——写给即将召开的2013年度全国“两会”
中国实施独生子女政策已有30余年历史。近期以来，关于这一政策利弊得失的反思正在朝野逐步展开，众说纷纭，莫衷一是。然而，与之相比更为现实的是，承受着这一政策主要后果的第一批独生子女父母已经开始步入老龄期，他们的境遇具体而生动地检验着这一政策的实际状况，值得人们高度关注。
本文仅就当年对这些最早响应号召、只生一个的第一批独生子女父母们实行的奖励政策中至今未予兑现的退休金增加5%的问题及其后果作一剖析，提请“两会”关注。
1979年在中国实行计划生育国策过程中是个极其重要的年份。这年年初的1月27日，《人民日报》发表题为《必须高度重视计划生育工作》的社论，首次提出了“只生一个孩子”的概念，并明确提出：对只生一个孩子的要给予表扬和鼓励，对生育第三胎或三胎以上的，应从经济上给予必要的限制。这年6月18日，全国人大五届二次会议通过《政府工作报告》，第一次将生育一个孩子作为政府政策，提出“要制定出切实可行的办法，奖励只生育一个孩子的夫妇”。从此，计划生育工作的重心从“晚、稀、少”（具体要求为：晚婚，男性25周岁，女性23周岁；二胎间隔4年；最多2个孩子）、“一个不少，两个正好”转向“只生一个好”。
从这年年中开始，有关方面大张旗鼓地为马寅初及其“新人口论”平反，为实行独生子女政策制造舆论。同年9月，成立了经国务院批准的计划生育科学技术研究所，着力研制“简便、高效、安全、经济”的避孕药具，以为推行独生子女政策提供技术支撑。
与此同时，在中央层面启动了《中华人民共和国计划生育法》的制定工作。到年底，这份法律文本已出到第四稿，提交全国人大常委会讨论。
1980年9月25日，中共中央发出关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的“公开信”，号召党团员带头只生一个孩子。“公开信”指出，为了争取在本世纪末把我国人口总数控制在12亿以内，中央要求所有共产党员、共青团员，特别是各级干部，用实际行动带头响应国务院关于一对夫妇只生一个孩子的号召。从此，独生子女政策上升成为“国策”，执行至今。
在中央相关法规尚未出台之际，各地已纷纷着手制定独生子女政策与奖励办法，以配合独生子女政策的有力推行。以上海为例，1979年8月，上海市革命委员会（即后来的上海市人民政府）颁布了《关于推行计划生育的若干规定》，第一次提出独生子女政策以及奖励办法，即：“一对夫妇只生育一个孩子的要给予奖励”；“领有《独生子女证》的夫妇，每月享受独生子女保健费4元，至孩子年满16周岁为止；独生子女可优先入托儿所、幼儿园，保育费给予报销；入小学直至中学读书，可免交学杂费。领有《独生子女证》的夫妇、职工退休，退休金增发原工资的5%（按工资全额发退休金的不增加）。”
纵观这一系列奖励政策，大致分为三部分：
一是每月保健费补贴。即“每月享受独生子女保健费4元”。据国家统计局“关于一九七九年国民经济计划执行结果的公报”显示，同年全民所有制职工平均工资为705元，月均为58．75元；“农村人民公社每人平均从集体经济分得的收入为83.4元”，月均为6．95元。如果这一“独生子女保健费”兑现，则月均收入可分别增加6．80%和57．76%，这在工资水平极低、且极难提升的当时，很具吸引力。
二是独生子女上学优惠。无论是托儿所、幼儿园保育费还是从小学直到中学学杂费的减免，对于家长而言都是切切实实的好处，同样具有吸引力。
三是退休工资增加。独生子女父母为职工的，退休时的退休金增加原工资的5%。这对解除响应党和政府号召、只生一个子女父母们的后顾之忧，也有着一定的说服力和吸引力。
在其他地区出台的奖励政策中还有给予独生子女父母在分房、招工方面的优惠。
毋庸讳言，在所有家庭中，独生子女家庭是最具风险的家庭。一旦遭遇非常事件导致孩子严重的伤病残甚至夭折，这些家庭就转化为残破家庭和困难家庭，遭遇种种难以排解的困难。即便没有如此意外，也普遍存在着养老风险，如生活照料风险、精神赡养风险甚至经济供养风险。因此，对于独生子女父母而言，在上述各种奖励政策中，其他政策固然十分重要，而养老金增加5%可谓是“保底支撑”，具有十分重要的后期终生保障意义。
然而，现实生活是如此诡异。在其他奖励政策都先后兑现之后，恰恰是这一十分重要的“保底支撑”政策，却随着后来政策法规的不断修改，至今没能兑现。
仍以上海为例，1990年3月上海市第九届人大常务委员会第16次会议通过的《上海市计划生育条例》将“领有《独生子女证》的夫妇、职工退休，退休金增发原工资的5%”悄然改变为“对领取《独生子女证》的夫妻职工，在退休时增发相当于原工资5%的奖励费”，即退休金每月增加5%变为相当于退休金5%的一次性奖励费。本条例补充了对“婚后无子女或者领取《独生子女证》后子女死亡又不再生育，且均未收养孩子的夫妻”，即时下被称为“失独父母”的家庭，如系职工，退休时增发相当于原工资10%奖励费。到1995年6月上海市第十届人民代表大会常务委员会通过的《上海市人民代表大会关于修改〈上海市计划生育条例〉的决定》，又对独生子女父母以及婚后无子女夫妻年老退休后增发奖励费的办法一律调整为“适当增发奖励费”，连5%或10%都不提了。
2000年代中期起，第一批响应号召的独生子女父母开始陆续进入退休年龄。而此时，1979年至1990年长达10年间关于“领有《独生子女证》的夫妇、职工退休，退休金增发原工资的5%”奖励政策已为领取一次性计划生育奖励费所替。比较原先增加退休金5%的规定，不仅在总量上大为缩水，且因是一次性领取，难以达到保障作用。
这一政策与实施的改变产生了极为严重的后果。
其一，政府部门严重失信。
独生子女政策开始实施时制定的退休金增加5%的奖励办法，是政府对所有响应号召、只生一个子女的父母们未来生活保障的庄严承诺。其他奖励政策在当时已经先后执行，但这一政策因为需要等到退休之后才可能兑现，却未经受住时间的考验，是政府失信的严重表现，无可原谅。
其二，“后法否定前法”违反了立法基本原则。
不可追溯性是立法重要原则之一。现行法规不应该具有溯及既往的权力。因此，1990年代之后计划生育相关法规所作的改变，包括不再实行退休金增加5%的奖励办法，改为发放一次性奖励费，无论这一改变是否合理，都只能涉及法规实施之后产生的独生子女父母，而不能因此而剥夺此前法规生效时已经出现的独生子女父母应该享有的奖励权利。然而，在现实生活中，由于独生子女父母都在此后的日子里退休，这意味着所有独生子女父母都只能领取一次性奖励费，而无法享受应有的退休金增加5%的奖励。这是政府在失信之后的错上加错！
其三，严重增加第一批独生子女父母的负担。
第一批独生子女父母大致为被称为“老三届”的一代，他们成长过程中经历了中学教育被迫中断、上山下乡、因国有企业兼并倒闭而下岗退职，等等，至今大多生活于困顿之中。加之因首批接受独生子女政策，家庭经济实力薄弱，支撑乏力。因而，退休金增加5%是其晚年家庭生活的重要补充和保障，不可或缺。当他们退休时只能获得一笔十分有限的一次性奖励费，而无法得到曾经承诺的退休金5%的长期补助，不只精神受到不应有的打击，更是平添经济生活上的实际困难。
更为不公平的是，由于这笔一次性奖励费水准过低，屡遭诟病，因而2011年6月1日上海市人民政府下文将其从2300元提高到5000元，却又规定该年1月1日起实施，之前已经办理退休手续的一律不补。这一政策变动造成的实际后果是，第一批独生子女父母既没有按照原有承诺得到退休金5%的补贴，亦没有得到5000元的一次性奖励，客观上成了享受独生子女奖励水准最差的一群！
去年末召开的中共十八大重申了民生问题的极端重要性，再度提出：“提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的”；与此同时，十八大又提出了社会公平正义的问题，提出“加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度”。独生子女父母奖励政策是否兑现，事关民生问题，事关社会公平正义问题，都不是小事，切不可小视！假如没有一个个具体问题的体现和落实，无论民生问题、还是社会公平正义问题，都可能沦为一纸空文，都可能招致新的不稳定因素。因此，亟待国家主管部门、各级政府予以重视，并拿出相应办法，予以补救。
可供选择的补救办法是：
1．参照以往一贯做法，实行“老人老政策，新人新政策”，兑现当年承诺，对于1979年8月至1990年奖励政策改变其间领取《独生子女证》的父母在退休时增发相当于原工资5%的奖励费。这不失为合理且有效的选择。
2．废止1990年代之后改变独生子女奖励政策的相关法规，一律恢复原先关于独生子女父母退休金增加5%、无子女或失去独生子女父母退休金增加10%的规定，以切实补偿这些父母所承担的风险和所付出的牺牲。
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