[摘要]选举权与被选举权是公民的基本政治权利。在改革开放过程中，选民流动的急剧增加与户籍制度、政治运行机制、选举制度等变革滞后所形成的张力，是流动选民选举权与被选举权难以得到有效保障这一问题产生的制度层面的主要原因。当前，要重视具体选举体制和选举程序的创新，推进户籍制度改革，修改选民资格标准，改进选民登记制度，完善选区划分标准，确定合理的选举时间，为保障流动选民的选举权与被选举权创造条件。
[关键词]流动选民；选举权；选举制度
当前，中国流动人口数量为2.2亿左右，流动选民为1.8亿左右，保障流动选民选举权与被选举权成为需要亟待解决的重要问题。不同国家为了保障迁移流动选民的选举权与被选举权，往往采取不同的选民登记方法，美国等大多数国家实行选民自愿登记与投票制度，澳大利亚实行强制选民登记与投票制度，并不断完善选举程序和选举制度。从当前中国的情况看，尽管少数地区在保障流动选民选举权与被选举权方面进行了一些有益的探索，但是从全国范围来看，流动选民选举权与被选举权大多不能得到有效保障。那么，在现有制度环境下，如何保障流动选民的选举权与被选举权呢？这一问题值得在理论上深入研究和在实践中进一步探索。
一、推进户籍制度改革
保障流动选民的选举权与被选举权，从制度层面看，最重要的措施是改革户籍制度。改革开放以来，中国户籍制度已经进行了一些改革，并且，大规模人口流动对户籍制度形成了强大的冲击，户籍制度限制人口流动的基础实际上已经动摇。20世纪80年代以来，一直持续至今的大规模人口流动，形成了中国历史上最大规模的流动人口，特别是进入20世纪90年代以后，流动人口的数量规模、内部结构和来源范围都在发生重大变化。为适应人口流动的变化，户籍制度进行了一定程度的改革。目前，小城镇的户籍一定程度上已经放开，一些大中城市的户籍也有所松动。但是，应当看到，户籍制度改革的步伐十分迟缓，户口迁移仍然被严格管制，以户口定身份的规则没有发生根本性变化，附着在户口身份上的资源分配不平等也成了一个很大的社会不公平问题。中国学者陆益龙通过对综合社会调查数据的分析发现，中国社会分层具有城乡户口差别和城市户口等级差别并存的特点，户口转变和迁移的开放性程度与个人社会流动机会获得有正相关关系。市场转型虽带来了较多流动机会，但户口等级差别以及户口对体制内流动所起的结构性影响依然存在。①由于户籍制度改革涉及到就业、教育、医疗和社会保障诸方面，大中城市的户籍制度改革举步维艰，突破性的改革措施仍然十分有限。例如，近年来，北京市采取了小城镇户籍制度改革、投资纳税入户、放宽人才入户限制、放宽直系亲属入户、实行农转非等户籍制度改革的措施，但是北京市户籍制度改革无论是改革范围还是改革力度都不是很大。上海市户籍制度改革开始的比较晚，采取了蓝印户口制、实施“居住证”制度、进行农转非等改革，但是上海的户籍制度改革也显得相当谨慎。
现行户籍制度不仅在社会保障、公共服务等各个方面形成了对流动人口严重的社会不公，而且是流动选民选举权与被选举权难以得到有效保障的重要原因。在人口大规模流动的情况下，户籍制度的严格限制，加上选举制度改革的滞后，使流动选民居住地的改变与选举权实现所要求的固定户籍地之间形成了严重的张力，从而阻碍了流动选民选举权与被选举权的实现。从参加县乡人民代表大会代表的选举活动这一层面看，流动选民要参与到选举过程中来就存在参与成本过高的问题。在现行制度之下，流动选民参加选举活动有两种选择：一是参加原户籍所在地的选举活动，二是参加居住地的选举活动。以选民登记为例，对“流出”的选民，各地在选民登记时一般采用三种办法处理：一是本辖区内的外出选民，无论是短期的还是长期的，用通信、电话或者其他方式进行联络，在户籍所在地进行选民登记；二是下岗、离岗人员，或在原单位进行选民登记，或在户籍所在地进行选民登记；三是搬迁人员，可视具体情况确定在原户籍所在地选区或新迁入地选区进行选民登记。对“流入”的选民，只有一个办法，就是须持有本地公安部门合法的暂时居住证明和原籍县级以上政府部门出具的选民资格证明，可以在现居住地的选区进行选民登记。②但是，无论是参加原户籍所在地的选举活动，还是参加现居住地的选举活动，这两种选择对流动选民而言，其所付出的成本都会远远高于非流动选民。应当说，流动选民在其户籍地履行选举权与被选举权的难度相对要小一些，可能性也更大一些。但是，当选举活动在选民离开其户籍所在地的时间举行时，流动选民如果要直接参与原户籍地的选举活动，其成本（包括交通费、误工费和其他给工作生活带来的不便等）就会大大增加，对相当多数流动选民而言，其直接参与的可能性就会大大降低。③
因此，不断改革城乡分离的二元户籍制度，把公民居住和迁徙自由的权利归还给公民，促进城乡融合和城乡一体化建设，对于保障流动选民选举权与被选举权有着非常重要的意义。在户籍制度改革的过程中，应增强公民意识和平等观念，推进城乡一体化建设；应取消一切附加在户籍制度上的其它功能和公民之间的歧视性制度，恢复户籍制度本来的人口统计管理功能和人口登记功能；应针对选民流动日益频繁的现实情况，消除不同类型人口的身份差别，取消对于不同类型人口选举权的歧视性规定，并按居住地人口而非户籍地人口分配人大代表名额。2010年3月，第十一届全国人民代表大会第三次会议修订后的新选举法做出了城乡按相同人口比例选举人大代表的规定，充分体现了城乡平等的原则，为坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治提供了坚实的制度保障。特别值得重视的，城乡按相同人口比例选举人大代表已经为将来在制度设计方面保障流动选民的选举权与被选举权创造了一定的基础，因为不少流动选民的户籍和居住地（或者工作地）跨越城乡，城乡人口不能实现同票同权，跨越城乡的流动选民就难以获得同等的选举权与被选举权。
二、完善村民自治层面的选举制度
要保障流动农民，特别是农民工的选举权与被选举权，完善村民自治制度是重要途径。村民自治作为一种具有中国特色社会主义的农村基层民主制度，是中国农村基层民主的主要实践形式。这一制度是在1978年废除农村人民公社、实行家庭联产承包责任制后初步确立起来的，1982年宪法正式确立了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的合法地位，为村民自治的发展提供了基本法依据。村民自治一定程度上使村民得以直接行使民主权利，促进了农村的社会进步。但是，20世纪90年代以来，中国村民自治的发展出现了十分奇特的现象。一方面，国家立法长足进步。1987年全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，1988年6月1日起试行。1998年11月，第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议对其进行了重要修订，并通过实施。2010年10月，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订并通过了新的《中华人民共和国村民委员会组织法》。另一方面，村民自治的发展实践并不令人乐观，在一些地方甚至相当令人沮丧。村民自治不仅难以维护农民的利益，而且其自身的成长空间也愈来愈小。④尽管多数农村地区村委会选举已经制度化，但它并没有实现其“民主承诺”–激发中国自上而下的民主化进程。⑤特别是，大量农民外出务工经商更使村民自治制度面临新的挑战。一方面，农民离开自己的户籍所在地，使自身的选举权与被选举权难以实现，降低了流动农民的政治效能感和政治参与的积极性。另一方面，大量农民离开自己的户籍所在地，使农村人口出现了明显的“空心化”，相当多地方的村民自治陷入困境，甚至于村民委员会的选举很多时候都会流于形式。
从较为宏观和长远的角度看，对于相当多数的流动农民来说，参与家乡村民自治活动是十分必要的，也是现阶段流动农民政治参与的可行途径和重要方式。尽管当前流动农民外出时间越来越长，与家乡的联系相对减弱，但是，由于“叶落归根”思想的影响、乡村土地（包括宅基地和责任田）的纽带作用、乡村亲戚朋友的亲情影响，再加上现有较为严格的户籍管理制度使大多数流动农民难以完全融入流入地的生活环境之中，绝大多数流动农民虽然可能短时间内与家乡村民自治的关联性降低，他们难以或者不愿意参与家乡村民自治活动。但是，从较为长远一些的眼光看，家乡的变化对他们的影响仍然是非常大的，村民自治的效果仍然关系到大多数流动农民的切身利益。村民自治是中国民主的“训练场”和“出发点”，应充分认识农民大规模流动的现实环境，在村民自治活动中，充分考虑流动农民的自身特点和社会处境，为流动农民参与村民自治提供便利条件，解决流动农民参与村民自治活动遇到的困难和障碍。
在农村人口大量流出的情况下，要通过不断完善村民自治制度，来保障流动农民的选举权与被选举权。第一，村民选举工作组织机构应尽可能为流动农民回家乡参与选举活动提供方便，并采取有效措施提高流动农民参与选举的积极性，以便确保流动农民的选举权与被选举权得到实现，特别是对于不能参与所居住地或工作地选举活动的流动农民，他们的户籍所在地的选举工作组织机构应尽可能为其回村参与本地的选举活动提供方便。第二，各地应根据具体情况，要尽可能降低流动农民参与选举的成本，使更多流动农民可以低成本行使选举权与被选举权，村民委员会选举最好安排在既是农闲又是大多数流动农民返乡之时的春节前后进行，这样，流动农民既能回乡过好节日，又能参与村民委员会选举，一举两得。第三，要加强对村民委员会选举的宣传和组织工作，按照2010年10月颁布的新的《村民委员会组织法》要求，吸纳符合条件的流入选民参与选举活动。新的《村民委员会组织法》规定：“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。”这一规定为流入农民参与工作地或者居住地的村民委员会选举提供了法律依据，也是新的《村民委员会组织法》的一个重大变化，各地党的基层组织、县级政府和乡镇政府应加强对村民委员会选举工作的监督作用，保证流入选民可以根据自己的意愿参与选举活动。
三、健全城市社区自治层面的选举制度
城市社区自治是指不需要外部力量的强制性干预，居民通过民主方式处理社区公共事务，并使社区进入自我教育、自我管理、自我服务、自我约束等自治秩序的过程。城市社区自治是重新塑造国家与社会关系的必然选择，是加强城市基层民主建设和扩大公民有序政治参与的途径。从萌芽形式看，中国城市社区自治比农村村民自治的产生更早。20世纪50年代初期，部分城市建立了居民委员会。1954年，《城市居民委员会组织条例》的制定颁布标志着社区自治的开始。城市社区自治组织在“大跃进”和文化大革命期间遭到了严重破坏，直到20世纪80年代初开始逐渐恢复。20世纪90年代以来，社区自治成为城市社区建设关注的重点领域。同时，作为当代中国基层民主的重要实践形式，城市社区的居民自治与农村社区的村民自治互相促进，城市社区自治中借鉴了农村村民自治中的直选、听证、公决等经验和做法，村民自治的经验实际上对城市社区自治起到了示范和引领的作用。⑥
社区选举是社区自治与社区建设的重要内容和环节。社区选举制度从试行到全面推广，已经取得了很多重大突破，例如选举的覆盖面不断扩大，选举制度逐步规范，选举模式呈现多样化，社区居民民主意识和法治观念不断提升。1989年12月颁布的《城市居民委员会组织法》规定：“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。”并规定：“年满十八周岁的本居住地区居民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权与被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”从对选民的资格规定来看，“本居住地区居民”是以居住地区作为选民的资格，应当特别注意的是，它没有对户籍所在地和居住期限作出要求。可以说，流动选民参与社区居民委员会选举是有法律依据的。
在城市社区自治层面，要保障居住在一定社区的流动选民的选举权与被选举权。第一，要注重将社区居民参与社区政治活动的行为逐步规范化和制度化，通过民主程序和法定程序形成相应的规章制度，形成完备的社区居民参与机制，充分调动社区居民参与社区自治建设的积极性和主动性。第二，要放宽户籍限制，以居住地为原则，吸纳社区范围内的全体居民共同参与，并注重社区自治的规章制度建设，形成社区居民共同参与的机制，从而增强社区的利益整合力度，发挥社区的社会融合功能。第三，要放宽户籍限制，吸纳符合一定条件的流动选民参与社区居民委员会选举，同时，合理安排居民委员会选举时间，便于流动选民参与社区选举活动。总之，在推动城市社区自治的过程中，要以构建和谐社区、促进社会融合为基本目标，确保流动选民社区自治层面的选举权与被选举权，注重城市流动人口与原住居民之间的融合与认同，为建设社会主义和谐社会奠定基础和创造条件。
推动县乡人大代表选举的制度建设
中国实行的是直接选举与间接选举相结合的选举制度。中国县乡两级人民代表大会代表由选民直接选举产生，在此基础上通过逐级间接选举产生设区以上的市、自治州一级、省级和全国人民代表大会代表。只有把县乡两级人大代表选举好，才能使基层政权建设得到加强。流动选民作为其居住地或工作地的建设者和城市生活的重要主体，是应当参与到当地政治生活之中的，也应当具有与当地其他公民平等的政治权利与政治义务。随着人口流动的加剧，原先在计划经济体制下比较稳定的社区居民的组成和结构发生了重大变化，以户籍所在地作为行使选举权与被选举权的代表制度已经不适应代表制度本身的要求。在中国流动人口规模越来越大，流动人口在所在城市中所占比重越来越高的情况下，如果继续沿用传统的以户籍为基础的代表制度，由此产生的人民代表大会就很难说有效地反映了本行政区域居民的意志和利益，很难在本行政区域建立居民与人民代表大会之间有效的民意互动机制。
从表面上看，似乎中国流动选民在城市中是没有参加所居住城市选举活动的政治权利的，而从中国现有的法律法规来看，并非如此。1983年3月第五届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》中明确规定：“选民在选举期间临时在外地劳动、工作或者居住，不能回原选区参加选举的，经原居住地的选举委员会认可，可以书面委托有选举权的亲属或者其他选民在原选区代为投票。”⑦“选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举。”⑧尽管中国公民的选举权与被选举权的实现与公民的户口是捆绑在一起的，但是，上述规定为流动选民行使选举权与被选举权留下了较大的空间。但是，上述规定中也存在明显的不合理因素，主要在于一些与之相关的规定造成了流动选民参与选举活动成本过高，从而事实上限制了流动选民在所居住地或工作地参与选举的行为。为了保障流动选民的选举权与被选举权，一些流动选民聚集区对流动选民参与当地选举活动进行了探索，一些地区在人大代表选举方面已经发生了有利于流动选民的变化，特别是浙江、湖北、江苏、广东等省的部分地区进行了富有积极意义的探索。但是，从全国范围内来看，流动选民的选举权与被选举权仍然不能在当地人民代表大会代表构成中得到很好的反映。
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