吴心伯：论奥巴马政府的亚太战略

吴心伯：论奥巴马政府的亚太战略

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● 吴心伯  

　　
　　21世纪最初的十年，东亚地区发生了重大变化，中国的崛起和地区合作的开展，重塑着地区政治、经济与安全生态。在此同时，美国忙于反恐以及阿富汗、伊拉克两场战争，对东亚事务的关注和参与有限。奥巴马执政后，着手调整美国全球战略，结束两场战争，加大对亚太的关注和投入，经过三年来的谋划和实施，新的美国亚太战略已基本定型，对美国与亚洲特别是东亚的关系以及亚太地区形势已经并将继续产生重要影响。本文旨在探讨奥巴马政府对亚太的认知，分析其亚太战略框架，总结这一战略构想与实施的特点，思考其未来走向。
　　
　　一、基本认知：亚太与美国
　　
　　奥巴马政府首先高度评价亚太的重要性。奥巴马总统表示，“这个地区的未来与我们利害攸关，因为这里发生的一切对我们国内的生活有着直接的影响”。克林顿国务卿称：“越来越清楚的是，在21世纪，世界的战略和经济重心将是亚太地区。”“……21世纪历史的大部分将在亚洲书写。这个地区将见证地球上最具转变性的经济增长。这里的大多数城市将成为全球商业与文化中心。随着本地区更多的人接受教育、获得机会，我们将会看到下一代商业、科技、政治与艺术领域的地区性和全球性的领军人物的崛起。”①
　　奥巴马政府认为，对美国而言，亚太在经济上提供了机会，而在安全上则提出了挑战。亚太是世界上经济最富活力的地区。亚太经合组织成员的经济总量占世界的 54％，全球贸易额的44％，世界人口的40％，拥有27亿消费者。本地区庞大的新兴经济体不仅通过二十国集团等机制积极参与全球经济治理，而且也在国际贸易、金融和新技术开发方面发挥强有力的作用。亚太地区快速的经济发展给美国提供了巨大的商业机会。美国出口商品的60％流向亚太地区，美国前15大贸易伙伴中的7个在亚太。美国公司每年向本地区出口3000多亿美元的商品和服务，从而为美国创造了几百万个高薪工作岗位。②美国对亚太的出口增长快于对其他地区的出口增长，奥巴马提出的5年内使美国出口翻番的计划的实现，主要寄希望于亚太地区，特别是中国市场。但是在安全上，奥巴马政府更多地看到了挑战。中国和印度的迅速崛起正在前所未有地改变着地区力量的界定和分布。暴力极端主义、核技术和导弹技术的扩散、对稀有资源的争夺以及毁灭性的自然灾害等非传统安全挑战在增加。军事现代化的快速发展使得一些国家(指中国)有能力挑战美国不受阻碍地进入空中、海上以及外空等全球公共领域。③像小布什政府一样，奥巴马政府对中国军事力量的发展忧心忡忡，认为中国军力的增强，特别是反进入和区域拒止能力(Anti-Access and Area-Denial)的提高，正在削弱美国在西太平洋地区的军事优势和美军的行动能力。
　　奥巴马政府敏感地认识到，很大程度上由于小布什政府在亚洲追求狭隘的政策目标，同时也由于两场战争和一场金融危机的影响，亚洲国家越来越怀疑美国积极参与亚洲地区事务的意愿，怀疑美国是否还能履行对盟友的安全承诺，以及长远而言是否有能力在本地区部署必要的资源以维持地区安全。这些亚洲国家的担心是空穴来风，事出有因。亚洲尤其是东亚的变化，美国在小布什时期的政策失误所导致的美国与东南亚的疏远，以及美国实力的相对下降，有可能使美国在这一重要地区的政治与经济事务中被边缘化。政治上，日本鸠山政府在2009年明确提出“东亚共同体”不包括美国。经济上，在2005-2009年间，美国在亚太地区的贸易总额中所占的比重下降了3％。④这些无疑都引起了奥巴马政府的警惕。
　　基于上述认知，奥巴马政府意识到美国需要加大对亚太的投入，发挥在地区事务中的领导作用。克林顿国务卿强调，今后 10年美国治国方略最重要的使命之一就是“大幅增加对亚太地区外交、经济、战略和其他方面的投入”。⑤随着伊拉克战争的终结和美军减少在阿富汗的行动，美国可以将更多的资源投向亚太地区。另一方面，奥巴马政府相信，亚太地区面临的挑战——从确保南中国海的航行自由，到应对北朝鲜的挑衅和扩散活动，再到促进平衡与包容的经济增长——也都呼唤美国的领导。“美国的未来与亚太的未来相联系，本地区的未来有赖美国。美国有强烈的兴趣延续其在经济和安全领域发挥领导作用的传统，而亚洲也有强烈的兴趣看到美国继续作为一个充满活力的经济伙伴和起稳定作用的军事影响力”。⑥既要加强参与，更要积极领导，这就是奥巴马政府对美国在亚太地区角色的认知。
　　为了强化美国对亚太事务的参与，奥巴马政府提出要在本地区开展“前置外交”(Forward- Deployed Diplomacy)，就是向亚太地区的每个国家、每个角落配置外交资源，包括高级官员、外交官、发展专家以及永久性的资产等。⑦基于形势的变化，奥巴马政府提出了美国在参与亚洲事务方面应遵循的一系列重要原则。(1)美国与亚洲的交往应以同盟体系和双边伙伴关系为基础。除了保持和发展与传统盟国的关系外，美国还要加强与其他“关键玩家”的关系，包括印度、中国、印尼、越南等。(2)要与本地区国家确立共同的议程。这些议程包括安全上的核不扩散、领土争端和军备竞赛，经济上的降低贸易和投资壁垒、增加市场透明度、促进更加平衡、包容和可持续的经济增长模式，政治上保护人权和促进开放社会等。(3)在地区机制的建设上强调有效性。地区机制不能为了对话而对话，要有具体的行动，要结果导向。(4)促进多边合作的灵活性和创造性。积极推进针对特定问题的非正式安排，如朝核问题六方会谈、美日澳三边战略对话、美日韩三边战略对话等。支持次地区合作机制，如美国-东盟伙伴关系计划、美国-东盟贸易投资框架协议等。(5)确定主要的地区机制，这些机制应包括所有的关键的利益攸关方，如政治上的东亚峰会，经济上的亚太经合组织，安全上的东盟地区论坛等。⑧
　　
　　二、亚太战略框架
　　
　　在东亚和美国都在发生重大变化的背景下，奥巴马政府的亚太战略目标就是要保持美国对地区事务的积极参与，发挥领导作用，更好地维护和促进美国的利益。为此目的，奥巴马政府提出要建立一个更富有活力和更持久的跨太平洋体系，塑造一个更加成熟的安全和经济架构。⑨
　　在奥巴马政府看来，这样一个安全和经济架构应该充分体现美国地区安全和经济政策所蕴含的基本原则。安全上，确保自由和开放的商业活动，以和平方式解决争端，公正的国际秩序，该秩序强调国家的权利和义务、忠于法制以及所有国家畅通无阻地进入空中、外空和海洋这些全球公共领域。⑩经济上，一个以规则为基础的、开放、自由、透明和公平的经济秩序，亚太地区的经济合作与一体化，平衡、包容和环境可持续的经济增长，高标准、基础广泛的自由贸易协定。(11)在这一系列的安全与经济原则中，“全球公共领域”的概念值得注意。鉴于中国军事能力的发展使其有潜力挑战和制约美国长期以来视为理所当然的干预和主导地区安全事务的能力，奥巴马政府提出并强调“全球公共领域”的概念，强调所有国家有不受干扰地进入全球公共领域的权利，此举旨在确立美国的话语优势，推动建立美国主导下的“全球公共领域”的“交通规则”。(12)此外，“高标准、基础广泛”的自由贸易协定，也就是奥巴马政府积极推动的“跨太平洋战略经济伙伴关系协定” (TPP)，它要体现美国在劳工权利、环境保护、知识产权保护等方面的要求，并作为未来亚太经合组织要推进的亚太自由贸易区的模板。(13)
　　在继承过去的美国亚太战略传统，同时又根据新的形势加以调整的基础上，奥巴马政府形成了基于以下内容的亚太战略框架。首先，深化和更新同盟关系。其次，拓展与越来越重要的地区伙伴如印度、印尼、越南、新加坡等国的接触。第三，与中国发展可预测的、稳定、全面的关系。第四，参与和培育地区多边架构。第五，奉行自信而积极的贸易和经济政策。第六，打造更广范围的军事存在。第七，促进民主与人权。(14)
　　奥巴马政府深化和更新同盟关系的举措有两个特点。一是重视促进盟友的能力建设，例如，与日本合作发展下一代导弹防御系统，与澳大利亚开展在网络空间的合作，与韩国加强反扩散合作，提升泰国和菲律宾打击暴力极端主义的能力。二是重视与澳大利亚的安全关系。如果说后冷战时代克林顿政府和小布什政府都非常重视美日同盟的话，(15)奥巴马政府则着力加强美澳同盟。这既是由于美日在驻日美军冲绳基地搬迁问题上迟迟难以取得进展制约了美日同盟，同时更出于美国亚太安全布局的需要。2011年9月，美国和澳大利亚举行的外长和防长会谈(“2＋2会谈”)在加强双边安全合作方面达成两个重要协议，一是将网络战纳入美澳共同防御条约，这是美国首次与北约以外的国家开展这种合作；二是同意美海军陆战队进驻澳大利亚北部的达尔文基地，这是美军首次正式驻军澳大利亚，被认为是30年来美澳同盟关系最大的提升。奥巴马总统在2011年11月对澳大利亚的访问期间正式宣布了这项驻军计划。
　　美国的亚洲政策长期以来是以与盟国的双边关系为基础的。但是随着亚洲大国中国和印度的崛起、中等国家印度尼西亚和越南的发展，美国传统盟国在地区事务中的分量下降已是不争的事实。无论是应对金融危机，还是解决地区问题(如朝核问题)，抑或是促进全球治理，中印等国的作用至关重要。奥巴马政府在传统的盟友关系基础上提出要重视与地区新兴力量发展伙伴关系，是对亚洲政治、经济和安全格局变化的反应，既显示出其外交思维中务实的一面，也带有鲜明的地缘政治考虑。
　　在奥巴马政府谋求发展伙伴关系的努力中，印度、印尼、越南是三个重要对象。美国与印度关系的实质性改善与发展始于小布什政府时期，在奥巴马执政后得到延续。奥巴马表示，“印度是可以信赖的全球性大国，美国与印度的关系将重新塑造21世纪亚洲乃至全球的国际关系”。(16)美方认为，美印伙伴关系在亚洲、全球安全与繁荣和印度经济增长三方面面临着历史性机遇。在亚洲层面，平衡和牵制中国在亚洲不断增强的实力和影响力是美国对印政策的重要考虑。在这一点上，奥巴马政府基本上继承了小布什政府的对印政策思路，即积极发展与印度的军事合作，鼓励印度在东亚地区事务中发挥更大的作用。2010年6月，美国与印度举行了首次战略对话。11月，奥巴马访印期间表示，支持印度成为改革后的联合国安理会常任理事国。这是美国为提升美印关系做出的重要姿态。作为世界上最大的伊斯兰教国家、东盟的头号大国和二十国集团的成员，印尼也是奥巴马政府重视的亚洲新兴大国。奥巴马政府表示希望通过与印尼关系的发展改善同伊斯兰世界的关系、推动打击东南亚的恐怖主义和极端主义以及影响东盟的内部发展和对外关系，诸如东盟在东亚合作中扮演的角色以及东盟的对华关系。作为与印尼发展更加密切的合作关系的一部分，美国军方在2010年夏天恢复了同印尼特种部队的关系。奥巴马2010年11月访问印尼期间，与印尼总统苏西洛签署了一份旨在提升双边合作的全面伙伴关系协议，以促进两国在贸易、投资、教育、能源、环境、国家安全等领域展开全方位合作。美越关系的进展也引人注目。2010年3月，美越签订了民用核能合作谅解备忘录。同年7月的东盟地区论坛会议上，克林顿国务卿公开支持越南在南海问题上的立场，明确表现出美国要积极介入南海争端的姿态。8月，双方举行了首次防务对话和首次联合军事演习。 2011年9月，两国签署了《防务合作谅解备忘录》，内容包括双方共同“保证海上安全”、“为维护地区安全交换信息”等，被视作两国军事交流升级的标志。此外，美国和越南还在积极探索建立“战略伙伴关系”。
　　在奥巴马政府的亚太战略中，中国虽然也是美国谋求发展伙伴关系的“关键玩家”之一，但其对华政策的两面性表现得十分突出。一方面，亚洲地区的稳定、美国和全球经济的复苏、全球治理的推进，都需要中国发挥积极的建设性的作用，美国希望深化和扩大与中国的合作。另一方面，奥巴马政府又深受传统的现实主义思维影响，对中国力量的迅速上升和在亚洲影响力的扩大倍感不安，积极谋求制衡中国。在奥巴马执政的第一年，中美关系总体上呈现出良好的发展态势。中美领导人就两国关系的发展方向达成重要共识—发展积极合作全面的双边关系，两国的战略与经济对话机制顺利开展，在国际金融体系改革和20国集团的机制化上合作卓有成效。但是进入2010年，中美关系摩擦不断，既有美国对台军售和美国总统会见达赖这些老问题，也有美国插手中国与周边国家的领土领海争端、在中国周边炫耀武力的新动向。(点击此处阅读下一页)

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