《中华人民共和国法院组织法》
学者建议稿说明
《法院组织法》修改课题组
（课题组成员：贺卫方 张志铭 沈国琴 高航 张薇薇等）
现行《中华人民共和国人民法院组织法》于1979年7月1日由第五届全国人民代表大会第二次会议通过，第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议于1983年对部分条文进行了修订。随着社会主义市场经济的建立和发展、社会主义法治国家的建设以及司法理念和公民权利观念的加强，法院在整个社会中的地位和作用日益加强，这也对法院的定位和功能提出了新的要求。因此，为适应社会发展的需要和社会主义法治国家建设的需要，有必要对现行法院组织法进行修改。
本次修改是在大量调研和论证的基础上，总结近代以来法院组织制度建设的经验与教训，充分参考近十多年来司法改革的理论与实践的优秀成果，批判借鉴国外法院组织体制的理念与制度，进行整体设计，重新划分章节，对法院设置、内部审判组织、管理制度、经费制度等重大问题进行了设计和改革，以使修改后的法院组织法成为一部真正适应社会主义市场经济、适应社会主义法治国家建设的基本法律。
现将对人民法院组织法的修改说明如下：
一、关于法院组织法的框架结构
现行法院组织法分为三章：第一章总则，第二章人民法院的组织和职权，第三章人民法院的法官和其他人员。现行法院组织法的框架结构设计不完整，没有全面体现组织法应予规定的内容，如对独任制、合议庭等审判组织的运行规则并没有详细的规定，对法院内部法官和司法辅助人员也没有规定，对法院的经费和人事也都没有规定。因此，本次修改重新设计了法院组织法的框架结构，将总则仍作为第一章，第二章为法院的设置和职权，主要规定各级法院的设置及其职权；第三章为法院的审判制度，主要规定了独任制、合议庭、审判委员会以及赔偿委员会的组成和运行规则；第四章为法院的管理制度，主要规定了法院的司法行政管理机构以及各项管理制度；第五章为法官及司法辅助人员，主要规定了法官及司法辅助人员的地位和职权；第六章为法院经费的预算及执行，主要规定了法院经费体制。
二、关于“人民法院”的称谓
本次修改在法律用语上最显著的变化是将“人民法院”改为“法院”。进行此项修改主要基于两个方面的考虑：第一，《中华人民共和国人民法院组织法》作为一个法律规范的名称，两次使用“人民”感觉重复，而去掉“人民”，称为《中华人民共和国法院组织法》也并不影响法院的设立原则和性质定位。任何中华人民共和国的法院必然是代表人民意愿、体现人民意志的法院，不管其前加不加“人民”的修饰语，其人民性都无法否认，第二，以《中华人民共和国国务院组织法》为参照系，可以看到，国务院前面并没有加“人民”这一定语，但是对于国务院的性质，任务以及职权职责定位并无损害，仍由中华人民共和国的国家性质和宪政体制所决定的，而且符合立法“简洁明了”的原则。
三、关于法院组织法的内容规定
法院组织法应是对法院的设置职权、法院的审判与管理制度以及法院组成人员的地位职权作出规定的基本法律，因此，应当设计符合其要求的法条内容。建议，第一，增加应属于法院组织法规定内容的条文；第二，删除不属于法院组织法应规定内容的条文。
四、具体法律条文的修改与说明
第一章总则，共八条。
第一条是“立法宗旨与依据”，根据我国立法惯例，增加了立法宗旨和立法依据。立法宗旨是：1、保障法院组织机构的合理设置与有效运作；2、维护司法独立和公正。立法依据是：“根据宪法、制定本法”。
第二条是“法院性质”，现行法院组织法规定，“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”建议修改为“法院是中华人民共和国的审判机关。”首先调整了中华人民共和国的位置，强调审判权的国家性；其次去掉了“人民法院”前的“人民”二字，避免与“中华人民共和国”中“人民”的重复。
第三条是“法院管辖”，现行法院组织法关于法院管辖规定在法院任务中，即“人民法院的任务是审判刑事案件和民事案件”，建议就法院管辖单列一条进行明确规定，条文设计为：“法院管辖刑事、民事、行政案件及其他法律规定由法院审理的案件和纠纷。”其中主要有两个方面的变化，第一，增加法院对行政案件的管辖权，为法院受理行政案件提供组织法上的依据。第二，把原来的“案件”扩展为“案件和纠纷”，以保证法院能够合法地受理法律规定的非诉事件，比如宣告失踪、宣告死亡等。
第四条是“法院层级与类别”，本建议稿建议在以下几个方面对现行组织法中“法院层级与类别”进行修改，第一，把原来的“地方各地人民法院”改为“普通法院”，以与专门法院相对称；第二，增加对专门法院必须依法设置的规定，增加一项规定：“专门法院包括军事法院、海事法院、少年法院等依法设立的法院。专门法院的组织和职权由全国人民代表大会另行规定。”如此规定，避免出现任意设定专门法院的现象。
第五条到第八条是增设条款，规定了法院组织法的三个原则：
一是“法院设置的法定性”原则，规定“法院机构设置应保持稳定性。非经修改本法，不得变动法院内部机构设置，不得设立特别法庭。”此条规定的是法院内部机构设置的法定性，并且这种法定性的要求尤为明确，即不修改本法就不能变动内设机构。本条与第四条关于“法院设置的法定性”相结合共同对设置法院和法院内部设置的法定性作了全方位规定。
二是“法制统一的保障”原则，规定“法院的设置应有助于法律的统一解释和适用，以维护法制统一和法律面前人人平等的宪法原则。”我国是单一制国家，法制统一是必然要求，也是我国法制建设积极追求的目标之一。此目标的实现，与各个法院能否统一适用法律有极大的关系。法院组织法的任务就在于通过合理设置法院保障其能够最少地受各种因素干扰，保障其有统一适用法律的外部空间。
三是“司法独立”原则。该原则包含两个方面的内容，一个是法官独立，一个是上下级法院的独立，规定在两个条文中，分别是第七条，第八条。第七条规定了法官的独立，即“国家有义务保障法官依法裁判，不受任何来自法院内外的干预。”此项原则为确立法官在法院中的主体地位提供了保障，为法律规定法官的职务保障，待遇保障等提供了依据，因为本原则强调国家应当承担起保障法官不受干预的义务。第八条规定了上下级法院相互独立，即“上下级法院之间相互独立决策，以确保审判的审慎和公正。”法院组织法设置了四级法院，目的就在于设立纠错机制，保证审判的公正。如果下级法院不能独立决策，而是受制于上级法院的意志，那么四级法院的设置就没有实质上的意义了，因此，有必要强调上下级法院之间的独立性。
另外，在总则中删去现行组织法之第四条至第九条、第十三条至第十六条，因为有些为宪法所规定、有些为诉讼法所明确，故在法院组织法中不需要再作重复规定。还有第十条合议制与第十一条审判委员会，规定在第三章“法院的审判制度”中，在总则里不再规定。
第二章法院的设置与职权，共十二条。
第九条是“基层法院的管辖地域”，规定“基层法院是管辖范围与区县或县级市行政区划重合的法院。”与现行组织法相比，管辖地域没有变化。主要是删去了“根据需要设立的其他基层人民法院”，因为此规定不符合总则所确立的“法院设置法定性”原则。
第十条是“基层法院的内设业务机构”，规定“基层法院设刑事审判庭、民事审判庭和执行事务局。”与现行组织法相比，变化在于删除了经济审判庭的设立；增加了执行事务局；同时，本条并没有增加基层法院对行政案件的管辖权，其原因在于：第一，基层法院受理行政案件受干扰的因素较多，不利于案件的审理；第二，相对而言，基层法院的行政案件较少，不利于审判资源合理有效配置。
第十一条是“基层法院的管辖内容”，规定了两款，与现行组织法相比，第二款没有改动，有较大改动的是第一款，即“基层法院审判刑事和民事第一审案件，法律另有规定者除外。”本款去掉了“法令另有规定的案件”除外。通过此改动，强调当事人有通过法院解决纠纷的权利，对当事人的这项权利不能由法令来剥夺，彰显法院组织法对人权的尊重和保护。
第十二条是“中级法院的管辖地域”，规定，“中级法院是基层法院的上诉法院，同时对于当事人分属不同区县的案件以及法律规定由其初审的案件行使一审管辖权。”与现行组织法相比，此条规定变化较大，尤其“中级法院对于当事人分属不同区县的案件行使一审管辖权”是一个大的改动，目的在于通过此规定尽可能地减少地方保护主义在司法审判中的不良影响。
第十三条是“中级法院的种类”，原法条保持不变。
第十四条是“中级法院的内设业务机构”，规定，“中级法院设刑事审判庭、民事审判庭、行政审判庭和执行事务局。”此条与基层法院的内设业务机构的改动相类似，与基层法院不同的是增加了行政审判庭的设立。因此变动，使中级法院成为行政案件的第一审裁判机构。
第十五条是“中级法院的管辖内容”，删除了“检察院按照审判监督程序提起的抗诉案件”。希望通过此项变动，减少现实中无限再审的现象，保障裁判的稳定性和权威性。
第十六条是“高级法院的设置与内设业务机构”，规定，“高级法院设立于地区中级法院与最高法院之间，设刑事审判庭、民事审判庭、行政审判庭和执行事务局。”关于高级法院的内设业务机构与中级法院的内设机构相同。此条关键性的变化是高级法院的设置，现行法院组织法按照行政区划的原则来设置高级法院，高级法院与省、自治区、直辖市的区划范围一致，本修改意见稿之所以改变现行法院组织法的规定，把高级法院设立在中级法院和最高法院之间，目的在于藉此为行政区划和司法区划相分离准备条件。
第十七条是“高级法院的管辖内容”，与对中级法院的规定一样，删除了“检察院按照审判监督程序提出的抗诉案件”。目的也在于减少现实中无限再审的现象，保障裁判的稳定性和权威性。
第十八条，“最高法院的管辖范围”，规定：“最高法院是国家的最高审判机关，除受理依据法律应当由其一审的案件以及作为高级法院的上诉法院外，基本职能是统一法律适用。”与现行组织法相比，最为主要的是删除了“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作。”因为这与总则中规定的上下级法院相互独立相违背。同时增加最高法院“基本职能是统一法律适用”，通过此项规定明确了最高法院与其他法院之间的重要差别，有利于法制统一目标的实现。
第十九条是“最高法院的内设机构”，与中级法院、高级法院的设置相互对应。
第二十条是“最高法院的管辖内容”，采取严格的法定主义，取消原法院组织法中规定的最高法院认为应当由自己审判的第一审案件的管辖权。
第三章法院的审判制度，共9条。
第二十一是“独任制、合议制的适用”，确立了以独任审判为主，合议审判为辅的审判制度。与现行法院组织法相比，差别在于，现行组织法确定的是以合议制为主、独任审判为辅的审判制度。作此改动的主要目的是提高司法效率。当然提高司法效率的同时应当保证司法的审慎性原则，因此，独任审判仅仅局限于基层法院和中级法院审判第一审案件。
第二十二条是“合议庭的组成”，现行组织法对于合议庭如何组成没有具体规定，本条为新设条款。规定，“合议庭由法官或陪审员三人以上奇数组成，最多不能超过七人。合议庭由院长或庭长指定法官一名担任主审法官。院长或者庭长参加合议庭审判案件的时候，自己担任主审法官。”本条主要涉及两个问题，一是考虑到合议庭判决案件实行表决制度，因此，其组成应当为奇数。二是主审法官的称谓问题。称合议庭的主持者为主审法官，只在于表明其与其他法官的权力是相同的，他只是起一个程序上召集和推进的作用，并没有行政上的上下级关系。
第二十三条是“合议庭的运行规则”，本条也是新增条文，在现行组织法中没有相关规定。通过此规定保障合议庭有效运作。
第二十四至二十七条规定了审判委员会制度。现行法院组织法第11条规定了审判委员会的任务、委员的产生以及主持者。鉴于现在审判委员会的状况，建议对审判委员会的职能进行改造：把审判委员会改造成大合议庭，集体审判案件。当合议庭在审理案件过程中，遇有特别重大、复杂或者疑难案件时，可以在第一次开庭审判后以书面形式向院长提出由审判委员会审理本案的请求，由院长决定是否交审判委员会审理。审判委员会审理案件，应当由全体委员参加。这种改革的意图是改变审判委员会对案件判而不审的局面，使审判委员会成为审理特别重大和疑难案件的大合议庭。此外，在修改中还对审判委员会的组成人员及数额、审判委员会的运行和表决规则作了规定。
第二十八条为赔偿委员会的规定。为与《国家赔偿法》的规定衔接，特在中级法院以上的法院设立赔偿委员会，负责处理涉及国家赔偿的纠纷。因赔偿委员会处理的纠纷涉及法院自身的赔偿问题，为体现赔偿委员会组成的民主性和程序的公正性，故在人员组成上，将现行的赔偿委员会的委员全部由法官担任修改为由法官、法律专家以及其他社会人士担任。
第二十九条规定陪审员制度由法律另行规定。因陪审员制度涉及陪审员的选任、职权及其行使、义务以及经济补助等内容，在法院组织法中不宜详细规定，故规定由法律另行规定。
第四章法院的管理制度，共九条。
第三十条规定司法行政体制。现行人民法院组织法对司法行政管理体制并无明文规定，为使法院的行政管理制度法定化，特在本次修改中予以规定。考虑到法院司法行政管理工作任务庞杂，同时为保证上下级法院间的相互独立，因此由最高法院统一管理下级法院的司法行政工作既无必要也无可能，故规定最高法院和地方以及专门法院各自管理本院的司法行政工作。
第三十一条规定司法行政管理机构的任务。法院的主要任务是审判案件，为使案件的审判顺利进行，有必要设立相应的专门机构负责案件审判的辅助工作并保证法院日常工作的正常运行。故在各级法院中设立专门的司法行政管理机构，负责管理法院日常行政事务、保障法院审理和裁判案件的行政辅助及后勤服务工作。
第三十二条规定司法行政管理机构的工作人员。由于司法行政管理机构的工作人员从事的是法院内部的行政事务而非审判工作，因此他们的性质属于国家公务员而非法官。故对司法行政管理机构的工作人员进行管理应当按照国家公务员的相关规定进行。
第三十三条规定惩戒委员会。为保障法院工作人员认真履行职责、严格遵守职业道德，同时为维护法院工作人员的合法权益，在各级法院设立惩戒委员会。惩戒委员会的任务是对违反职责或职业道德的法院工作人员予以纪律惩戒。为保证惩戒委员会组成的民主性，规定惩戒委员会的委员由法官、法官助理、书记官、执行官、司法警察和司法行政人员按比例选举产生。
第三十四条是关于惩戒程序的规定。为确保被指控违反职责或者职业道德的法院工作人员有充分的举证和辩护的权利，规定惩戒委员会的运行方式是准司法程序，即追诉人员与审理人员相分离，同时采取类似法庭审判的方式对指控进行处理。此外，为保障受惩戒人获得充分的救济途径，规定受到惩戒的法院工作人员如果对惩戒不服，可以向惩戒委员会申诉或向上一级法院惩戒委员会申请复议。接受申诉或复议的惩戒委员会应当在二个月内书面作出答复。
第三十五条是关于执行事务局的规定。为保障法院的判决以及其他生效法律文书的执行，特在各级法院设立执行事务局，其中最高法院设立执行事务总局。执行事务局的性质为法院内部的行政机构。
第三十六条是关于执行事务局组成人员的规定。执行事务局由执行局长一人和执行官若干人组成。因执行事务局的性质为行政机构，故其实行首长负责制，即规定执行官服从执行局长的命令，同时规定执行局长由所在法院的审判委员会任命并对该委员会负责。这样的规定，一方面有利于执行事务局在执行局长的领导下有效开展工作，另一方面也一定程度上保障执行事务局在法院审判委员会的监督下合法积极地履行执行事务。
第三十七条是关于执行事务局隶属关系的规定。因为执行事务涉及上下级法院之间的协调合作问题，同时要求及时高效地履行执行职责，而且考虑到执行事务局属于法院内部行政性质的机构，因此规定上级法院对其辖区各法院的下级法院的执行事务局有调遣指令的权力。
第三十八条是关于执行争议及情势裁量的规定。我国现行执行体制是由法院的执行机构负责执行案件的审查、采取执行措施以及裁决等整个执行环节的工作。这种体制将裁判的职能和执行的职能都集中于执行机构，不利于公正、有效地行使执行权力，因此修改为对于执行过程中所发生的任何争议，或者某种情势变化导致执行不能，执行事务局应将有关事项转送原审合议庭或独任法官加以审查决定。通过这种规定，将裁判职能与执行职能分离，避免执行权力的过度集中，有利于对执行权力的有效监督，有利于保护当事人的合法权利。
第五章法官及司法辅助人员，共八条。
第三十九条是“法官、司法辅助人员的设置和员额的规定”。本条是新增条款，现行组织法中没有具体规定。本条分为两款，设置第一款的目的是为法院的各类人员赋予合法性地位，确立分类管理的框架，并且与法官相对应，选择“司法辅助人员”这一名词凸现法官在法院内的主体地位；设置第二款的目的是保障法院编制的稳定性，减少其他机关在人事方面的干预。
第四十条是“法官”，现行组织法对于审判人员有一定的规定，但是由于我国于1995年已经制定颁布了法官法，因此现行组织法的规定已不再适宜。为保持与法官法相衔接，规定，“法官人选必须符合《中华人民共和国法官法》规定的各项条件。”另外新增一款，规定“法院院长、副院长、庭长、副庭长由法官兼任”强调只有法官才能担当院长等职位。并使用“兼任”一词，表明这些人员主要身份仍是法官，主要时间应用于审判业务。
第四十一条是“法官的选举和任免”，现行法院组织法规定的方式是同级选举与任免的方式，本修改稿建议，把基层法院和中级法院的院长的选举及其他法官的任免升高到省一级人大或人大常委会进行，以减少司法地方化的倾向。
第四十二条是“初任法官”，本条是新增条款，共设了两款。第一款规定，“初任法官必须有五年的见习期，见习期满，经考查成绩合格者，转为实任法官；不合格者，停止其见习。”本款强调初任法官阶段是成为一个正式法官的必经阶段，以此保障法官具有丰富的审判经验和较高的专业水平。第二款规定，“初任法官在见习期内办理诉讼案件程序及实体的审查，法律问题的分析，资料的汇集，裁判书的草拟等事务。”明确初任法官的职责，要求初任法官在见习期间参与这些工作，为其从事审判经验积累必不可少的经验。
第四十三条是“法官的职务保障”，关于法官的职务保障本应当规定在法官法中，但是为与前一条的规定相配套，特规定此条，并为法官终身制预留空间。
第四十四条到第四十八条是关于司法辅助人员的规定。其中第四十四条新增法官助理的规定，共两款，第一款规定了法官助理的职责，即“法官助理是法官的业务辅助人员，办理诉讼案件程序的审查，法律问题的分析，资料的汇集等事务。”目的在于通过设置法官助理以保障法官有更多的精力投入到案件的审判中去，提高效率，提高办案质量。第二款规定了法官助理的产生方式，即“法官助理通过聘用的方式产生。”赋予法院有更多的权力选择符合条件的法官助理人选。
第四十五条是“书记官”，规定了两款，第一款规定，“法院的书记官的职责是担任案件审理和裁判的记录工作，办理诉讼中的程序性、事务性工作，负责卷宗的整理、归档、统计工作及法律规定的其他事务。”此款规定了书记官的职责；第二款是新增条款，规定“法院的书记官实行单独序列管理，其任用资格及管理办法另行规定。”与现行组织法相比，本条细化了书记官的职责，并规定对书记官实行单独序列管理，明确其与法官属于不同的序列，采用不同的任职条件和管理办法。
第四十六条是“执行官、司法警察、行政管理人员等司法辅助人员”，通过此条规定赋予了执行官、司法警察、行政管理人员的合法身份，明确了这些人员的职责。另外，本建议稿认为，对于这些人员的任用和管理应当有相应的法律规定，但是又不可能在法院组织法中详细地对这些进行规定，因此建议在组织法中规定这些司法辅助人员的任用资格及管理办法等详细内容另行加以规定。
第六章法院经费的预算与执行，共三条。
第四十七条到第四十九条规定了法院的经费的预算和执行。这三条都是新增条款，增设这三条的目的是，为法院建设提供物质保障，减少法院因经费问题而受制于地方，影响司法独立的现象。在设计法院经费时，本建议稿采用了最高法院，和各级法院分立的方式，因为我国的财政体制采用的是中央和地方财政“分级管理、分灶吃饭”，全国各级法院的经费都由中央财政负担显然不现实，而采用中央地方两级分立的办法来处理较为适宜，在中央一层列入国家财政预算，普通各级法院的预算则列入省一级财政预算。
本章在对经费独立作出原则规定的基础上对预算的编制、审查和拨付做了具体的规定。强调法院经费最终决定权在人民代表大会及其常务委员会手中，财政部门仅仅是被批准的预算的执行机关，它不能任意地改变预算额，必须按时拨付经费。当然法院的经费独立并不意味着法院在经费使用上不受监督，并不意味着法院可以任意使用经费和任意调整预算方案。第五十条规定了具体的监督方式。
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