南方周末 | 重大项目“稳评”制度在全国推开

“稳评”制度化

2013年3月中旬开始，由国家发展改革委员会委托中国工程咨询协会举办的社会稳定风险评估工作培训班密集开班，在北京、广州、杭州举办的三期场场爆满，在杭州参训的地方政府部门、重大投资项目业主单位、工程咨询单位、维稳机构人员超过500人。

此前在各地试行的社会稳定风险评估制度（以下简称“稳评”）终于正式走到台前。2012年下半年，国家发改委印发《重大固定资产投资项目社会稳定风 险评估暂行办法》（以下简称《暂行办法》），提出由国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、核准的固定资产投资项目，都应做“稳评”。

南京大学社会风险与公共危机管理研究中心研究员张海波认为，《暂行办法》的出台意味着“稳评”已制度化。把“稳评”作为一项制度正式在全国推开，这还是第一次。

“稳评”制度化的大背景，是近年来各种社会矛盾凸显。

上海投资咨询公司社会风险评价部主任秦春被邀请为在杭州举办的“稳评”培训班授课。他说，根据来自中央维稳办等权威部门的数据，1994年到 2003年，群体性事件数量年均增长17%，参与人数平均每年增长12%，由73万多人增加到307万多人，其中百人以上的由1400起增加到7000 起，增长4倍。2011年，群体性事件上升到17万起。

群体性事件多发的深层次原因是利益冲突。国家发展改革委员会投资司副处长谭成文说，一些重大项目的决策和建设涉及民众利益，如果处理不好各种关系，就会酿成一些影响社会稳定的事件甚至是群体性事件。

“很多群体性事件不是一天发生的，往往一些合理诉求不听不采纳，被逼成为群体性事件。”秦春说。

2012年初，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》，要求凡是与人民群众切身利益密切相关、影响面广、容易引发社会不稳定问题的重大决策事项，都要进行社会稳定风险评估。

张海波说，“稳评”在本质上是党和政府代群众维权。“社会稳定风险评估就是在项目执行前及时发现群众的诉求并及时疏导、解决，这是从事后维稳向事前维稳的积极转变，也是通过维权来维稳的体现。”

违反行政许可法？

按照《暂行办法》，凡是直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大决策事项，包括重大工程项目建设，做出决策前都要进行社会稳定风险评估，查找并列出风险点，提出防范和化解风险的方案措施。

但是，对于何谓“重大”项目，《暂行办法》并未明确。谭成文说，在起草过程中，有人提出要制定重大项目目录，有的提出凡是需要发改委审批和核准的项目都是重大项目。对此量化十分困难，分界线很难确定。例如，有的项目虽然投资少，却容易引起社会稳定风险。

依照《暂行办法》，一个完整的稳评应当包括两个部分，一是社会稳定风险分析，二是社会稳定风险评估。前者由项目单位组织实施，后者由项目所在地的政府或有关部门指定的评估主体组织实施。

2012年，对是否把“稳评”列为项目审批的前提条件之一，就曾引发争议。有意见认为，目前项目审批的前置条件已包括环境影响评价、节能评价等，再增加“稳评”，既与行政审批制度改革方向相悖，也涉嫌违反行政许可法。

或许是因为这些意见，《暂行办法》并没有将“稳评”确定为审批的前置条件，只是称之为“审批、核准项目的重要依据”。

在社会稳定风险评估机构看来，“稳评”与审批并不是一回事。秦春说，“稳评”的目的是“从源头上防范和化解矛盾”，确保项目顺利实施。以四川什邡、江苏启东等地的群体性事件为例，这些项目都经国家发改委、环保部审批通过，但群体性事件发生后，项目要再上马，难度就比较大。

“要想保障项目顺利建成，就必须保障利益相关方的合法权益，否则他们会用脚投票。”他说，“稳评”不是为了论证某个项目没有风险，而是要找出风险，“使这些风险从源头上化解，这才是我们追求的目标”。

另一些批评意见则认为，项目单位作为投资主体，“稳评”会增加企业负担、扼杀经济活力。既然社会稳定是党委和政府的责任，对社会稳定风险评估的费用理应由政府承担。

以上海为例，按照《上海市重点建设项目社会稳定风险评估咨询服务收费暂行标准》，编制一份社会稳定风险评估报告（相当于《暂行办法》中的风险分析报告），收费标准在6万-50万之间；而评价一份稳评报告（相当于《暂行办法》中的风险评估报告），费用则在4万-25万之间。

张海波说，表面上看，项目单位似乎没有这个义务，但要放在大环境中看，“如果稳评做得好，项目就不会因为社会稳定问题而搁置甚至取消，那样损失更大”。

“稳评”的效果是否“稳当”？

随着“稳评”的制度化，围绕“稳评”的争论也愈加激烈。

在东部某省最近召开的社会稳定风险评估会议上，发改、国土、环保、住建等部门与省维稳办之间就产生了很大分歧。环保部门代表说，在环评中，“稳评” 的很多工作已经做了，再做“稳评”究竟有无必要？国土部门代表说，对于某个项目是否符合国家有关规定，职能部门已经依法进行了审查，出了问题，依法追究这 个部门就可以了，还需要额外再“稳评”吗？发改委代表抱怨说，尽管维稳办积极推进“稳评”，但他们自己又不做，只负责检查、督促、指导和查究，实际上将维 稳责任和压力转嫁到了其他部门头上。

按照《暂行办法》，“稳评”中实际上出现了项目主体、分析主体、评估主体、决策主体，每个阶段的主体都不一样，互相独立，而最终“稳评”报告又只是决策参考。这意味着“稳评”分散了责任，一旦出现风险事件，承担责任的将不再是单个组织或个人。

秦春转述上海市一位领导的话说，风险评估是为了社会稳定，但不要在做风险评估的时候惹出事情来，“本来项目问题不大，但你反反复复去做，就会惹出事情来”。

按照经验，秦春提出“稳评”可以和“环评”结合，充分发挥街道、居委会、社区的作用，同时注意使用网络。例如一些小区有自己的网上社区论坛，可以通过这些社区论坛收集信息，“看看他们给市领导写了什么信，下一步会怎么做……”

但这种“稳评”的效果是否“稳当”，还需要观察。

例如，尽管“稳评”过程客观起到了沟通信息、听取民意的作用，但此时项目还在可行性研究阶段，与最终确定的方案可能不一致。这种基础上的沟通是否真实、有效，还存在很大疑问。

《暂行办法》将社会稳定风险分为高、中、低三个等级，只有评估报告认为项目“低风险”但有可靠防控措施的，国家发改委才可以审批、核准或者核报国务 院审批、核准。不过，“低风险”实际上是指采取防范和化解措施后预计的风险。措施还没实施，“低风险”只存在于理论上和想象中。

另外，对于高、中、低等级如何界定，《暂行办法》并没有明确标准。秦春说，上海采取定量和定性相结合的方式，最关键的是风险事件参与人数——200人以上相当于高级，10-200人相当于中级，10人以下相当于低级。

此外，风险调查阶段采取的方式是定量、定性相结合，定性为主的调查方法，能否准确预判风险也有疑问。

一间评估公司的评估人员说，2011年发生在浙江的出租车司机罢运事件，导火索之一是上海调整了出租车价格，杭州的“稳评”机构有没有可能预判出这 种风险？东部某省的一位政府官员说，他所在的省最近发生了事业单位改革后的职工上访事件，导火线是邻省开始事业单位改革，政策比本省优惠。

张海波说，社会稳定风险评估还是社会管理创新的新事物。有些风险确实很难评估，也很难通过一次评估就能发现，所以应该是动态评估，不断完善。