关于重庆转户政策

关于重庆转户政策

作者：张德元

来源：作者赐稿

来源日期：2011-7-10

本站发布时间：2011-7-10 23:04:14

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　　2010年11月下旬，受同仁们的委托，我在安徽大学操办了第四届县乡干部论坛。因为要操办一些会务，所以与会者的发言我听的并不太多。很偶然，我注意到来自重庆的两位乡镇干部关于重庆农民转户进城的情况介绍，大体上，他们对重庆的做法是持肯定态度的。我略一思考，觉得重庆的做法还是有让我们进一步想一想的地方，就在会上讲了个寓言，并将其命名为“张德元假说”。“张德元假说”博得与会者一笑，但我并没有听到对其理性的回应。因此，我想把我的想法进一步谈一谈。

　　重庆转户与“张德元假说”

　　所谓重庆转户，是指重庆地方政府正在进行的一项城乡统筹实验，根据实验文件的精神，重庆当地的农民只要符合一定条件(门槛很低，有些地方几乎没有门槛)，就可由农民自愿提出申请将农村户口转为城镇户口，进城居住;欲进城农民需要与其所在的农村集体经济组织签订协议，把其所承包的耕地、林地及其所使用的宅基地交给其所在的集体经济组织，而当地政府将根据进城农民退出的耕地、林地以及宅基地的数量给予其一定货币补偿，作为进城农民进城居住和购买社会保险的补贴。来自重庆的乡镇干部认为，重庆政府这样做有许多好处，其中，他们很看重的一个好处是，随着转户进城的农民增多，留在农村种田的农民会大量减少，农村人均耕地面积将扩大，农业就能规模经营了。我就此提出了“张德元假说”，讲了一个虚构的故事。我说：假如在重庆农村某个地方有一个集体经济组织是由10户人家构成的，共拥有耕地100亩，户均10亩;第一年有3户农民把他们承包的耕地交还给其所在的集体经济组织，拿着政府发给的货币补偿进城了，那么此时这个集体经济组织就是由剩下的7户组成的，7户共有这100亩耕地;第二年又有3户进城了，那这个集体经济组织就只有4户了，4户共有这100亩耕地;第三年又有3户农民进城了，那这个“集体经济组织”就只有1户了，这1户拥有这100亩耕地，确实实现规模经营了;可是，我们地方政府拿财政上的钱培养出一户“地主”来了，这是否合理?假如这户“地主”若干年后不想当农民了，也提出进城的要求，那我们政府该怎么办呢?这个假说看上去荒诞，其实不然，假说的背后隐含着制度之痛以及重庆转户政策可能带来新的利益分配不公。

　　“张德元假说”的背后

　　“张德元假说”之所以只能博得与会者一笑，就是因为这个假说所提出的问题不好回答;它再一次刺痛了现行制度，我们在此不妨将其梳理一下，以期对我们下一步的改革有所启示。

　　其一，补偿的主体该不该是政府。按照现行的法律规定，农村耕地的所有权归集体经济组织，土地经营权归集体经济组织中的承包农户。《物权法》已经把农户的这种土地承包经营权“物权化”了，视它为农民的一种财产权。按照市场经济的游戏规则，重庆的转户政策可以这样来描述。即进城农民为了进城，要把他们拥有的某项土地“财产”“卖”给其所在的集体经济组织，集体经济组织“买”得了这项“财产”，却没有花钱;而作为第三方的政府尽管没有得到这项“财产”，却要为此项“财产”的转移付费。逻辑上讲不通了。

　　其二，最后一户“地主”不想种田了怎么办。在“张德元假说”中，假如那最后一户拥有100地的“地主”也想进城，那该怎么办?按照重庆转户的现行政策，这户“地主”应该把这100亩地交还给其所在的集体经济组织，然后从政府那里拿货币补偿，可是此时集体经济组织在哪里呢?他该交给谁?此时，这户“地主”只有两个选择，一是这户“地主”不拿政府补偿，而直接把这100亩地流转给他人，坐享地利，进城当寓翁，很显然我们的人民政权不能允许这种荒唐出现;二是这户“地主”把这100亩地交给政府，从政府那里拿补偿，可是政府没有取得这100亩地的主体资格，政府不是农村集体经济组织，也代表不了农村集体经济组织;即使政府愿意拿补偿费“买”下这100亩地然后分给其他农村集体经济组织，那政府又怎么分配?如何操作?

　　其三，重庆转户政策的利益分配是否公道。重庆转户政策的实质是，为了促进城镇化和农业现代化，由政府买单，给愿意进城的农民“发钱”，而把进城农民退出的土地留给农村集体经济组织(为了确保社会稳定，重庆规定了3年过渡期，进城农民可暂时不交地;但迟早是要交的，所以本文在讨论这个问题时不究此细节)。对照前面的“张德元假说”，我们可以看到，从长期看，重庆转户政策执行中的利益分配是不公平的。因为，这种政策确定给进城农民的货币补偿数额是按照进城农民退出土地经营权的亩数来确定的。在“张德元假说”中，假如这个集体经济组织始终是按户均分土地;那么，第一年进城农民每户退地10亩，拿10亩地的补偿;第二年进城的农民每户退地约14.3亩，所得补偿当然就多于头年进城的农民;第三年进城农民每户退地25亩，最后一户“地主”若干年后也要求进城的话则可得100亩的补偿，后进城的农民可凭此成为暴发户了。故事虽然荒诞，但它揭示出重庆转户政策长期执行的效果是，先进城农民吃亏，后进城农民占便宜，这还没有考虑城市化进城中的地价上升因素;而一般而言，先进城农民融入城市的能力相对强，为城市化所作贡献大，后进城农民为城市化所作贡献相对小;这种政策的执行结果是一种“逆向激励”，鼓励懒汉留农村坐享地利。当然，这是一种对假说的推想，它要以城市化持续不断地推进和政策长期不变地执行为前提，其不公平的程度也会因为农村“地大物博”而不像这个假说所展现的那样严重。但是，无论如何，由此得出的重庆转户政策执行效果的长期趋势是不会错的。

　　我为什么要提出农村土地“国有永佃”

　　前面讲到的重庆转户政策有这么多弊端，并不是说重庆政府所做的城乡统筹探索没有意义，重庆地方政府在现有制度框架下所做的努力是有积极意义的。虽然还有这样那样的毛病，但这不能责怪地方政府。问题的根源在于中国农村土地制度不合理，无论地方政府怎么努力，在现行制度下，关系都难理顺。所以，我在多年前就提出要改革现行农村土地制度，以大多数市场经济国家都采用的“国有永佃制”替代现行农村土地制度。也就是要国家规定农村土地归国家所有，政府代表国家行使所有权，种地的农民(谁种地谁就是农民)对其耕种的土地享有永佃权，并将这种永佃权界定为设于国家所有的土地上的用益物权。如果这样做，前面所讲的那些问题就都容易解决了。

　　第一，在国有永佃制下，政府不再尴尬。在这种制度下，政府与农民直接形成“地主”与“佃户”的关系，中间不再夹上一个集体经济组织让人作难。不会再出现前述政府付费为他人买东西的荒唐。农村集体经济组织是一个不具备法人资格，且动态可变、说不清楚的东西，怎么摆也难以跟其他经济主体把关系摆正。若采用国有永佃制，农民种地则交租——向政府交税，农民进城则将地交还政府，或者把地流转给他人。需要说明的是，农民种地交税(租)是天经地义的，世界上没有白白使用资源而不付费的道理，对农民补贴归补贴，一码归一码;取之于民用之于民，并不矛盾。

　　第二，在国有永佃制下，农民是国家公民;政府要做的不是给进城农民财产补偿，而是要给农民与城镇居民一样的国民待遇。农民进城了，政府应提供给他们与城镇居民一样的就业、教育等权利及社会保障。不必担心农民进城后不交出土地，因为种地是有偿的;也不必担心农民有地不种，因为不种地不仅没有补贴而且还要交税。城市化进程会在这种制度安排下随市场经济的深入而自然发育。实际上，当前各地政府促进城市化的许多举措有操之过急的嫌疑，健康的城市化水平是和经济发展水平正相关的，不可揠苗助长的。

　　第三，在国有永佃制下，可以避免前述的政策不公。前述重庆转户政策的本质是，进城农民拿他们所拥有的土地财产权去换取政府所提供的社会保障，并且进程农民的土地财产越多则其换取的社会保障也就越多。毛病就出在这种政策在理论上是站不住脚的，社会保障是现代文明国家公民应该普遍享有的基本人权，因为人生而平等，所以人权只能按人头分配，不能按照人所拥有的财产多少来进行分配。美国政府并没有因为比尔·盖茨富甲天下，而给他一个人提供10万份社会保障。所以，在国有永佃制下，农民进城时可以把土地交还政府或流转给他人，但政府只提供给他应得的一份社会保障，不会因为某人是“地主”而让他多得。

　　综上所述，“张德元假说”看似荒唐，但它向我们揭示了中国农村土地制度的不合理性，只有改革中国现行农村土地制度，才能处理好包括政府和农民在内的各利益主体之间的关系，从而促进中国城市化和农业现代化进程;不然，纵使地方政府不懈努力，也难免处处掣肘或政策走偏;中国城市化就会为此付出更大的代价。

　　【作者简介】张德元(1963.2——)，男，汉族，安徽大学经济学院教授，中国三农问题研究中心常务副主任;安徽省农村社会学会副会长兼秘书长;主要从事农村经济学和农村社会学研究。