吕德文：群众路线与基层治理——赣南版上镇的计划生育工作（1991～2001）
「内容提要」群众路线是党的根本政治路线和组织路线，从群众中来到群众中去的领导方法和工作方法，是新中国成立后国家治理方式的重要组成部分。本文以赣南版上镇20世纪90年代的计划生育政策执行为例，关注群众路线在基层治理中的实现机制。研究结果表明，群众路线是矛盾的结合体，行政体系的动员及群众动员，运动式的治理与科层制工作方法都是群众路线的有机组成部分，两者缺一不可。20世纪90年代农村基层治理的困境在于，强大的官僚动员能力与薄弱的分类治理能力之间存在巨大的反差，这最终导致了群众路线无法彻底执行。相对成功的制度建设和并不成功的群众动员，为基层治理转型埋下了伏笔，群众路线的内涵在计划生育转型过程中部分延续了下来。
「关键词」群众路线；基层治理；分类治理；群众动员；计划生育
一、群众路线与国家治理
1943年，毛泽东在《关于领导方法的若干问题》中指出：“我们共产党人无论进行何项工作，有两个方法是必须采用的，一是一般和个别相结合，二是领导和群众相结合。”①两年后，中共七大将这一基本精神写入了党章，刘少奇在修改党章的报告中指出，群众路线是党的根本政治路线和组织路线。从此，从群众中来到群众中去的领导方法和工作方法，成为新中国成立后国家治理方式的重要组成部分。1951年，毛泽东在第三次全国公安工作会议的指示中，进一步阐述了群众路线在镇压反革命运动中的具体操作办法：
全国各地已经实行的有效的工作路线，是党的群众路线。这就是：党委领导，全党动员，群众动员，吸收各民主党派及各界人士参加，统一计划，统一行动，严格地审查捕人和杀人的名单，注意各个时期的斗争策略，广泛地进行宣传教育工作（各种代表会、干部会、座谈会、群众会，在会上举行苦主控诉，展览罪证，利用电影、幻灯、戏曲、报纸、小册子和传单作宣传，做到家喻户晓，人人明白），打破关门主义和神秘主义，坚决地反对草率从事的偏向。②
已有研究表明，毛泽东的这一指示不仅在镇反运动中获得了成功，还在土地改革、改造旧官僚系统等领域取得了显著效果。对新中国成立之初土改的一份口述史研究显示，“诉苦”等民众动员手段是农民国家观念形成的中介机制，这一机制将农民日常生活中的苦难与宏大的阶级、国家联系起来，成功地确立了新中国积极的国家形象，③这一机制使“共产党得以将乡村民众纳入国家权力体系的运行轨道，彻底重塑了国家与乡村社会之间的关系，顺利实现了国家建设和乡村治理的目标”。④王绍光对新中国成立初期新中国改造税收系统的研究也表明，新中国通过政治教育、政治运动及各种社群组织的介入，以及专业化、官僚化的组织体系建设，成功地改造了旧官僚体系，在国有经济尚未建立起来时就极大地加强了国家汲取能力的建设。⑤由于群众路线在新中国国家治理中占有重要地位，事实上构成了中国国家性质的一部分。邹谠将这一体制概括为“全能主义”，其主要内涵即强大的国家权力是通过群众路线等手段来实现对社会的渗透及对国家代理人的监控。⑥
改革开放以来，中国告别了全能主义政治时代，但群众路线作为根本政治路线的地位没有受到丝毫影响，作为认识论的人民群众的历史地位，作为政策前提的大多数人的利益及正确处理两类矛盾，作为道德规范的为人民服务，作为工作方法和领导方法的从群众中来到群众中去的方法，仍然是治党和治国的基本原则，“党的历史是形成和完善群众路线的历史”。⑦
在组织方式上，群众路线作为国家治理的主要方式，在国家基础能力建设不断加强的同时，群众动员依然是行政的主要特征。一项关于“严打”的研究表明，运动式治理实现了国家权力的再生产，仍然是常态社会的常用治理方式。⑧怀特的研究表明，动员依然是中国行政体系运作的根本特征，国家不得不通过群众性的参与来克服正常的官僚体制能力的局限；而黄延中和杨大力的研究则表明，改革后的国家官僚系统能力依然强大，只是官僚能力与政策目标之间存在距离，造成了群众动员依然是政府政策执行的手段。⑨不过，陈柏峰的另一个关于乡村治安工作的研究却表明，改革开放以后，尤其是20世纪90年代以来，群众路线越来越无法适应新时期的社会治安工作，因此，治安联防、线人等“专门工作”变得越来越重要，只是，与专门工作相伴随的技术治理却无法有效替代与群众路线相伴随的身体治理和德行治理方式。⑩这种判断得到了另一些证据的支持，这些研究显示，群众动员或许仍是国家行政的主要特征，但国家从未放弃加强基础能力建设，各种目标管理责任制、监察制度的建立，似乎表明中国的社会控制能力越来越强，且逐渐走向了监管型的国家。11
一个值得思考的问题是，当代中国的国家治理模式尽管发生了巨大转变，但这一转变过程却从不意味着对群众路线这一政治智慧的放弃。事实上，正如詹姆斯搠森等人所言，“群众路线作为毛主义的一个基本组成部分，恐怕是中国共产党学说中最复杂和最带普遍性的概念”，12正因为群众路线蕴含着丰富内涵，使得中国的国家治理模式实际上是一个矛盾的结合体，既包括动员，又包括官僚化；既是集权的，又是简约主义的，黄宗智将之概括为“集权的简约治理”13.
集权的简约治理在群众路线的意义上，可以简单地解释为“领导和群众相结合”，这意味着群众路线具有相互联系的两个层面：一是在动员的层面上，群众路线既包括官僚体系的动员，也包括群众动员，前者是加强领导的表现，具体表现为党委领导、全党动员、统一计划、统一行动等；后者是加强群众工作的表现，表现为各种宣传教育工作，最具典型的是各种群众会、诉苦等。二是在工作方法的层面上，群众路线既包括采用一些运动式的治理方式解决突出的社会问题，这在基层治理的工作中表述为“中心工作”，也包括韦伯式官僚制的建设，“基础工作”、“制度建设”等都是其中的典型表现。新中国成立初期的政治动员与群众工作，运动式的治理与官僚制建设进行了有效结合，在国家政权建设中发挥了关键作用；但是，改革开放后，这种结合并不完美，在很多情况下，动员与官僚制建设被认为是一种对立关系，正如陈柏峰的研究所显示的，乡村治安工作中专门工作与群众工作，技术治理与身体/德行治理之间更多的是替代关系，而非有机结合的关系。
显然，单纯从群众路线的某个层面看，群众路线在当代中国国家治理中的作用并无实质改变，动员仍在不断进行，基础能力建设也在不断加强。核心的问题是，当基层治理中的动员仅仅是官僚体制内的动员，而缺乏真正的群众动员，韦伯式的官僚制建设仅仅是行政体制内部的建设，而缺乏对群众的合理组织和分类治理时，群众路线要发挥作用必将捉襟见肘，“集权的简约治理”就很可能陷入集权的陷阱，而无法真正发挥简约治理的作用。因此，把握当代中国国家治理方式主要特征的核心并不在于行政体系是依靠动员还是依靠科层制，而在于群众路线内部的矛盾结合体是否得到了统一，“领导和群众”是否真正结合起来。
农村计划生育工作一度号称基层治理中的天下第一难事，从1991年中共中央、国务院作出《关于加强计划生育工作严格控制人口的决定》开始，到2001年12月《中华人民共和国人口与计划生育法》正式颁布为止，农村计划生育工作成为20世纪90年代基层政权的中心工作，民间用“催粮催款、刮宫引产”来形容这十年基层治理的主要特征。计划生育政策的执行集中反映了这一时期农村基层治理的典型特征，也集中反映了群众路线的运作机制，本文将以计划生育政策执行为研究对象，揭示改革开放后群众路线在基层治理中的实践过程。20世纪90年代农村基层治理的困境在于，强大的官僚动员能力与薄弱的分类治理能力之间存在巨大的反差，这最终导致了群众路线无法彻底执行。同时，这种反差也为基层治理转型埋下了伏笔，群众路线的部分内涵在计划生育转型过程中进一步发挥了作用。
本文的经验材料来自于赣南安心县的版上镇14.该镇地处闽粤赣客家边区，素有安心县“北大门”之称，是该县北部政治、经济、文化中心，总面积155平方公里，辖12个村委会，总人口25000多人，耕地面积1.51万亩，山地面积16.9万亩。由于当地保持了传统的客家文化，是一个生育冲动较强、男孩偏好明显的地区，因而，自计划生育政策推广以来，国家政策与地方文化网络存在激烈的冲突，这些冲突事件为本研究提供了鲜活案例。2006年夏，笔者对该镇进行了为期一周的预调查；2008年秋，进行了为期3个月的实地调查，期间，访谈了乡镇主要干部和计生部门的主要工作人员，并收集了该镇20世纪90年代的所有计划生育文件材料，重点对竹村和后村两个村进行了驻村调查，对当地干部群众进行了个案访谈，尤其是对一些典型案例进行了跟踪调查。
二、中心工作与制度建设
群众路线说到底是领导方法，因而，如何有效地组织动员官僚系统的力量是这一方法运作的基础。毛泽东在《关于领导方法的若干问题》中专门论述了组织力量的动员和组合，他说道：
在任何一个地区内，不能同时有许多中心工作，在一定时间内只能有一个中心工作，辅以别的第二位、第三位的工作。……领导人员依照每一具体地区的历史条件和环境条件，统筹全局，正确地决定每一时期的工作重心和工作秩序，并把这种决定坚持地贯彻下去，务必得到一定的结果，这是一种领导艺术。15
1991年中共中央、国务院作出《关于加强计划生育工作严格控制人口的决定》，明确要求“各级党委和政府务必把计划生育工作摆到与经济建设同等重要的位置上来，把人口计划纳入本地区国民经济和社会发展总体规划，列入重要议事日程。党政第一把手必须亲自抓，并且要负总责。”安心县很快下发了《关于打好1992年计划生育翻身仗的决定》，表达了该县坚决执行国家计划生育战略的决心，为了配合这一决定，全县于1992年7月16日至23日掀起了一场声势浩大的计划生育大检查活动。
检查活动几乎动员了全县所有单位，由县计生委牵头，从计划生育领导小组成员单位和各乡镇抽调人员组成了72人的检查组，对全县各乡镇1～6月份生育情况及基础建设等工作进行了全面的检查。检查采取指定和抽签的方式确定调查点，每个乡镇检查两个行政村，首先由检查组根据计划生育完成情况，指定一个受检的行政村，然后抽签确定另一个受检的行政村。对受检的行政村，以村民小组为单位，对所有已婚育龄妇女的有关情况进行了全面检查。从检查结果来看，版上镇因出生率过高受到通报批评，其中一个村的计划生育率竟然为零，该村的育龄妇女还漏报了13人，这充分表明计生部门的调查摸底工作不扎实，基础建设有待加强。
很显然，版上镇1992年上半年的计划生育工作并没有达到县委县政府的要求，这实际上是全县各乡镇的普遍状况，版上镇是因为出生率过高受通报批评，而其余乡镇受通报批评的原因则是计划外二胎率和多胎率高、计划生育率低、已婚育龄妇女节育率低、统计报表“水分”没有全部挤干等不一而足。通报批评并非目的所在，而是要通过这次大检查给基层政权一个明确的信号，即计划生育工作应该成为该地区的重点工作和中心工作，也应该成为各级政府主要领导“亲自抓、负总责”的工作。事实上，在县计生委呈送县委县政府的检查汇报中已经显示，1992年上半年该县计划生育工作的特点之一便是“组织领导得到了进一步加强。……各级党政领导上岗到位亲自抓总责，抓工作的统筹安排、目标任务的落实；重大问题、关键问题的处理解决；亲自挂帅出征，既当指挥员，又当战斗员”。16如此，不断动员官僚系统就成为安心县加强计划生育工作的重要选择，而这一动员却是以加强目标管理责任制等国家制度的建设作为保证的。
在安心县完成夏季计划生育大检查后，计划生育名副其实地成了版上镇的中心工作。1992年10月，江西省委办公厅、省政府办公厅联合发出《关于在全省实行计划生育“一票否决权”制度的通知》，要求全省各地实行计划生育“一票否决权”，在干部提拔晋升方面，凡计划生育不合格的，予以“一票”否决。这反映在版上镇的计划生育工作中，便是每年的每个季度都组织实行计划生育服务高潮，每次高潮期间，都明确地将计划生育任务分解到各个机构和工作人员，通过目标管理责任制来保证实施。1993年冬季计划生育高潮前，版上镇发布了一份《关于对全镇冬季计划生育高潮实行目标管理责任制的决定》，这份决定的特点是将各项任务指标化，分解到人，并配以相应的奖惩措施以保证实施。从此，实行目标管理责任制就成了版上镇实施计划生育高潮的通例，(点击此处阅读下一页)
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