爱思想 | 郭绍敏：“兵财并治”：清末政制改革与国家能力建设

　　摘要: 以往的清末宪政研究往往忽略军事和财政问题。实际上，军事和财政改革应被视作清末政制改革的核心内容；其目标是统一国权，集兵权和财权于中央政府，强化国家对军队的控制能力，提升国家的财政汲取能力，最终把中国建成一个现代化民族强国。只是，清政府是一个衰弱的政府，而最高统治者也缺乏足够的政治能力、资源、智慧来掌控改革的步骤，改革以失败告终。政制改革的失败不仅导致清王朝的覆亡，而且还对其后的中国国家建设产生非常消极的影响。

　　中央集权实为因时之要义，而兵财并治，尤在今日为要图。

　　——蔡金台[1]

　　夫方今欧、美各国，无论强弱大小治乱，而无不中央集权，举兵财二者统之于政府矣。而吾国分张散漫失纪如此，其何立于竞争之世哉！

　　——康有为

　　按照杨度在1907年的说法，“有文明国而无文明世界”是当时国际体系的基本特点，“今世各国对于内则皆文明，对于外则皆野蛮”。[2]万国竞争时代各国唯力是视，内忧外患凸显了中国国家能力的衰败。自强运动、戊戌变法、清末政改等一系列变革的目的都是为了统一国权，提升中国国家能力，从而以强大民族国家的姿态竞争于世界舞台。清末政治和知识精英希冀通过宪改实现国家富强，绝非对宪政本意的曲解，恰恰是一种精到的把握。宪法（政）不能简单地等同于以人权保障为导向、以宪法典形式出现的法治国规范，而首先表征为统一的政治存在。正如卡尔·施米特所言，“一个具有政治统一性的民族的具体存在优先于一切规范”。[3]清末改革的实质是“制宪建国”，即重塑中国的政治存在形式（从王朝国家向现代民族国家转型），《钦定宪法大纲》和修律不过是其外在的法律表现形式而已。甚至，代议机关的创构也不是改革的核心，皇权重塑、官制改革、财政和军事集权才是更具根本性的政制要素。本文的考察对象即是清末的军事和财政变革，即所谓“兵财并治”，力图展现清末政府的努力及其面临的困境。

　　一、“兵”与“财”：中西历史视野

　　在近代欧西民族国家和宪政体制诞生的过程中，“国家能力建设”是一个关键词。1500年以后的欧洲，列国并存，战争频发，残酷的地缘环境迫使君主们将垄断军事和财政权力视为第一要务。正如蒂利所言，“战争编织起欧洲民族国家之网，而准备战争则在国家内部创造出国家的内部结构”。为建立有效的强制力量，欧洲君主们逐渐舍弃花费高昂却并不可靠的雇佣军，转而从本国国民中征集军队，为此义务兵役制得以发明。“那些从自己国内资源中招募和维持庞大军队的国家—法国、英国和普鲁士是突出的典型—胜过了所有的其他国家。”[4]为激发民众的民族主义情感，征集更多兵员，以全民战争应对国际竞争，近代欧洲的君主和政府致力于国族观念的塑造；其中，学校爱国教育是最基本的方式。正如晚清思想家梁启超所观察到的，“海外之国，其民自束发人学校，则颂爱国之诗歌，相语以爱国之故事，及稍长，则讲爱国之真理”。[5]近代民族国家发明了精确的人口统计技术，为更有效的兵员和税收征集奠定了基本前提。随着国家对社会体系监控能力的增强，普通民众被塑造为统一国家治理下的“国民”，近代民族国家由此获得传统封建国家或王朝国家难以企及的政治动员能力。

　　战争须以物质基础为后盾，财政汲取能力是最基本的国家能力。[6]“在1500年后，由于在战争中获胜的手段变得越来越昂贵，大多数欧洲国家的统治者把他们大部分时间用在筹集资金上。”[7]税收垄断和信贷能力就成为统治者取得战争胜利的关键。关于军事力量与财政税收的关系，诺贝特·埃利亚斯有一段精辟的论述：

　　我们称之为近代社会的那种社会，首先是在西方，是以形成某种程度的独占为其特点的。个人无权占有军事手段，只有中央政权才有权占有，不管该政权采取何种形式；个人财产或收入的赋税亦集中于社会的中央政权的手中。统统归其使用的财政手段维持着政权的独占，而政权的独占又维护着赋税的垄断。这两者之间没有任何意义上的优先问题，既不可以说经济垄断优先于军事垄断，也不可说军事垄断优先经济垄断，两者都有着同样的垄断地位。如一方消失，另一方也自动跟进，不管政权独占是由军事还是经济方面所动摇。[8]

　　近代民族国家为赢取战争胜利，不仅垄断税收征集权力，而且千方百计提高财政汲取能力；为此强大高效的中央政府得以建立，精良的财政体制得以创构，比如国库制度、预决算制度、国税地税划分、审计监督。也正是征集财政资源的需要，使得统治者不得不与掌握财富的资本家阶层进行政治协商。也就是说，战争和国家建设之间的关系只有通过代议和咨询的机制才能得到解决。于是，税收征集问题就成为发展代议民主制度的推动力。在这种背景下，近代国家的统治者召开等级会议（现代议会的早期形态），建立现代行政机构，提高国民健康和教育水平，推动国内经济的统一化和市场化进程。[9]而经济的统一化和市场化进程，又为国家税收的丰裕奠定了基础。

　　查尔斯·蒂利指出：“没有人设计了民族国家的主要组成部分—国库、法庭、中央政府等。它们通常或多或少是作为无意识的副产品而形成的，通常它们来自执行更为直接任务的努力，特别是为了创建和支持武装力量的努力。”[10]可以说，战争和战争准备缔造了具备强大军事和财政动员能力的欧洲民族国家，从此，军事和财政（贸易、经济）互为奥援，变欧洲各强国为“经济战争国”。当各强国在欧洲处于均势之际，其对外扩张的矛头指向中国等东方国家。近代中英之间的鸦片战争因贸易而起，最终由军事实力来决定胜负。大清王朝的失败表明了中国军事力量的腐溃、财政汲取能力的低下、政府的缺乏效率和国民力量的涣散。一句话，清朝是一个缺乏国家行动能力的传统王朝国家，无力应对欧西民族强国的挑战。为改变这种局面，中国精英阶层提出向西方学习，变中国为一“经济战争国”的设想。君宪派的杨度提出“金铁主义说”—“金者黄金，铁者黑铁；金者金钱，铁者铁炮；金者经济，铁者军事。欲以中国为金国，为铁国，变言之即为经济国、军事国，合为经济战争国”。[11]另一位君宪派知识人康有为明确指出军事和财政集权的迫切性：“夫方今欧、美各国，无论强弱大小治乱，而无不中央集权，举兵财二者统之于政府矣。而吾国分张散漫失纪如此，其何立于竞争之世哉！”[12]实际上，朝野精英的思量是一致的。清末宪政改革的指导方针是“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，[13]具体手段是加强中央集权，同时有限度地开放政权，从而与国民形成良性互动，直接目标是增强国家军事、财政能力和国民动员能力。考察日本宪政大臣达寿对此作过精辟诠释：

　　夫立宪之国家，其人民皆有纳税、当兵之义务，以此而义务，易一参政之权利，君主得彼之二义务，则权利可以发展，国民得此一权利，则国家思想可以养成。斯时也，君主又为之定宪法为臣民权利之保障，而臣民又得于国会协赞君主之立法，及监督国家之财政，上下共谋，朝野一气，一休一戚，匪不相关，如家人父子者焉。夫如是也，以云战斗，则举国团结一致，为对外之举，所谓臣三千唯一心者是也，而战斗力足矣。以云财富主义，则平日君主政府常借国力以奖励其殖民，保护其贸易；战时则以国家之信用，募集内国之国债。而人民因欲保其身命财产也，不得不先割其财产之一部，以应国家之要需，所谓百姓足君孰与不足者是也，而财富充矣。[14]

　　读者不免起疑，中国自古以来不就是大一统国家吗？不是有着久远的强国家传统吗？[15]为何在近代的国际竞争中，中国一败涂地？为何清末改革仍将加强中央集权作为首要任务？欲回答这个问题，须从传统中国政制的特点、近代中外历史，以及国际大势上展开分析。

　　首先，传统中国的政治集权是十分有限的。“天高皇帝远”、“皇权不下县”等说法虽未必准确，但在一定程度上道出了历史的真实。如果将近代民族强国作为参照物，传统王朝是高度中央集权的假设可能是十分荒谬的。明清以来，君主集权呈现日益强化的趋势，但这种集权和现代国家的集权具有不同的特质，用迈克尔·曼的话来说，它的“专制权力”强，但“基础权力”弱。[16]社会学家安东尼·吉登斯认为：“中国是那种军队的作用既在于击退入侵者或扩充国家的领土、又在于维持内部治安的少数大型传统国家之一。然而，中国一如其他地方，垄断国家机器这种暴力工具的愿望，永远只能部分地得以实现。”[17]乾嘉以后，大清王朝走向中衰，政府失效，武备废弛，财政支绌。就军事言，八旗和绿营极度腐化，素质低下，战斗力严重削弱，对内不足以维持社会秩序（在镇压白莲教起义和西南苗民起义的过程中，军队的弱点暴露无遗），对外不足以抵抗欧西列强的进攻。就财政而言，康熙“永不加赋”（1713年）的税收政策固然有利于藏富于民，但它也暗示了清王朝税收征集能力的薄弱，“使得征收到的赋税不到全国生产总额的5％，以致财政基础薄弱不能满足一个庞大的近代政府或是工业化改革所需”。[18]19世纪中叶以后，对外赔款成为清政府的一项财政负担，使得本已支绌的王朝财政更加捉襟见肘，“当北京政府在1900年后慢慢地开始打破思想上的抵制而在各个方面进行‘全国的开发’时，它不但缺乏必要的政治控制（虽然它打算取得这种控制），而且还负有外债，这些外债又优先拿走了它借以开始进行发展的财政资源”。[19]财政匮乏严重制约了清政府的政治控制能力和推行改革的能力。

　　其次，与欧洲列国并存的格局不同，中国很早就完成了统一。这使得它在政治上是早熟的，但也因此缺乏改进军事技术的动力。中国很早就已发明火药和火器，但却没有被有效地用于战争；反而是在近代欧洲，地缘竞争的需要，促使欧洲强国不断改进武器装备。“ 1815年到1914年间，正如交通通讯革命导致战略的转变一样，武器技术的革命改变了战术。”[20]当欧西民族强国的兵备和战术均已发生革命性变迁之际，中国仍蹒跚不前。中英第一次鸦片战争时，“英军已处于初步发展的火器时代，而清军仍处于冷热兵器混用的时代”。清军使用的鸟枪就型式样制而言，已落后英国200年。清军火炮、火药、舰船的技术含量也远远落后于英军，“清军在战争的全过程中未能击沉英军的一艘战舰或轮船，而自己的阵地却被打得千疮百孔”。[21]第二次鸦片战争后，清政府发起自强运动，发展近代军事工业和近代海军。但由于财政匮乏以及军费常被挪作他用等原因，军队建设成绩有限。比如，北洋海军自成立之日起，就基本上处于停滞状态，1888-1894年间竟无一舰一炮之增添，“北洋海军主辅战舰无论在数量上和装备质量上均被日本海军远远超过，成为甲午海战北洋海军失败的一个重要因素”。[22]

　　中外战争还暴露出中国军事管理和指挥体制存在的问题。康乾时代，在消灭准葛尔部和平定新疆后，国内不再有大规模的军事行动。陆地大国俄罗斯和新兴海权强家荷兰曾试图侵略中国，但被英武的康熙皇帝和民族英雄郑成功挡在门外（1683年，康熙以武力收复台湾）。由此，中国实现了“帝国治下的和平”，[23]清军的主要任务是对内而非对外，中国军队没有形成现代意义上的国防观念。清军在全国分散驻守，利于分散治民，却不利于集中御外。[24]清军在战时缺乏集中统一的指挥，各军难以协调行动，这也大大降低了清军的战斗力。这不仅导致中英战争的失败，而且也是甲午战败的原因之一。以海军为例。1885年成立的海军衙门无法实现对海军的统一指挥，李鸿章曾试图以北洋海军统一全国海军，但遭到南洋大臣刘坤一的反对。由于海军经费主要来自地方财政，南洋海军受控于南洋大臣。在这种地方分权的统治体制下，海军统一的目标难以达致。“结果，在甲午战争前夕，日方成功地对全国海军作了总动员，而清政府除了北洋舰队外，只动员起三艘广东海军的军舰协助参战，南洋舰队竟连一艘军舰也没派出过。”[25]如此，中国海军（军队）焉能不败？

　　最后，伴随镇压太平天国起义而兴起的地方分权主义，在很大程度上消解了中央政府的权威，形成所谓“内轻外重”的局面，国家权力出现下移的态势。[26]鉴于八旗和绿营已无战斗力，为镇压农民起义，清政府授权曾国藩、李鸿章等地方大员组织乡勇，并赋予他们在地方自主征集军饷（捐税、厘金等）的权力。由此可见，与近代欧洲的情形相反，在晚清中国，战争不仅没有直接强化国家对军权和财权的控制，反而导致军权和财权的逐渐下移。[27]湘军和淮军不是国家的经制部队，他们也不把自己看作朝廷的军队，在相当程度上保持着独立的意志，“湘军、淮军并不像有人认为的那样仅仅采取了私军的形式，(点击此处阅读下一页)