张千帆：上访体制的根源与出路

张千帆：上访体制的根源与出路

    内容摘要：上访体制及其衍生的“截访”现象是自上而下集权体制的产物。在不改变集权模式的前提下，单靠修补《信访条例》 无法解决上访问题。事实上，诸如撤销驻京办等用意良好的中央措施不仅没有达到预期效果，反而导致“截访外包”等恶性现象。要根治上访现象，必须将社会治理模式从自上而下变成自下而上。最根本的是，人民必须维护宪法，保障自己的权利，尤其是宪法第34条规定的选举权与被选举权。
    关 键 词：上访 截访 集权体制 自上而下 自下而上
    
    上访之所以成为一个独特的“中国现象”，固然和自上而下集权体制下长期形成的臣民心态有关，但究其制度根源无非是地方民主缺失造成的。由于缺乏民对官的实质性制约，不仅人民无以安身自立，不得不通过托人情、拉关系甚至赤裸裸行贿来买通控制其命运的官员，而部分官员则更是被权力“宠坏”了，对上拍马奉迎、行贿买官，对下则搜刮民脂民膏甚至草菅人命，有的甚至发展到人格扭曲、精神变态的地步。如此便一面产生了一些肆无忌惮、无法无天的贪官污吏，另一面则造成了全国各地每年数以万计的征地、拆迁等引发的群体性冲突。这些问题在本源上由唯上不唯下的地方各级政府产生，自然不可能在当地得到解决，于是人民除了“上访”之外别无出路；到上一级政府上访符合法律规定，但仍然跳不出官官相护的权力运行规律，问题得不到解决、正义得不到伸张，于是才产生了大量法律禁止的“越级上访”。各地访民云集北京，巴不得总书记、总理亲自出面解决自己的问题。在这支浩浩荡荡的上访大军中未必没有“精神偏执型”的，为了一点鸡毛蒜皮的小事而耗费自己的生命和国家资源；但是各地访民“被精神病”等近年公开报道的大量遭遇表明，中国上访问题的症结恐不在此，更不在于如何界定“正常”上访或“终结”上访的法律边界。
    本文通过具体事例，剖析上访体制衍生出来的种种怪象及其制度根源，并指出改革上访体制的根本出路。笔者认为，上访体制及其衍生的“截访”现象是自上而下集权体制的自然产物。在不改变集权模式的前提下，单靠修补《信访条例》无法解决上访问题。事实上，诸如撤销驻京办等用意良好的中央措施不仅没有达到预期效果，反而导致“截访外包”、公权私用等恶性现象。要根除中国久治不愈的上访现象，必须将社会治理模式从自上而下变成自下而上。最根本的是，人民必须站出来维护宪法，保障自己的权利，尤其是宪法第34 条规定的选举权与被选举权。
    
    上访的法律规范及其局限性
    
    《信访条例》 的基本思路是通过界定“合法”与“违法”上访，依法规范上访人和信访机构的行为，进而实现信访过程的法治化。然而， 《信访条例》 的初衷虽然良好，却显然不足以解决如此普遍而严重的信访问题。诸如上访人“被精神病”等事件显然已不只是一个“法律问题”，因为无论是 2005 年施行的新条例还是 1995 年施行的老条例，任何一部立法都不可能纵容如此无法无天的迫害行为。归根结底，上访只是一种现象和结果，而不是问题的原因所在；引发上访以及上访引发的诸多权力滥用并不是因为法律规定不完善产生的，也不是像某些专家想象的那样，［1］只要出台一部 《信访法》 就可以“终结”的。事实上，试图“终结”上访的法律、法规本身即涉嫌侵犯公民受宪法保障的人身和言论自由。
    在一个地方官员权力得不到有效约束的集权体制下，上访是公民不得不以代价极为高昂的方式维护自身权利的一种言论自由和人身自由，本来便不存在是否“越级”、“合法”或“正常”一说。难道一部条例就有权规定什么是“越级”吗？难道一部法律就有权限制宪法赋予公民的人身和言论自由吗？即便个别访民无理取闹、胡搅蛮缠，也至多只是有损某些政府部门的“形象”，对于中国社会究竟产生了什么大不了的危害呢？和各地政府侵犯访民权利造成的大量悲剧性后果相比，即便无理上访对政府产生的困扰也是微不足道的。现在不集中力量从根子上解决产生上访以及严重侵犯访民人权的制度问题，却还要在法律文本上绕弯子、做文章，而法律再怎么修改也只是在琢磨如何更有效地对付访民、如何“规范”上访、如何界定“终结”、“越级”、“非正常上访”这些站在管理者立场上自说自话的法律概念；至于如何切实有效地解决访民的问题，却只能说些“便民”“利民”的空话，其实也就是和颜悦色、倒茶送水等不解决实质问题的安抚措施。
    这也是为什么笔者一直不看好《信访条例》修改的原因。新条例施行数年，上访数量和激烈程度不降反升便足以表明，上访不是一个修改法律就能解决的问题；把希望寄托在制定更新更好的法，一开始就把“宝”押错了地方。即便以后再升级为 《信访法》，法律条文规定得更完善、更先进，一定还是重蹈 《信访条例》 的覆辙。退一步说，即便要制定一部信访法，其所要考虑的重点也绝不是统一的信访程序、“合法”上访的边界或“终结”信访的步骤，而恰恰是如何统一保障访民受宪法保护的基本人身和言论自由，防止“被精神病”这类恶性事件重演。
    当然，在目前自上而下的官治出现一些问题、自下而上的民治一时难以建立的情况下，信访不失为政府了解民情并解决部分社会矛盾一个渠道，完善信访制度确实也有一定的必要性。但要实现这个目标，与其盼望中央制定更完善的信访立法，不如期待地方制度创新。近年来，沈阳和江苏淮安等地的信访制度创新都是在现有法规框架下进行的，譬如沈阳对“终结信访事项”采取公开评议的“答辩”方式，邀请访民和人大代表、政协委员及专家学者一起参加；淮安则采取阳光信访和权力下放模式，力求地方问题当地解决，而这些改革举措都不和现行信访立法相抵触。事实上，由于各地情况和需要都不同，信访制度的具体设计没有必要全国统一，各地尽可以为自己量身定做最有效解决当地问题的信访程序。如果苛求中央规定统一的信访程序，那么难免会束缚某些地方锐意进取的手脚，而那些习惯了阳奉阴违的地方则将依旧无动于衷、无所作为，甚至变本加厉地迫害和自己“过不去”的访民。
    然而， 《信访条例》 无论如何修改完善，都不足以杜绝导致上访以及在上访过程中发生的公权滥用。只要不解决导致权力滥用的制度症结，那么上访就会源源不断产生，而上访行为必然影响地方官员的“政绩”，因而必然会受到地方公权力不择手段的堵截和打压，结果不仅不能解决上访所纠结的问题本身，而且将产生更为严重侵犯上访人基本权利的“截访”事件。面对上访和“截访”的双重困境，《信访条例》 显得苍白无力。要从根本上解决条例所无法解决的问题，首先必须厘清造成大规模上访的制度根源。
    
    上访与“截访”的制度根源
    
    2010年6月，发生在辽宁抚顺小瓦村的一桩命案成了上访悲剧的另类注脚。年仅 16 岁的上访少年杀死了一名截访者，引来全村过半数村民联名请求法院轻判。［2］这也难怪，因为截访显然是和中央精神背道而驰的：中央一再下达文件，要求各地党政领导拨出时间专门“接访”，可是一到地方却偏偏演变成了“截访”。“接访”之所以屡屡变成“截访”，其实不是个别地方官员故意为难中央或访民，而是和上访一样都是由自上而下的集权制度造成的。
    作为千年一贯的政治文化现象，上访一直是中国社会一道独特“景观”。近年来，随着经济开发导致社会冲突加剧，上访数量不断上升，从中也衍生出五花八门的“截访”怪象。不少上访“钉子户”确实成为所在地政府的“眼中钉”，受打击报复者有之；因害怕迫害而不敢回家、只好继续在外上访或流浪的，亦有之。地方官员为了实现上访“零记录”而急于抚慰者有之，抓住官员心理漫天要价、无理取闹者确实也有之。在有的地方，颇为“火爆”的上访形成了一种“产业”，专门替别人上访的“专业户”竟能以此谋生。甚至有农民从上访悟出了其中的“门道”，冒充中纪委或其他有来头者前后讹诈官员 10 余次，敛财数百万元。为了让上访机制发挥有效的作用，新的 《信访条例》 明确规定了政府部门及信访机构的法律责任，不过从这几年出现的上访问题来看，似乎未能从根子上解决问题。中央明明要求各地各部门信访办端茶倒水、热情接访，但是到了地方却“异化”为截访；各级官员对可能辱没其政绩的上访者如临大敌，大道小道层层设卡、围追堵截。2009 年，河南两家“驻京办”买了 777 瓶假“茅台”，引发众多网民质疑各地驻京办的正当性，最后促使中央决定撤销数千家驻京办；其实除了“跑部钱进”之外，驻京办的一大任务就是将当地赴京的上访者遣送原籍，而这大概也是外国闻所未闻的稀罕事情。不过这种种怪象其实并不怪，都是中央集权和自上而下体制的自然产物。
    与自上而下的监督模式一脉相承，上访的独特之处正在于“上”字。老百姓在当地解决不了问题，因而不得不辗转跋涉，向当地官员的上级领导直至中央反映冤屈，并企求他们为其“做主”解决问题。这和民主与法治国家解决问题的方式是截然不同的。任何国家都存在需要解决的社会问题，但在民主和法治国家，地方问题基本上在地方“消化”，用不着上升到中央。事实上，在联邦制国家，中央政府一般无权干预地方的政治或司法决定。如果地方官员滥用了他们的权力，那么老百姓首先可通过地方的民主政治过程将他们选下来，或通过舆论的压力迫使有关机构罢免其职务，至少也可以通过地方法院撤消其违法侵权行为。只有在多数人垄断了政治过程或地方法院对维护当事人的联邦权利不力的情况下，这个问题才上升到联邦，且即使在这种情况下，一般也是由联邦法院出面解决；只有在需要专门通过一部联邦法律的时候，才轮到联邦立法机构，行政部门则基本上没有干预的机会。这些国家之所以不存在“上访”现象，并不是因为它们不存在社会矛盾——无论经济如何发达，社会矛盾总是存在的，而是因为地方民主和法治有效解决了地方矛盾。中国的“上访”现象如此普遍，正说明其地方民主和法治严重滞后，因而不能及时与有效解决地方发生的问题。
    问题在于，“上访”并不能有效解决地方问题。即便上级部门有意愿解决下级问题，也必然受到时间、精力和资源的限制。须知我们只有一个中央，却有许许多多个地方；中央不可能准确了解地方发生的每一件事情，在市场经济和机构精简的大环境下也没有足够的人力去调查每一件上访的事由。事实上，上访已经给中国的地方治理产生了巨大成本。在安徽涡阳县，农妇王凤枝为了一起小冤案连续上访 20 年，不仅耗费了她个人的青春，也浪费了巨大的社会资源，使各级党政机关和司法部门付出了“必要但不该付出”的精力。别的且不说，仅涡阳县纪检委信访室主任就曾接待王凤枝不下100次，最后还是在原任安徽省委书记、现任国家广电总局局长的亲自干预下才解决了问题。试问中国上下每天发生多少起比此更严重的纠纷，难道可能都通过这种方式加以解决吗？这么来看，大多数上访申诉杳无音信、不了了之，也就毫不奇怪了。
    要从根子上解决上访怪象，还是必须从体制上改变这个“上”字，从自上而下转变为自下而上的治理模式。只有让人民行使自己的宪法权利，通过真实和规范的选举让地方官员对自己负责，才能让绝大多数地方问题在地方得到化解，从而从根本上消除“上访”的需要。否则，如果上访队伍依然浩浩荡荡、源源不断，那么即便中央将上访数量作为考察地方政绩的头号指标，仍然解决不了什么实质性问题，至多只是让神经紧张的地方官员产生“截访”冲动而已。其实“接”、“截”一字之差，连音都一样，基本上只有软硬之分、态度之别，本来便没有太多值得深究的名堂。只要体制不变，接访注定会蜕变为截访，而从中衍生的各种暴力冲突也就成了家常便饭了。
    
    公权“外包”与“截访”形式的蜕变
    
    近年来，中央出台了一系列初衷良好的措施，但是在自上而下集权体制不变的环境下，却在地方执行过程中遭到令人啼笑皆非的严重扭曲。“截访”形式的蜕变就是一个典型例子。长期以来，“截访”职能主要由地方政府驻京办履行。2010 年 7 月，国务院撤销了 146 家地方政府职能部门的驻京办和 436 家县级政府驻京办。这本来是节约公共开支、控制“跑部钱进”乃至减少地方“截访”的有效措施，但是这项措施非但没有取得期望的效果，反而衍生出“公权外包”等恶性现象，因为“撤掉了驻京办，撤不掉驻京办的需求”。国务院撤销部分地方“驻京办”之后，各地“截访”的压力仍在，只是“截访”形式发生了新的变化。据 2010 年 9 月报道，北京安元鼎保安公司与地方政府签订协议并收取佣金，在京设立多处“黑监狱”，专门用于关押并押送到京上访者。［3］
    这种“公权外包”或公权私用的做法当然是对公民人身自由的严重侵犯，也严重违背了 《立法法》 第八条的规定：凡是涉及“限制人身自由的强制措施和处罚”，都只有全国人大或常委会的法律才能规定，而国家法律显然没有授权各地屡屡发生的“截访”，更不可能授权地方政府将限制人身自由的公权力“转包”给私人行使。没有任何正当法律授权却每天在从事绑架、拘禁和押送公民的严重违法行为，这样的私人“公司”只能被定性为黑社会组织；地方政府和黑社会组织沆瀣一气，委托授权其行使地方原本就不能合法行使的公权力，只能被定性为黑白勾结，其后果是十分深远和可怕的。
    自人类有国家以来，政府的一个核心职能就是垄断暴力的合法行使；之所以如此，是因为法治国家的政府受法律控制，在行使暴力过程中必须遵守法律规定的程序和实体义务，从而能保证政府不会任意滥用公权并侵犯人民的基本权利和自由。如果纵容地方政府动用私人力量镇压上访，无异于完全规避国家法律对公权力的程序和实体限制，让一群私人超越法律之上对另一群私人公民行使暴力，不仅使公民基本自由面临任意私权侵犯的巨大风险，而且也放弃了本来只有国家才能履行的核心职能，最后必然是公权横行、私权泛滥。
    当然，即便没有发生公权私用，压制上访也同样是没有获得法律授权的违法行为；不论 《信访条例》 是否有权界定合法与违法上访行为，作为国务院制定的条例都无法授权任何地方政府限制上访人员的人身自由。各地“截访”所伴随的非法拘禁、虐待、强制参加各种“学习班”，并将不听劝阻的老上访户劳教、判刑甚至送进精神病院等行为，更是无法无天的公权滥用。但是与公权滥用相比，公权私用更加可怕，因为公权力尚可以在一定程度上受到《信访条例》 等法律规范的制约，而一旦公权力下放给私人行使，就很容易完全失去法律控制。安元鼎正是一个公权私用的恶例，私人“黑监狱”对上访人基本权利的侵犯甚至比公权滥用更加严重。
    讽刺的是，正是地方驻京办的撤销成就了安元鼎之流的财路，因为安元鼎提供的“服务”恰恰满足了驻京办撤销后地方满足不了的“需求”。一些地方驻京办撤销后，各地政府驻京工作组主要采取三种方式处理上访人员，或自己租用房屋或宾馆设置临时劝返分流点，或雇用安元鼎这样的专业保安公司负责看管，或直接雇用社会闲散人员提供地点和看管。处理上访的方式更为多样化了，但不论哪种方式都是为了同样的“需求”服务的。
    这个“需求”究竟是什么？一言以蔽之，无非是“维稳”。仿佛把这些上访人员带回他们的老家，从首都或省会消失，上访就消失了，他们想要反映的问题也消失了，中国社会也就稳定了。假如问题真这么简单，这些人一开始就不会长途跋涉、千里迢迢来京上访了。“截访”好比给癌症病人吃止疼药，当然只能是维持一时的表面文章，不仅不能解决任何实质问题，而且必然在“截访”过程中产生更多的暴力、冤屈和不公，如此“维稳”必然是越维越不稳。地方政府官员不会不明白这个简单道理，但是他们为什么还偏偏乐此不疲，动用一切可以动用的力量“截访”？难道他们真的那么在乎上级政府的“维稳”指示？地方政府官员未必那么在意“维稳”，但是他们确实极为在乎中央和上级的政绩考核，而上访已被作为地方政绩的一个主要指标，处理上访不力足以成为“一票否决”的理由而让他们丢失“乌纱帽”。
    归根结底，“截访”不过是自上而下政绩体制的衍生物而已。只要这样的体制不变，那么一个不对选民负责的地方政府不仅会产生种种催生上访的事由，而且会面临巨大的“截访”压力。毕竟，“截访”得力与否仍然是上级政府考察下级的一个主要指标，因而虽然撤销了驻京办，地方政府还得想方设法堵截和遣返访民。在自上而下体制不变的环境下，强行撤销某些自上而下的衍生品非但没有解决集权体制导致的问题，反而迫使地方政府将某些不得不行使的公权力下放给私人，“安元鼎”们就应运而生了。
    
    改革信访体制的根本出路
    
    中国数千年来一直实行自上而下的政绩管理体制，官员惟上不惟下，从而造成无所不在的欺下瞒上现象。既然官员不对人民负责，他们可以滥用手中掌控的公权力鱼肉人民，从而造成大量侵犯民权事件，而人民则不能通过制度内的正常渠道维护自己的权利，从而造成了自古至今源源不断的上访现象。所谓“上”访，就是向上级政府申诉下级官员腐败不公、以求讨还公道。照理说，在一个自上而下的体制中，上级掌握着下级官员的命运，理应惩治贪腐、为民伸冤。问题是，自上而下的体制自身具有不可克服的局限性。别的且不说，偌大中国那么多的地方官员，一个中央政府显然是管不过来的，因而才出现了“上有政策、下有对策”等一系列见怪不怪的现象。因此，政绩体制不可避免地蜕变为“政绩工程”；地方政府只要把表面文章做好，就能应付差事、加官晋爵，而高高在上的中央则无法核实地方“政绩”的真实性和准确性。 《信访条例》 的本意是让地方政府认真对待上访反映的问题，从源头上杜绝上访现象，但是地方却只要通过各种手段“围追堵截”，保持上访“零记录”就创造和维持圆满的“政绩”。
    然而，政绩体制不仅不能解决上访问题，还是造成大量上访的主要根源。众所周知，目前多数上访和群体性冲突都是因为农村征地和城市拆迁引起的，人为压低补偿的征地拆迁已经成为造成唐福珍自焚等大量社会悲剧的主要原因。地方政府之所以如此热衷征地拆迁，除了出于“土地财政”和官员个人寻租动机之外，一个重要原因是城市化和城市改造有助于拉升地方 GDP，而 GDP 增长速度正是考核地方官员的主要指标。在GDP“大跃进”的政绩思维牵引下，各地强征强拆、大兴土木，弄得到处鸡犬不宁，在大肆破坏环境、浪费资源、重复建设“豆腐渣”工程的同时，也严重侵犯了农民和城市居民的基本生存权，进而造成了牵动各级政府神经的大量上访。
    如此看来，即便各级政府停止“截访”、认真对待信访，也不可能有效解决上访问题。作为困扰中国历史的独特现象，上访由自上而下的政绩体制产生，自然不是几名信访干部热情接待、倒茶送水就能解决的。只要官员只对上而不对下负责，只要人民无法通过宪法规定的民主选举、人大监督和独立司法等制度为自己讨回公道，用自下而上的自治代替自上而下的政绩体制，那么他们的权利仍然将受到公权力的随意侵犯；既然上访不可避免，同为“政绩”产物的“截访”——不论是通过驻京办还是安元鼎——也就成了十分自然乃至“必要”的“需求”了。
    要根除上访现象，必须将社会治理模式从自上而下变成自下而上，不是让百姓“上访”官员，而是让官员为了争取选票而“下访”百姓。人民并不那么在意 GDP，也不在乎“维稳”；他们本来既不愿意上访，也不愿意被“截访”，更不愿意被送进“黑监狱”或精神病院。但是要对这些所谓的“需求”说“不”，人民还得站出来维护宪法，保障自己的权利，其中最重要的就是宪法第 34 条规定的选举权与被选举权。只有公民主动出来竞选，至少在选举那天出来投票，才有希望建立一个自下而上的民主社会。选票自然会迫使官员对人民负责，滥用权力、挥霍民财、贪污腐败的官员一开始就不可能被选上，选上了也将很快遭到罢免，至少在下次选举中名落孙山。一旦民主发挥力量，绝大多数问题会在地方民主政治过程中自然得到解决，或至少在公正而独立的法院上对簿公堂，人民根本用不着上访，更不会遭到形形色色的公权或私人“截访”。
    到那个时候， 《信访条例》 就必然失去存在的理由而退出历史舞台。
    
    参考文献：
    ［1］ 专家建议制定信访法终结非正常上访.?望东方周刊，2010.4.19.
    ［2］16岁上访少年杀死截访者，900村民联名求情.京华时报，2010.6.17.
    ［3］ 龙志、杨艺蓓.北京保安公司截访黑监狱，向地方政府收佣金.南方都市报，2010.9.24.
    来源: 《探索与争鸣》2012.1