完全捋顺的问题之外,市场本身出现的一些问题,也与法治的缺失息息相关,这里可以举几个方面的例证。    第一,食品安全问题。这些年来,国内市场的假冒伪劣产品一直冲击着人们忍耐极限,从苏丹红到瘦肉精、从病死猪肉到大头奶粉,从假疫苗到劣质建材,肆无忌惮的造假行为令人瞠目结舌。造成这些问题的根本原因就是一个已经突破了熟人社会舆论规制的市场经济却又没有建立起严格的法治规制环境,两头不靠的结果就造成市场乱象丛生。    第二,证券市场问题。我国十年来GDP上涨了302%,成为全球经济增长最快的国家,但股市止步不前,散户损失惨重。证券市场之所以暴露出如此严重的问题,一方面是因为证券市场跟国家法治程度息息相关,证券市场不能依法做到公平、公开、公正,该退市的不退,该处罚的不罚,该受理的案件不受理,股市凭什么吸引资金?另一方面股票不是房产那样的刚需,人们完全可以用脚投票,证券枯荣的指数难以长期进行掩饰。所以证券市场不仅仅是经济的晴雨表,它也是法治环境的晴雨表。最近证监会主席关于证券市场的法治理念和逻辑的发言体现出了一些新意,值得期待。    第三,关门打狗问题。多年来,经济较落后的中西部地区、东北地区都在想方设法地发展地方经济,下大力气进行招商引资。其中一些地区投资软环境差,尤其是法治环境恶劣,公检法沆瀣一气,开门招商,关门打狗。 一些地方政府官员不顾地区经济的长远发展,以各种理由侵犯投资者的财产权利,甚至蓄意制造冤案,对外来投资者杀鸡取卵,最终使投资者视到这些地区投资为畏途,断绝了这些地区的长远发展机会。与之形成对比的是,经济发达的江浙地区在商业规则的遵守和对权力的约束方面明显要高出一筹。因此,要振兴落后地区的经济,首先要改变的是这些地区落后的法治思维、法治环境,否则就会事倍而功半。    第四,资本外逃问题。据2012年招商银行联合贝恩资本发布的《2011中国私人财富报告》统计,在个人资产超过1亿元人民币的企业主中,27%已经移民,47%正在考虑移民。造成企业家纷纷移民的重要原因之一,是他们对我国的法治缺乏信心,认为不足以保障他们的资产安全,现实中如重庆的情况、湖南的太子奶案等也在不断佐证他们的判断。因此,努力建设法治社会是增强企业家信心,减少国家资金、人才外流的根本途径。    以上种种问题表明,从制度层面上看,正是法治的缺失,限制了市场的决定性作用的发挥:市场交易主体之间虽然已经可以一定程度上完成市场交易,但严重的不确定性使交易成本大幅提高,市场主体的交易意愿严重下降,资源流转的动力不足甚至转移到了境外,市场对资源配置的决定作用就大打折扣,进而导致经济社会活力难以充分释放。要全面深化改革,获得改革的红利,就必须建设一个法治社会。    加快司法体制改革,推进法治中国建设    建设法治中国,必须改变对权力持有者软约束多、硬约束少的状况    十八届三中全会《决定》对推进法治中国建设作出了全面的部署,《决定》指出要“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”    法治国家、法治政府、法治社会的建设都有赖于独立的司法系统的改革和完善。《决定》不仅强调了要“确保依法独立公正行使审判权检察权”,而且为这种独立提供了制度保障。针对当前司法工作中暴露出来的一些问题,《决定》提出要改革完善司法人员管理制度,健全司法权力运行机制,完善人权司法保障制度等,体现了中央通过加强司法工作来落实法治建设的决心。这些改革措施虽然并不能一步到位地解决我国司法工作中存在的诸多问题,甚至还可能在改革过程当中衍生出一些新的弊端,但毕竟是往正确的方向迈出了较大的一步,这是巨大的进步。    与推进司法体制改革同等重要的是,要塑造人民群众对法治的信心。现阶段在实践中大量存在的选择性执法破坏了法律的平等原则,严重消解了人民群众对法治的信心。选择性执法使个案本身看起来并无不妥之处,但是经不起比较,对经济社会生活也有极大危害。比如几家企业都偷税漏税,执法部门只处罚其中一家企业,就处罚个案本身来说是公正的,但是总体来看就是不公正的,就会导致市场环境的不公平,政府又变相地主导了资源的配置,继而造成市场经济资源的错配。因此,要建设法治中国,必须要杜绝选择性办案等自欺欺人的作法。    建设法治中国,必须改变对权力持有者软约束多、硬约束少的状况。长期以来,我们对待权大于法的问题、对滥权导致的腐败问题,更多地是采取学习教育的方式,希望防范于问题发生之前。学习教育的确能够发挥一定的作用,但是必须要有硬制度的兜底。我国虽然是社会主义国家,但是权力最终也都是要通过授权到个体的人来行使,既然我们在确认自身发展阶段的时候知道人的觉悟还没有达到共产主义的高度,那么对行使权力的人的制约就不能主要靠教育、靠自觉,中国两千多年的儒家“礼义廉耻”教育都挡不住王朝更迭的历史周期律,跳出历史周期律唯有限制权力一途。要限制权力,则必须在法治的基础上逐步推进落实民主,民主制度通过限权反过来又能进一步夯实法治,减少权大于法的弊病。所以《决定》提出:“坚持用制度管权管事管人,让人民监督权力,让权力在阳光下运行”。    十八届三中全会《决定》指出:“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”,从当前的改革发展实践来看,经济体制改革是全面深化改革的重点,但掣肘经济体制进一步完善的问题显然已经不仅仅局限在经济领域之内,与市场经济有着千丝万缕的联系的法治已经成为经济体制改革继续突破过程中必须要解决的问题,解决好法治问题正契合习近平同志提出的以重大问题为导向的改革路径。《决定》要求:“发挥经济体制改革牵引作用,推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应,推动经济社会持续健康发展。”在深化改革的过程当中以问题为导向,落实法治,是发挥经济体制改革牵引作用的具体体现。    (作者分别为中国经济体制改革研究会名誉会长;中央财经大学金融法研究所特邀研究员)    来源:《人民论坛》    本文责编: frank 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目: 天益学术 > 经济学 > 制度分析 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/71496.html
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