官员廉洁指数排位与政府反腐败系统结构

　　“透明国际”(Transparency International)即“国际透明组织”，简称TI，是一个非政府、非盈利、国际性的民间组织。“透明国际”于1993年由德国人彼得·艾根创办，总部设在德国柏林，以推动全球反腐败运动为己任，今天已成为对腐败问题研究最权威、最全面和最准确的国际性非政府组织，目前已在90多个国家成立了分会。它的研究结果经常被其他权威国际机构反复引用。廉洁指数对178个国家和地区的贪污情况进行排名，积分从0到10，得分越低贪污越严重，10分则表示非常廉洁，以此类推。他们的调查以全世界各国最易发生腐败的十多个行业为标准调查对象。

　　一、2008～2011年我国及相关国家廉洁指数排位情况

　　笔者关注与此，曾获得“透明国际”通过调查于2008年公布的世界180个国家“廉洁度”排位获知：丹麦、瑞典、新西兰并列第1，新加坡第2、香港第12、德国第14位……美国日本并列第18……法国第23……以色列、台湾、南韩、澳门分别为第33、39、40、43……中国（大陆）第72位……当然，还有泰国、印度、越南、俄罗斯、老挝等都排在中国之后。2009、2010年变化不大。

　　最近，据【财新网（记者 李永春）】2011年12月1日报道：“透明国际”发布了“2011年贪腐印象指数”（Corruption Perceptions Index）报告，在全球182个国家和地区中，按廉洁指数新西兰获得9.5分排名榜首，美国以7.1分排名第24位，香港以8.4分排名第12位；中国（大陆）以3.6分排名第75位，名次较2010年提升了3位，但得分从2007年至今徘徊在3.5～3.6之间。

　　具体说来，排名前10位的分别是：新西兰、丹麦、芬兰、瑞典、新加坡、挪威、荷兰、澳大利亚、瑞士和加拿大。其中，新西兰连续6年排名第一，丹麦和芬兰以9.4分并列第二。香港以8.4分排名第12位；日本以8.0分排名第14位，美国以7.1分排名第24位，台湾以6.1分排名第32位；韩国以5.4分排名第43位；中国以3.6分排名第75位。俄罗斯、印度排名在中国之后，排名靠后的国家还有：利比亚、伊拉克、阿富汗、缅甸、朝鲜、索马里——颇为吊诡的是，似乎很正宗的“社会主义”朝鲜竟然与盛产海盗的索马里并列以1.0分垫世界之底。

　　以上信息来源于“透明中国”网站。该网站成立于2008年11月，是目前中国唯一专门探讨政府信息公开问题的学术性、非政府、非盈利网站。这些NGO组织是值得我们敬佩的。

　　二、从政府反腐败系统的结构与运行规则看反腐效果

　　首先，我们承认，大国吏治与小国吏治，其难度是不可等同的；但同时我们又应当看到，一个国家或地区政府对于反贪腐系统的架构设计是否科学合理，也是至关重要的。否则我们就无从解释同在朝鲜半岛上的韩国与北朝鲜，为何前者廉洁指数排名居中上（43位），而朝鲜却与索马里垫底（182个国家和地区之末）。

　　同为亚洲国家和地区，为何新加坡、香港、日本、台湾、澳门官员链接指数都大大超过中国大陆地区？

　　有人以此数据说明民主不是万能的，理由是俄罗斯、印度都是民主国家，但官员腐败情况照样超过中国大陆。但笔者认为，民主作为一种政治的核心价值，肯定不是万能的，在民主政治核心价值指导下建立的民主国家，还有一个民主制度的设计、运行问题。或者制度设计缺乏科学性和合理性，或者在一些领域民主价值观没有获得充分体现——这二者中任何一个因素的或缺都不能保证反腐败的有效实现。如果因此而否定民主的价值核心，那是因果关系的错位——正如当我们不能严格依法办案或因法律漏洞而搞出冤假错案甚至预案杀无辜时，我们并不能说法律这一事物从本质上是毫无价值的一样。

　　我们以我国香港特区为例来论证这一观点。从本文末所附视频我们可以看到，上世纪70年代，香港政府部门也是贪污问题严重，警队情况犹为严重，其腐败横行的成都绝不亚于当今中国大陆，这越来越为香港市民所难以容忍。于是，1974年2月香港成立了“廉政公署”（回归前称“总督特派廉政专员公署”），这是一个专门打击贪污腐败的独立执法机构，制定了与之相应的法规条例《廉政公署条例》以及与之配套的《防止贿赂条例》、《选举（舞弊及非法行为）条例》等。

　　但订立制度并不难，成立专门组织也不难。中国大陆也有反贪局、检察院、中共还有纪检委，条例也是很多的，惩治力度不可谓不大，为何反腐败效果徘徊不前？笔者认为，政府反腐败系统组织架构的设计和运行是否科学、是否合理，亦即是否符合客观规律，这是至关重要的。资料表明，香港早在1948年便仿效英国颁布了《防止贪污条例》，加重了对贪污腐败的处罚，但香港的贪污现象不仅没有改善，反而变本加厉。这就说明，光靠制度是不行的，制度如何通过一套系统去科学运行才是至关重要的。

　　那么，香港作为国际金融中心、商业发达到称为“购物天堂”的七百多万人口的大都市，为何能做到廉洁指数排名保持在世界第十二、三位的前列？我们来看看他们的“廉政公署”其系统组织架构的设计和运行特点。

　　第一、反贪腐系统组织架构完全独立，直接向行政长官负责。

　　香港廉政公署是一个真正独立的执法机构，实现了“独立于政府之外，切断行政掣肘”的地位。廉政公署直接向行政长官负责（香港回归前直接向港督负责），香港主权移交中国后，廉政专员成为香港特别行政区主要官员之一，需要由香港特别行政区行政长官提名，报请中华人民共和国国务院任命。香港特别行政区基本法第57条写明：廉政公署独立运作，直接向行政长官负责。廉政专员亦定期向行政会议汇报工作。

　　廉署的独立具体表现在“机构独立、人事独立、财政独立、办案独立”。这四个独立性，使廉署从体制及运行上切断了与可能形成掣肘的各部门的联系，从而使反贪肃贪“一竿子到上”，对下则“一查到底”成为可能。

　　有人说中国大陆的反贪局也就类似于香港的廉政公署。其实稍微想想，此话差矣，这二者差别太大了。笔者以为，大陆的反贪局能否做到这样的“独立”，这大概不需要细述了，稍微熟悉大陆公检法机构工作情况的人都知道。而问题就出在这里。就拿香港本身来说，其实香港早在1948年便仿效英国颁布了《防止贪污条例》，加重了对贪污腐败的处罚，但香港的贪污现象不仅没有改善，反而变本加厉——为什么会这样呢？

　　原来在廉署成立之前，负责香港反贪的机构为“反贪污室”，它隶属于香港警队。而香港警队在当时可算是贪腐情况最严重的部门之一，由它的下属机构负责反贪，其成效可想而知。

　　因此，一个政府反贪腐系统组织架构和运行能做到真正独立于政府行政系统以外，始终保持中立性、客观性，是有效实施反贪腐执法的关键。

　　第二、香港终极反腐的逻辑结构

　　有人也许要问，那如果廉政专员乃至香港特首也腐败了怎么办呢？谁来查处他呢？

　　笔者从实践中看到，这就要依靠民主政治了。因为香港特首在中央政府批准前是需要经过香港有广泛代表性的提名委员会提出候选人再经差额投票选举产生的，更不用说廉政专员。他们要受到选民的诸多监督和制约。

　　稍举两例，最近香港特首曾荫权被曝藏千瓶名酒，香港特首办出面否认称已捐出；又据人民网报道，香港特首曾荫权将于今年7月卸任，日前他在接受香港媒体采访时透露，自己为避嫌，近些年没在香港购置物业。卸任后，他选择暂时在深圳租房居住。记者23日来到其租住的福田区东海花园君豪阁了解到，君豪阁主力户型为300平方米左右的三房两厅，月租要3万元人民币左右，这里的住户大多是公司老板。因此遭到港民和港媒质疑钱从何来。现在此事还在胶着状态中，结果尚未可预料。此其一。

　　第二例，另据港媒报道：第四届香港行政长官参选人唐英年的居所被发现有“违建”，那是一个集影院、品酒室及浴池于一身，面积达2400平方英尺的“地下行宫”，这在香港社会引起震撼，纷纷要求唐英年公开解释。据香港电台报道，16日晚，唐英年在竞选办公室承认地库是违建，承诺将及时拆除，并就此事向全港市民道歉。——这就是民主监督的力量。而香港《基本法》规定：“行政長官就任時應向香港特別行政區終審法院首席法官申報財產，記錄在案。”这些都可以保障特首的任何违法所得或来路不明的财产将无处遁形。想贪腐就别去当官。

　　于是，香港形成了这样的反腐败逻辑格局：香港廉署直接向廉政专员负责——廉政专员直接向特首负责——特首、廉政专员等任何官员直接接受民众、媒体的监督。

　　三、结 语

　　我们从对世界各国官员廉洁指数排位与政府反腐败系统结构的分析便可大体看到，任何国家、地区，其政府如果真正想在反贪腐上有所作为，使政府及其官员相对廉洁并越来越提高廉洁度，那就必须落实民主、法制、科学的组织运行架构、政府及其官员信息公开透明，从而以制度使其主动接受监督。这四点缺一不可。

　　以上述逻辑思维推理，我们便可想到，号称民主的俄罗斯、印度等国家，其腐败横行胜于中国大陆，只要仔细考察，那里一定是在上述某些方面出现了问题。

　　能否承认民主的核心价值，能否不断地推进民主政治建设，是考验一个政府是否真正为人民服务的试金石。因为不能主动向全体公民公开信息，就不是主动接受人民监督，不能让反腐败执法机构真正实现如上述香港廉署那样的“独立”，就不是真心反腐败——靠属于自己领导的反腐败系统去反自身的腐败，逻辑上就通不过，香港曾经反腐败失败的教训已经够我们借鉴的了。所以，有两类国家必然会成为最腐败的国家：一是过于专权、专制，比如朝鲜；一是国家混乱，秩序失范，比如索马里、阿富汗、伊拉克。其核心问题却都是一样的，那就是失去了有效的制约和监督。

　　民主的核心价值是不错的，但根据民主价值产生的具体政策、策略、运行的组织架构系统的科学合理程度，将决定最终效果。从这层意义上说，从俄罗斯、印度的反腐败效果之差来说，我们可以得出这样的结论：民主作为一种政治价值核心，在实践层面的确不是万能的；但如果连民主核心价值都不认同，那么这就是万万不能的，因为那将更产生不了任何有效的反贪腐制度和运行制度的系统架构。反腐败就成为一句空话。

　　当我们稍稍仔细研究一下香港的《基本法》、《廉政公署条例》以及与之配套的《防止贿赂条例》、《选举（舞弊及非法行为）条例》等，我们就可以看到这些制度和运行的组织结构是如何相互“咬合”紧密而让贪腐很难钻到空子的。没有这样的“咬合”，像曾荫权打算卸任后到深圳租房或什么窖装酒，像下一届特首竞选人唐英年的“违规装修”，这简直就不算什么问题，更不会被港民和媒体穷追猛打而几乎吓出一身汗来连忙道歉。

　　本文只是浅析，具体研究起来，这一个大的课题。笔者以为专家、学者等一定更有心得。中共十七大报告指出：反腐败是关系到执政党生死存亡的大事。所以笔者不揣浅陋地“浅析”了一下。算是抛砖引玉。□

　　2012.2.25.

　　【参考文献】

　　1、2011全球清廉指数公布 中国排名75位（引自透明中国）

　　http://www.chinatransparency.org/newsinfo.asp?newsid=12507

　　2、《香港基本法》

　　3、《廉政公署条例》《防止贿赂条例》《选举（舞弊及非法行为）条例》

　　4、曾荫权夫妇深圳租房曝光 300平复式单位月租6万

　　http://enjoy.eastday.com/c8/2012/0224/1098781865.html

　　5、唐英年承认大宅内违规兴建地下室 向港人道歉

　　http://news.qq.com/a/20120217/000894.htm

　　6、静默的革命：香港廉政公署35周年纪念（视频）

　　http://www.yxjedu.com/piaoyi_film20/feng_huang_shijiao/HK_lian_zheng_35_nian.html