爱思想 | 赵树凯：重新界定中央地方权力关系

　　 本文是关于县乡政府最近十余年变革的考察。文章认为，进入二十一世纪以来，县乡政府在政府体系中的位势发生重要变化。虽然我们需要充分肯定基层政府运行业已发生的历史进步，但是，更要看到政府体制内部自身出现的严峻局势。“重新集权化”全面挤压了县乡政府，直接加剧了县乡政府与上级政府的紧张关系，间接加剧了县乡政府与基层民众的关系紧张。未来的政府改革需要抛却传统“大一统”控制思路，在法治轨道上重新界定和确立不同层级政府间权力，建立起基层政府与高层政府的新互动模式。

　　 一、县乡政府一体化：“基层政府”新特质

　　 按照法定的政府组织架构，中国有五级政府，即中央、省（市）、市（地）、县（市）、乡（镇）。如果从字面上理解，最低层级的政府即为基层政府，故基层政府即乡镇政府。然而，具体考察县乡政府的权力结构和运行机制，情形则显然不同。在二十世纪八十年代的政府改革议程中，具体来说，在恢复乡镇政府早期的改革设计中，乡镇政府本来是按最具有独立意义的基层政府来设计的。中央政府曾提出并积极推进建立乡镇财政、行政管理权下放乡镇等系列改革措施，但是，在后来的政府演变中，乡镇距离独立一级政府的设计目标越来越远。现在，不论是财权，还是事权，乡镇都已经不具备一级政府的真正属性，而是越来越成为县级政府的从属组织，或者成为县级政府的代理机构。从近十年农村新政的推进本身来看，政策的基本设计在中央，而政策的实际操作在县（市），发展改革呈现出“以县为主”的鲜明特点。县乡政府呈现一体化的明显趋势。所以，实质意义上的基层政府应该是县级政府，更准确些说，则是县（市）和乡镇政府共同构成基层政府。

　　 最近十多年来，县乡政府对于发展和稳定的贡献巨大，并且，县乡政府自身的改进也颇多建树。但是，迄今为止县乡政府运行并未进入良性轨道。相反，政府体系内部的紧张关系持续加剧，基层政府与社会民众的冲突也在持续加深。整体地看，现在基层政府已经陷入深刻的治理危机。这种危机已经超越了一般意义上的“治理”层面。从国际经验看，治理通常指政府制定政策和执行政策的能力（Francis Fukuyama, 2012），一般不涉及具体的政治过程。由于中国政府过程中政治与行政性的浑然一体特征，基层政府的这种治理危机具有深刻的政治性，或者说，直接就是一种政治危机。中共十八大以来，重启改革议程成为社会热点话题。在接下来的改革设计中，不仅需要行政体制或者管理技术的改进，而且需要更具深度和广度的政治改革。

　　 二．重新集权：政府体制的关键症结

　　 整体来看，二十世纪九十年代以来县级政府与上级政府的关系趋势特征是“重新集权化”。上个世纪八十年代的中国改革，就中央地方关系而言，是以向地方放权为主导思路的，具体说，是在“条条服从块块”的大原则下来处理不同层级间政府关系。这种改革的原则，体现在机构设置、人事任命、财政收支等诸多方面，来自上级政府或者中央的直接管控都明显减弱。1987年中共十三大以后，随着政治改革问题高调提出，不仅在上下级政府间关系上放权速度加快，而且在党和政府关系上党委的权力也显著收缩。一段时间内，党政分开的改革有实质性的进展，如撤销党委政法委、政府部门党组等。在这种大的背景下，县乡改革的推进力度空前。当时，中央提出县级党委政府要总揽改革全局，县级综合改革一度成为改革进程中的重大题材。不论东部还是中西部，都出现过一些县级改革的先行者，在经济发展、体制创新、机构设置等方面都有一些重大突破，如内蒙古卓资、四川广汉、山西原平等。在县乡关系上，县向乡镇放权也成为改革潮流，县的职能部门设在乡镇的机构纷纷下放交由乡镇政府管理，乡镇开始建立独立财政，出现县乡财政分灶吃饭的基本格局。在当时看来，乡镇有建立为真正一级政府的势头。不论从中央的决策者，还是地方领导者，虽然政府改革的长远目标并不明晰，但是，从基本思路来说，都把乡镇作为基础层级的政府来建设，希望把乡镇作为一级完整的政府来建设。这种改革思路的基本标志，1986年9月26日 中共中央、国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》（即中发[1986]22号文件） 1。1989年，国务院进一步提出，要继续提出关于县级改革的整体方案。

　　 但是，以扩权放权为方向的县乡政府改革，在进入1990年代以后发生逆转。这种逆转是悄无声息推进的。从大的历史背景来说，1989年的激烈政治动荡之后，虽然理论上并没有否定中共十三大提出的改革目标和思路，但是，改革的实际进程不仅没有继续，而且在一些方面还有后退。如关于党政分开等方面的改革，初步展开后又回到十三大以前。就县乡政府本身改革来说，原来的改革思路也没有再继续推进。到1990年代中期，上级政府对于基层政府的控制总体上趋于加强，特别表现为垂直管理的部门不断增多。基本上，具有重要调控能力的政府部门大都开始实行垂直管理。如税务部门，在地税国税分家以后，地方税务部门也实行了省级垂直管理，随后工商部门也实行垂直管理。二十一世纪之初，国土部门也实行了领导班子的垂直管理，质监和药监等部门也实行了垂直管理。这些中央集权的新推进，在国外研究中称为“再中央集权化”。这种重新集权化，对于基层政府的运行产生了直接而深刻的影响，不仅影响了乡镇政府，也直接影响了县市政府。在县乡之间，原来一些已经下放到乡镇政府的权力也被县市政府重新收走，乡镇政府变得更加虚弱。在行政权发生上级集权的同时，财政上的分税制改革，从另一个方向削弱了县乡政府作为基层政府的运行能力，既削弱了其管理能力，更削弱了其服务能力。其中受打击最甚者，自然是在多级政府体系中最没有谈判能力的乡镇政府。

　　 通观本世纪以来的县级改革，中央的重新集权化是重要特征。这里的“中央”并不特指最高层的中央政府，而是泛指基层政府之上的上级政府。这种重新集权化，既表现在财政权力向上集中，也表现在行政权力向上集中，还表现在自1990年代中期以来，上级政府对于基层政府的直接控制不断强化，具体表现为来自上级的各种考核问责日趋严密。在这个过程中，虽然从职权配置上中央权力在加强，对于基层的控制更细腻，但是，中央的权威却在急剧下降。权威是建立信任与认同基础上的权力。缺乏基层信任与认同，中央权力的有效性显著衰落。也就是说，中央重新集权化的过程，也是基层对于高层不信任、不合作的过程。这种重新集权的直接后果，是基层政府与高层政府的矛盾空前尖锐时期。透过文件语言上、官方场面上基层政府对于高层的顺从逢迎，随处可见基层与高层之间的无穷分歧和广泛猜忌。这种奇异状态在快速地消解整个政府体制的可信度和有效性。

　　 当前，从基层政府与上级政府的关系来看，县乡政府的基本体制环境即条条集权的大格局未变，但是，随着省直管县体制的推进，县的管理职权有所扩张，垂直管理势头有所回转。

　　 二.上下不讨好：基层官员的两难困境

　　 重新集权直接导致基层政府对于高层政府的不信任和不合作，也对于基层政府与基层民众的矛盾起了催化作用。但是，在这种情况面前，高层领导并没有很好地反思本身存在的问题，而是更多地指责基层政府，特别是指责基层官员的品行和能力。高层政府不断增加和强化不合理或不切实际的考核问责。由此，基层政府陷入两难境地，上有高层领导的指责批评，下有基层民众的不满抵抗。

　　 就基层官员来说，他们本身的不满也在迅速增加。这种不满也在两个方向上：

　　 对上,他们认为高层集权过多，众多重要部门垂直管理。在基层政府看来，高层的这种做法有两种动因，既有高层对基层政府不信任的动因，如往往是那个领域出了问题，就把那个部门划为垂直管理；也有高层与基层政府直接争利的动因，如把那些有利益的单位和部门划归上级管理。因此，面对来自上级的批评指责，基层官员对于上级政府的不满也是很强烈的。针对上级的垂直管理，县乡干部往往说，“上访问题很重要，计划生育很重要，中央为什么不搞垂直管理”，“放在地方管不好，收到上边照样管不好”。针对权力滥用、官员腐败等问题，一些基层官员说：“说基层官员腐败，我们这点腐败算什么，上级更腐败，高层更腐败”，“腐败的根子在上边，并不在我们下边”。

　　 对下，他们认为现在的民众越来越难管理，很多人经常对政府提出过分的要求。很多基层官员反映，现在民众不管大事小事、公事私事、新事旧事都来找基层政府，频现各种无理上访、恶意上访，稍不满意就越级上访，对于民众的很多指责和行为表现，基层官员也有很多不满和抱怨。认为这些民众意在闹事，趁机提条件来敲诈政府，是“刁民”。民众的频繁上访大大增加了基层官员的维稳工作量，他们承受着巨大压力，耗费了很多精力，严重影响了正常工作安排和心理状态。

　　 当下的基层治理，问题主要表现在两个层面，一个是社会层面，一个是政府层面。不仅政府与社会面临诸多矛盾，而且，基层政府与上层政府也存在诸多矛盾。可以说，目前是民众与政府的矛盾空前复杂的时期，也是基层政府与上层政府矛盾空前尖锐的时期。从基层官员来说，他们面临民众的广泛深刻的不信任，不合作；同样，从上层政府来说，也面临基层官员深刻而广泛的不信任，不合作。与八十年代甚至九十年代早期比较，上层领导人的讲话，上级政府的文件精神，不仅得不到基层官员的尊重和执行，往往成为基层官员嘲讽质疑的对象。在上级面前，基层官员过去那种发自内心的谦恭和信服，已经不复存在。

　　 三．扩权强县：理顺政府间关系的积极探索

　　 现在，人们在讨论乡村治理的时候，不可避免地强调政府治理的重要。虽然政府体制没有根本性转变，但是，局部的改革努力和突破也在不同领域有所体现。应该说，这些体制性的演变，是在乡村治理的视野下观察政府变革所必须注意的。

　　 进入新世纪以后，虽然政府改革并没有深刻而重大的举措推出，但是，高层政府也清楚地察觉到来自基层政府的不满指责。在这种情况下，高层开始重新重视对于基层的放权扩权问题，既表现在财政的公共支出责任上，高层愿意承担更多责任，特别是加大了财政转移支付的力度；也表现在行政权力分割上，高层开始改进过去那种不断加强中央集权的思路，将一部分审批权力下放给县市政府。在政府部门的设置和管理上，对于过去的垂直管理做法有了反思，有意识地给予地方较大自主空间。在这个过程中，对于基层治理影响最巨者，是财政体制的省直管县和扩权强县两项改革试点。从一般理解上，强县扩权自然涵盖了财政省直管县的内容，是对于八十年代中期以后确立的“市管县”政府间体制的调整。但是，从改革本身进程来看，强县扩权和财政省直管县的进路不同。

自2007年开始，中央政府积极推进省直管县财政改革。主要做法是，在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市县财政直接联系，开展相关业务。到2011年底，全国共有27个省对1080个县（包括县级市）实行直接管理 2。省直管县的作用主要是，加快了项目申报审批速度，缩短了财政运转周期，降低了审批成本，提高了政府工作效率。省直管县在一定程度上提高了扩权县市的体制地位和社会影响，使扩权县市成为投资环境好、办事效率高的代名词（陈国权、李院林，2009）。比中央直接推进的财政省直管县更早的放权改革，是一些地方自发推动的扩权强县改革。从2002年开始，湖北、浙江、河南三省先后给县市扩权，如浙江把313项属于地级市的经济管理权限下放给20个县级行政区，权限范围包括计划、外贸、国土资源、交通等（何涛舟，2009）。2010年，国务院进一步做出决定，将原来属于垂直管理的工商部门和质监部门划归地方管理。在此背景下，县级扩权有了一些实际的举措。也许可以说，(点击此处阅读下一页)