爱思想 | 姜明安：论法治国家、法治政府、法治社会建设的相互关系

　　 摘要:  法治国家、法治政府、法治社会三个概念在同一时空使用时，法治国家指整个国家公权力的法治化；法治政府主要指国家行政权行使的法治化；法治社会则主要指政党和其他社会共同体行使社会公权力的法治化。法治国家、法治政府、法治社会建设的相互关系是：建设法治国家是建设法治政府的前提，建设法治政府是建设法治国家的关键；建设法治国家是建设法治社会的基础，建设法治社会是建设法治国家的条件；建设法治政府是建设法治社会的保障，建设法治社会是建设法治政府的目标。

　　 关键词:  法治国家；法治政府；法治社会

　　 《中华人民共和国宪法》第五条规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。国务院《全面推进依法行政实施纲要》第三条确定，各级人民政府要“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。习近平总书记在新一届中共中央政治局第四次集体学习时指出，要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。

　　 宪法、《纲要》和习近平总书记的讲话分别提到了法治国家、法治政府、法治社会三个概念。过去我们的各种学术着作、论文和法律文献也经常提到这三个概念，但往往是分别单独使用这三个概念，很少有人将这三者放在一起同时使用。因此，人们一般不对这三者进行严格界分，通常赋予三者以交叉或重合的涵义。 [2]现在，习近平总书记将这三者放在一起，提出要对三者“一体建设”。在这种情况下，我们就不能不对这三者的内涵做一定的区分，弄清这三者是什么关系，它们有什么异同。我们只有对法治国家、法治政府、法治社会各自的目标、任务和标准有一个大致的了解，对这三者的相互关系和异同有一个初步的把握，我们才有可能在此基础上探索三者“一体建设”的顶层设计和实现路径。

　　 一、法治国家、法治政府、法治社会的概念辨析

　　 《百度百科》对法治国家、法治政府和法治社会这三个概念分别有一个解析：关于“法治国家”，其认为是在德语中最先使用的。早期的法治国是指中世纪欧洲的某种国家形式，尤其是德意志帝国，当时被认为是“和平与法律秩序的守卫者”。现代意义上的法治国家，是德国资产阶级宪政运用的晨雾，其基本含义是国家权力，特别是行政权力必须依法行使，所以，法治国家有时又称法治政府。《百度百科》认为，法治国家的条件和标准有五：（一）通过法律保障人权，限制公共权力的滥用；（二）良法的治理；（三）通过宪法确立分权与权力制约的国家权力关系；（四）赋予广泛的公民权利；（五）确立普遍的司法原则，司法独立等。法治国家的形式标志有四：（一）完备统一的法律体系；（二）普遍有效的法律规则；（三）严格公正的执法制度；（四）专门化的法律职业。法治国家的实质标志同样有四：（一）法律与政治关系的理性化制度；（二）权力与责任关系的理性化制度；（三）权力与权利关系的理性化制度；权利与义务关系的理性化制度。 [3]

　　 关于“法治政府”，《百度百科》的解析是：法治政府应是政府从决策到执行及监督的整个过程都纳入法制化轨道，权利与责任紧密相联，集阳光政府，有限政府，诚信政府，责任政府于一身，并用法律加以固定。法治政府的关键是要推进政府法制建设，建立健全政府行政的法律依据和督促政府依法行政的法律制度。《百度百科》认为，建设法治政府的制度主要有四：（一）重大决策的听证制度；（二）重要事项的公示制度； （三）重点工作的通报制度； （四）政务信息的查询制度。 [4]

　　 关于“法治社会”，《百度百科》的解析是：法治社会是和人治社会相对而言的；它是指国家权力和社会关系按照明确的法律秩序运行，并且按照严格公正的司法程序协调人与人之间的关系和解决社会纠纷，人人在法律面前平等，执政者不是依照个人喜好以及亲疏关系来决定政治、经济和社会等方面的公共事务。一个成熟的法治社会，必须具备精神和制度两方面的因素，即具有法治的精神和反映法治精神的制度。简约而言，法治的精神方面主要是指整个社会对法律至上地位的普遍认同和坚决的支持，养成了自觉遵守法律法规，并且通过法律或司法程序解决政治、经济、社会和民事等方面的纠纷的习惯和意识。在法治社会中，法律和行政法规等由规范的民主程序制订出来，司法和执行过程通过规范的程序受到全社会的公开监督。《百度百科》认为，法治社会的特点是，法律在社会系统中居于最高的地位并具有最高的权威，任何组织和个人都不能凌驾于法律之上。法治作为一种治国的基本规则，要求法律成为社会主体的普遍原则，不仅要求公民依法办事，更重要的在于制约和规范政治权力。 [5]

　　 很显然，《百度百科》对法治国家、法治政府、法治社会的上述解析并非是同一学者在同一时空所为，从而在逻辑上并不很严密，内容上亦不完整。此三个概念的共性是法治，差别是国家、政府、社会的内涵和外延不同。当然，相同涵义的法治与不同涵义的国家、政府、社会组合构成相应新的概念后，其中的法治涵义亦不再完全相同，它们各自的重心会有所差别。例如，法治国家的“法治”可能更强调权力控制；法治政府的“法治”则更强调依法办事，依法行政；法治社会的“法治”更强调人权保障，尽管权力控制、依法办事、依法行政、人权保障是法治国家、法治政府、法治社会的共同要件。

　　 要在同一时空同一语境解析法治国家、法治政府、法治社会的涵义，可能要循以下三个步骤进行：首先探讨国家、政府、社会的不同内涵和外延；其次，研究法治国家、法治政府、法治社会中法治的共同要件；最后，分析法治分别与国家、政府、社会组合后法治涵义重心的差别，法治与国家、政府、社会组合后形成的法治国家、法治政府、法治社会三个概念的异同。

　　 首先我们来考察国家、政府、社会三个语词涵义的区别。《现代汉语词典》给予这三个语词的释义分别是：（一）国家，①指阶级统治的工具，同时兼有社会管理的职能；②指一个国家的整个区域。作为国家重要表现形式的“国家机关”则指行使国家权力，管理国家事务的机关，包括国家权力机关、国家行政机关、审判机关、检察机关和军队等。 [6]（二）政府，指国家权力机关的执行机关，即国家行政机关。 [7]（三）社会，① 指由一定的经济基础和上层建筑构成的整体；②泛指由于共同物质条件而互相联系起来的人群。 [8]当然，词典对国家、政府、社会的释义只是阐释其最一般的涵义。在法律意义上，“国家”在很多时候即指广义的政府，包括行使国家立法权、监督权、重大问题决定权的国家权力机关、行使国家行政权的国家行政机关、行使国家司法权的国家司法机关等；“政府”通常指狭义的政府；即仅指国家行政机关；“社会”亦有广义的社会和狭义的社会之分：广义的社会包括国家、政府、政党和社会组织、团体等各种政治、经济、文化共同体，狭义的社会则仅指相对于国家、政府的社会共同体，主要指NGO、NPO性质的社会组织、团体，也包括政党，甚至包括市场经济组织。

　　 因此，法治国家、法治政府、法治社会三个概念在同一时空使用时，法治国家包括整个国家权力（国家立法权、监督权、重大问题决定权、行政权、司法权等）的法治化；法治政府仅指国家行政权行使的法治化；法治社会仅指政党和其他社会共同体行使社会公权力的法治化。而在法治国家、法治政府、法治社会三个概念分别单独使用时，法治国家可指整个公权力（包括国家机关、政党和社会共同体组织行使的国家公权力、社会公权力）的法治化；法治政府既可指广义政府行使国家公权力的法治化，也可指狭义政府行使国家行政权的法治化；法治社会既可指广义社会的法治化，也可指狭义社会的法治化。从而，法治国家与广义的法治政府、广义的法治社会的内涵虽然不同，但外延基本差不多，广义的法治政府的外延稍小于广义的法治国家和法治社会。

　　 无论是法治国家、法治政府，还是法治社会，其中的法治内涵既有共性，也有差异。法治最重要的共性要素包括：（一）宪法和法律至上：一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。 [9]（二）公权力得到控制和制约：确保国家机关按照法定权限和程序行使权力，加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。 [10]现代公权力控制和制约机制不仅包括对国家公权力的控制和制约，而且包括对社会公权力的控制和制约；不仅包括公权力的相互制约，而且包括私权利对公权力的制约。（三）人权得到保障：公民在法律面前一律平等，国家尊重和保障人权，公民的人身自由、人格尊严不受侵犯，宪法和法律规定公民享有的各项权利能得到实现。 [11]（四）政务公开、透明：任何国家公权力机关都应当及时准确地公开其公权力运作的信息，提高公权力运作的透明度。 [12]在现代社会国家公权力日益向社会转移的情况下，社会公权力运作的公开透明同样是法治的重要要素。（五）司法独立、公正、权威：法院、检察院依法独立行使审判权、检察权，不受任何国家机关、政党、社会团体和个人的非法干涉，确保司法的独立和权威。法院严格实行公开审判、法庭辩论、律师辩护等制度，确保司法公正。 [13]

　　 上述法治的各项要素是法治国家、法治政府和法治社会的共性要素。如果一个国家的公权力运作缺少其中某一项要素，就既谈不上是一个法治国家、法治政府，也谈不上是一个法治社会。当然这些要素在三种法治形态中的比重是有差别的：法治的第二个要素可能在法治国家中有更大的比重；法治的第四个要素可能在法治政府中有更大的比重；法治的第三个要素可能在法治社会中有更大的比重。当我们在特定时空谈论三种法治形态中某一种形态时，自然会不可避免地强调五项要素中某一项或某几项要素。但当我们在同一时空探讨推进法治国家、法治政府和法治社会一体建设的任务时，当然就应该和必须同时注重这整个五个要素，依当时当地的具体情形有步骤，有轻重缓急，协调有序地推进这五个要素的均衡发展。

　　 二、建设法治国家是建设法治政府的前提，建设法治政府是建设法治国家的关键

　　 我们首先来讨论建设法治国家和建设法治政府的关系。笔者认为，前者是后者的前提，后者是前者的关键。

　　 为什么说建设法治国家是建设法治政府的前提呢？道理有四：其一，法治政府必须是依法行政的政府，依法行政则必须有法可依。要保证政府行政有法可依，国家就必须有健全的立法机关，有保障立法机关正常运作，及时向政府提供所需法律的立法制度，而健全的立法机关和完善的法律制度乃是法治国家的必须的要件。其二，法治政府必须是依良法行政的政府， [14]而“良法”的产生取决于法治国家的建设，取决于法治国家的科学立法、民主立法的机制。没有法治国家对科学立法、民主立法，政府依良法行政是不可能有保障的。其三，法治政府必须是权力受监督制约的责任政府，而政府权力的监督制约不能只来自政府内部，更有效的监督制约应来自外部，这种独立性的监督制约只有外部才能提供，如国家权力机关的监督，司法机关的监督。法治国家建设的重要内容即在于完善这种外部监督机制，如人大的预决算审查制度、特定问题调查制度、质询制度，行政诉讼制度、法院独立审判制度等。 [15]其四，中国特色社会主义制度决定了中国共产党的领导在法治建设中的特殊作用。法治政府的依法行政在很大程度上取决于中国共产党的依法执政，而中国共产党的领导必须坚持依法执政的原则（党必须在宪法和法律范围内活动，必须依宪法和法律实施领导），依法执政乃是法治国家、法治社会的基本要素。据此，法治政府必须以法治国家为前提。没有法治国家，不可能有法治政府。

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