爱思想 | 许耀桐：政治体制改革如何前行

　　中国的政治体制改革如何前行？总思路和总方针是什么？现在究竟存在哪些问题？十八大之后中央有哪些部署？这是大家应该共同关注的一些问题。

　　总思路和总方针

　　首先，政治体制改革的总思路是什么？现在社会上对政治体制改革还有不同看法。一个是从”左”的方面看，觉得政治体制改革风险很大；另一个是从右的方面看，觉得政治体制改革无非就是要走西方的道路。这都是非常危险的认识。党的十八大已经对政治体制改革的总思路作了明确回答：我们”既不走老路，也不走邪路”，就是要走中国特色社会主义政治发展道路，这样的路是新路和正路。

　　现在我国的政治体制改革到了哪一个阶段呢？整体地说，所有的改革都进入了深水区的地带和阶段，这其中包括政治体制改革。深水区的改革，就是习近平说的，要攻坚克难，要敢闯险滩。

　　处在深水区的改革，需要调整思路。30多年来，我们的改革比较成功。用一句话概括，叫”摸着石头过河”。现在进入深水区了，还要不要”摸着石头过河”呢？对这个问题也有争论。我认为”石头”总是有的、客观存在的，有”石头”存在就要摸。不过，过去是在浅水区，”石头”能看见，伸手也能摸到。现在是深水区，”石头”藏得很深，凭肉眼看不见，也不容易摸到。这就表明不能用以前比较简单的方法去看、去摸，而要用”高科技”的手段去摸清”石头”的位置，如用声纳探测或GPS定位来”摸”。这种”高科技”的手段，就是中央提出来的顶层设计。

　　顶层设计就是要有一个协调机制，搞统筹规划。具体说，这样的顶层设计有三大特点：第一，要有整体主义。第二，要有缜密的理性思维。第三，要强调执行力。顶层设计不但有宏观的总体规划，而且也包括每一个部分、每一个层次、每一个环节的具体谋划，因而具有很强的操作性。可以说，顶层设计既提供”路线图”、又提供”施工图”。

　　其次，政治体制改革的总方针是什么？对此，党的十八大报告讲得很清楚，就是要”继续积极稳妥”地推进政治体制改革。”继续积极稳妥”这个总方针属于渐进式改革。改革，向来有两个对立的策略，一个叫激进改革，一个叫渐进改革。激进改革弊病很大，原苏联搞的就是激进改革，实施”500天计划”、采用”休克式疗法”，结果把国家搞垮了，把执政党也搞散了。所以我们不能采取激进的方式，而要采取渐进的方式来保证改革的顺利推进。30多年来，我们是”积极稳妥”地进行了改革的，今后还要”继续”，所以，改革的六字方针就是”继续积极稳妥”。

　　面临的若干问题

　　政治体制改革确实面临许多问题，可以概括为”四个低迷”、”四个不如”和”八大难题”。

　　一是”四个低迷”，这是基层群众的感受。第一个低迷，群众对党政方针政策支持度比较低迷，群众会想：改革的政策方针能不能让我得到好处？对我有什么影响？第二个低迷，群众是对党政机关作风的满意度不高，在群众心里，党政机关的形象已不如过去那么高大。第三个低迷，群众对党政领导干部的信任度也有落差，因为现在贪腐官员多了。第四个低迷，群众对党政公务员不够满意，觉得形式主义、官僚主义的东西多了。

　　二是”四个不如”，这是基层官员的感受。第一个是感到干得好的不如关系好的。第二个是感到老实厚道的不如能说会道的。第三个是感到亲近群众的不如亲近领导的。第四个是感到勤于职守的不如捞个人实惠的。

　　三是政治体制改革面临的”八大难题”：

　　第一，政治权力过分集中。这是邓小平讲的，他讲得很科学，不是”高度集中”，是”过分集中”。”高度集中”可以说还是必须的，正确的，而”过分集中”就错了。什么是”过分集中”呢？就是把决策权、执行权、监督权集于一身，容易造成权力的滥用。

　　第二，权力缺乏外在监督。现在基本上是权力处于内部自身的监督，缺乏外在的监督。内部监督又很弱，所以不起什么作用。从监督的角度讲，外在的、独立的监督更有力，我们的每一个权力都应该有外在的、独立的监督。

　　第三，民主选举流于形式。社会主义民主政治最重要的是要搞好民主选举，因为民主选举是体现人民当家作主的一个最根本的标志。但是，现在恰恰在民主选举方面，走过场的、走样了的东西比较多。

　　第四，选人用人上存在着”一正三邪”现象。首先要肯定在选人用人提拔干部上有这么”一正”，就是按照德才兼备、任人唯贤的正确的干部路线来挑选干部。但是同时也还有”三邪”存在，一种是靠溜须拍马、裙带关系得到提拔；第二种是靠拉帮结派拉票上去；第三种更为严重，就是跑官要官、买官卖官。跑官要官、买官卖官是”政治之癌”，对党的肌体的破坏、伤害是致命的。

　　第五，科学民主决策执行不力。这也是习近平最近在中央政治局会上专门讲到的，他提出五条要求，其中第二条就是要”坚决贯彻民主集中制”。现在在决策方面，有些地方没有很好地执行民主集中制，有句流行的顺口溜：”一把手绝对真理，二把手相对真理，三把手和三把手以下服从真理”。

　　第六，干群关系紧张。现在凡是干群关系不好的地方，大概分为三种情况：第一种是干群隔阂，难以沟通，感情出现断裂；第二种是正面冲突，剧烈对抗，出现一点不太和谐的事，就会变成导火索，酿成突发性事件、群体性事件。第三种是隐性对抗，后患无穷。群众对干部有意见，表面不说，但是把积怨隐藏在心里。这种是最严重的，因为涉及到民心、党心的问题。

　　第七，政绩弄虚作假。有些官员为了提拔，就编造数据、编造政绩。所以有”官员出数字，数字出官员”的说法。

　　第八，腐败已经十分严重。根据国家预防腐败局提供的数字，从1982年到2011年的30年中，共有420余万官员受到党纪政纪处分倒下去了；其中，省部级以上高官有465人，受到司法责任追究的则有90余人。今年1月9日，中纪委监察部发布2012年大案查处情况，有30315人受到处分，平均每天83人。

　　主要措施和基本精神

　　面临着上述诸多问题，如何推进政治体制改革？根据中央的部署，主要有八大措施。

　　第一，要坚定地走中国特色社会主义政治发展道路。”既不走老路，也不走邪路”，而要坚定地走自己的路。这条路就是我们中国特色的路和坚持改革的路，从根本上说也是人民的路、胜利的路。

　　第二，要坚定不移地发展三个”更加”民主，即更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。

　　第三，要实行民主，就一定要依法实施”四个民主”，真正搞好民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

　　第四，要支持和保证人民通过人民代表大会来行使国家权力。不能像有些国家把人民逼到街上去，那就只好搞民粹主义；也不能采取高压手段把人民群众逼到房间里去，那就只好进行密谋。要通过我们的民主机构人民代表大会有序地保证人民的民主参与。

　　第五，多搞民主协商，完善协商民主制度。民主有三种方式：竞争式民主、谈判式民主、协商式民主。现在看来，三种方式都要用，都要用好。其中的协商式民主形式更重要些、更好些。为什么？因为协商式民主是多赢共赢，大家都没有什么损失，是利益的最大化。它采取的方法就是交流、沟通，最大限度地达成共识。

　　第六，强调党要尊法守法。十八大报告讲得特别明确，任何党的组织和个人都要尊重法律、遵守法律，都不能有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法，以权压法，徇私枉法。

　　第七，要建立权力运行、制约和监督体系。政治体制改革就是要把权力配置搞好，使权力运行起来。权力要受到制度的制约，”要把权力关进制度的笼子里”。

　　第八，要搞好公开化、规范化。现在提出了四个公开：党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开。也提出了四个监督：党内监督、人民监督、社会监督、舆论监督。通过这样四个公开和四个监督，才能保证权力有序地按照法制来运转。

　　关于政治体制改革的基本精神，根据党的十八大报告和新一届党中央不断强调的内容，我们可以把它概括为三句话：

　　第一，政治体制改革必须致力于发展三大民主，党内民主、人民民主以及当前的重点是基层民主。通过发展民主来坚持党的领导，体现人民是主体。

　　第二，政治体制改革必须解决权力的三大问题，即弄清权力的合法来源、进行权力的科学配置和构建权力的有效制约问题。

　　第三，政治体制改革必须坚持三大原则，一是积极，二是稳妥，三是高效。积极、稳妥是改革总方针提出的要求，还要加上有效果，出效益。

　　我们坚信，中国一定能取得政治体制改革的新成就、新成果，我们充满信心和期待。

　　（作者为国家行政学院教授、科研部原主任，博士生导师；兼任北京大学政府管理学院教授、博士生导师）

　　原载《智库导报》2013年08月第4期