汪玉凯：我国现阶段政治体制改革的若干思考
[摘要]当前，我国深化政治体制改革应该确立“三清”“四权”的标准：干部清正，政府清廉，政治清明；废除特权，弘扬民权，约束公权，保护私权。为了重构公众对政府的信任，为了构建制度反腐的框架，必须排除既得利益集团干扰，这是实现分配公正的关键；必须铲除灰色权力地带阻隔，这是实现市场公平的基础；必须遏制政府特殊利益，这是实现政治体制改革的至要。
[关键词] 政治体制改革； 既得利益集团； 灰色权力； 政府特殊利益
党的十八大整体布局中国未来的政治体制改革，重点是保障人民行使当家作主权利、健全社会主义协商民主制度、完善基层民主制度、全面推进依法治国、深化行政体制改革、健全权力运行的制约和监督体系、巩固和发展最广泛的爱国统一战线，等等。政治体制改革事关全面建成小康社会的大局。做好这方面的工作，可以释放出巨大的改革红利。
一、深化政治体制改革，应该确立“三清”“四权”的标准
“三清”——“干部清正、政府清廉、政治清明”，是党的十八大提出的重要概念。在政治体制改革的过程中，三者有着深刻的内在逻辑关系。干部清正是后两者的前提。我国党政机构的公职人员，是公权力的主要行使者。特别是担任各级领导职务的人员，更是其中的核心。如果他们都能够正确地对待权力、金钱、美色，言行具有良好的道德约束，那么，我国政府的清廉就有了基础。因为，所有的政府机构及其行使的权力、承担的职责，都是通过具体的公务人员来实现的。离开公职人员的清正，就不可能有政府的清廉。同样，没有公职人员的清正和政府的清廉，政治清明也只能是空话。当然，政治的清明还有更丰富的内涵。清明的政治，不仅要有官员的清正、政府的清廉，还要有基本的公平正义、良好的社会秩序和公众认同的政治制度。但不管有多少要件和条件，官员队伍的清正，仍然是最为前提、最为根本的。可见，“三清”具有政治体制改革的现实针对性。
“四权”——“废除特权、弘扬民权、约束公权、保护私权”，反映中国现实政治生活中存在的突出问题，需要政治体制改革着力解决。对于公众最为关注、社会普遍诟病的特权问题，在以往的改革中，我们曾经做出许多努力，却没有得到有效遏制，甚至愈演愈烈。十八大以后，党中央政治局作出转变作风的8项决定，社会反响广泛、热烈。在此基础上，如果我们能够全面清理、果断废除不合理的特权，并且建立起严格的制度监督权力，不仅可以保障国家机器的正常运转，也为规范官员的待遇、约束官员的行为产生积极作用。对于弘扬民权，实际上是最大限度地保障人民当家作主的主体地位，不断拓展人民管理国家事务、公共事务的途径和范围。在这方面，落实党的十八大提出的思想和规定，如果没有完善的人民代表大会制度、协商政治制度、基层群众自治制度，以及保障公平公正的司法制度等，是很难想象的。对于约束公权，是我国一党执政体制下最具挑战的难题之一。这些年来，我们一直加大反腐败的力度，惩处了大量的违法乱纪的党政官员。但是，公权滥用、权力寻租、贪污腐败的问题甚至有不断泛化、蔓延的趋势。如何构建有效约束公权的制度框架和公正廉洁的公权力运行环境，已经刻不容缓。用发展的眼光看，不建立这样的制度，我们这个体制就会一直处于民众的不断质疑当中。对于保护私权，如果国家的行为模糊或者混淆公与私的界限，就会造成严重后果。既然我们选择了市场经济，既然我国宪法已经确立了包括保护私人财产在内的保护私权的法律原则，我们的公共治理和现代法治就必须依法约束公权、依法保护私权。社会主义中国理当用法律最大限度地保护人民群众的各项权益。任何动用公权力侵害人民利益的行为都要被追究、被惩罚。确立这样的法制理念，我国的政治体制改革才不会偏离社会主义方向。
当前，我国的政治体制改革要摆脱“胶着期”，继续深入下去，出现成效，亟待解决且最终必须解决两个带有根本性的问题：一是改变党政公信力持续下滑的趋势，重构公众对政府的信任；二是遏制腐败深化，构建制度反腐的框架。对此，需要运用全新的思路和采取得当的措施——改革要有高层领导决心，避免与民争利；改革要触动既得利益集团，警惕制度固化其私利；改革要选好突破口，着力缓解影响中国社会大局的官民冲突、劳资冲突、贫富冲突。
二、排除既得利益集团干扰，是实现分配公正的关键
经过多年的努力，中央正式出台收入分配制度改革方案。推进这项改革，除了认真贯彻落实中央的政策精神，解决初次分配和再分配中的重要问题，笔者认为，关键在于能否破解既得利益集团的阻挠。
所谓“既得利益集团”，是指在社会经济活动中，利用权力或垄断获取巨额利益，并由此形成边界清晰、相对稳定的群体聚集效应。其主要特征有四：一是具备足够的权力资源。既得利益集团及其行为常与公权力紧密联系，权力影响力比较大。二是具备足够的垄断能力。有的既得利益集团，本身不可能直接掌握很大的行政权，但能够背靠权力资源，形成市场或行业的垄断能力。三是具备渗透政府决策的能力。有些利益集团在某一领域处于主导地位，能够强力左右公共政策的制定和实施，使政府的决策过程或决策结果更加有利于自身利益。四是通过利益关联，逐步形成群体边界，进而攫取集团利益。既得利益集团大多是经过“苦心经营”逐步形成的。而一旦形成，就会兴风作浪，不断博弈社会公众利益。
在现实的社会生活中，既得利益集团的存在和作为产生四种负面效应：一是权力、资本、资源的三者叠加。换句话说，有些既得利益集团，既掌握权力，又掌握资源，还掌握资本。其中，尤以掌握权力为要。有了足够的公权力，它们就可以侵害公众利益，攫取更多的资源和资本，以至为所欲为。因此，公权力成为既得利益集团的利益源泉。二是垄断国民经济的某些重要领域。在我国，这种事实上的垄断突出地表现为石油石化、金融、证券、保险、电力、电讯、铁路、民航、烟草等行业的国有企业背靠政府获取垄断利益，与普通经营者开展不公平竞争，独霸市场而一直为社会各界所诟病。三是直接影响、甚至左右政府的行政行为，使公共政策成为自身利益的工具。四是与民众发生利益矛盾，形成情绪对立和心理障碍。在一定意义上，可以肯定地说，当前中国社会的三大冲突——官民冲突、劳资冲突、贫富冲突，都是社会公众与既得利益集团的冲突。
因此，深化收入分配制度改革，就要冲破既得利益集团的干扰，就必须从改革公权力入手。一是割断政府官员与商业活动的制度联系：政府减少干预市场和社会，严格官员的执法行为，严格官员的职业规范。二是启动国有垄断行业的制度改革，改变国有企业高管的薪酬体系，废除向党政官员输送不合理利益的链条。三是严格实行官员财产的申报制度和公示制度，增强监督力度。四是广泛实行官员差额选任制度，给党员、公民选择党政重要官员的更多权利。
三、铲除灰色权力地带阻隔，是实现市场公平的基础
在推进政治体制改革的过程中，灰色权力地带及其“灰色权力”、“灰色资本”、“灰色暴利”的“三灰现象”，非常值得关注。
所谓“灰色权力”，是指借助公权力的影响力、甚至公权力的运作，党政官员的子女、配偶、亲戚、朋友等，在市场中或者暗地里，通过获取、倒卖、资本运作、不公平交易稀缺资源，获得巨额利益的权力行为。所谓“灰色权力地带”，是指在市场运行的过程中，围绕垄断、监管等诸多领域所形成的、非正当获取经济利益和社会利益的权力网络。所谓“灰色资本”，是指借助权力影响力，获得稀缺资源的使用权或者资本的运营权。其本质是一种由公权力转化而来的资本支配形态。所谓“灰色暴利”，是指行使灰色权力或运作灰色资本而产生的巨大利益。它可以使一个人或少数人在最短时间内不费气力地实现暴富。
——灰色权力的主要特征。在中国特有的制度环境中，灰色权力具有四个主要之点：一是依附公权力。掌握公权力的人，地位越高、权力影响力越大。一旦形成灰色权力，其腐败能量也就越大。二是运用灰色权力。或是掌权者本人直接行使，或是其下级和腐败同伙，更多的是其配偶、子女、亲戚、朋友间接行使。三是灰色权力的涉猎领域十分广泛。或在国有企业，或在外资、民资等非公企业，都可能有灰色权力的影子。四是灰色权力的后果只有一个，就是损害国家和人民的利益。在灰色权力、灰色资本、灰色暴利所形成的灰色权力地带，灰色权力是本，灰色资本、灰色暴利是末。通过灰色权力的生成，实现灰色资本的运作；通过灰色资本的运作，带来灰色暴利的实现。
——灰色权力地带的分布。灰色权力遍及社会生活的各个领域、各个行业。但是，最集中于以贪腐官员为代表的权贵既得利益集团，以垄断行业为代表的垄断既得利益集团，以房地产行业、资源行业为代表的财富既得利益集团。如果不能从根本上破除既得利益格局，就很难铲除灰色权力地带的根基。
——灰色权力地带的成因。在我国市场化改革的进程中，之所以出现“灰色权力现象”，其复杂的经济社会原因，总括起来有四：一是过多的市场监管和诸多重大政策缺乏统一性和规范性，为灰色权力地带提供了滋生土壤。二是国有企业的改制所形成的权力寻租，导致国有资本流失。三是不能严格管控官员及其配偶、子女从事商业活动，为数不多的规定也大多形同虚设，不能被有效执行。四是执掌重要权力的官员，只有申报其家庭财产的环节，没有社会公众监督其家庭财产的公开制度，导致大量腐败官员外逃，或者通过其配偶、子女将大量财富转移到境外，给国家造成巨大损失。2012年6月5日，《中国经济周刊》刊文称，从2000-2011年，中国抓获外逃职务犯罪人员18487人，缴获赃款等折合人民币共计541.9亿元，说明问题的严重性。
灰色权力和灰色权力地带，是附着在中国市场经济肌体上的一个毒瘤。其能量和危害不可低估。
首先，它直接影响市场在资源配置中的基础作用。灰色权力、灰色资本、灰色暴利扭曲市场配置资源的规则、过程和整体格局，影响市场正常配置资源。这种以权力配置资源为特征的经济活动，有可能导致市场经济演变为权力经济、权贵经济。
其次，它直接威胁市场的公平和公正。市场经济是公平竞争的经济形态。所有参与市场竞争的主体，都要遵守市场经济的基本准则和法律框架，约束自身行为，规范市场活动。而灰色权力、灰色权力地带破坏市场的公平竞争规则，为权力寻租、权钱交易提供巨大的活动空间。目前，中国的市场经济发展出现的不公正问题，多数都与灰色权力的肆虐有关。
第三，它根本地阻碍我国市场经济的形成和完善。已经建立起来的中国市场经济体制，要继续走向完善，形成有序的市场经济形态，就必须有效地遏制灰色权力、灰色资本的干扰和破坏。从这个意义上说，如何防止市场经济变形，推动其朝着健康的方向发展，铲除灰色权力、灰色资本赖以生存的基础，是一项十分艰巨的任务。
第四，它扭曲国家的整体利益格局，加剧了官民冲突、劳资冲突和贫富冲突。其根本原因在于收入分配不公，导致社会利益格局不合理。在这个过程中，灰色权力对立民众权利，扮演了极不光彩的角色。因此，遏制灰色权力，甚至破除灰色权力，就成为加大收入分配制度改革、调整国家利益格局的关键。
第五，它吞噬全国人民的福利。在市场化改革中，灰色权力、灰色权力地带不仅放大中国的城乡、贫富、行业、地区的差距，而且加快社会财富向少数人、向既得利益集团的转移和集中。早在2009年，国家财政部就公布过财产性收入的统计数字。显示10%的富裕家庭占有城市居民全部财产的45%，而10%的贫困家庭占有全部居民财产的1.4%。这种情况说明，中国社会的财富积聚效应越来越高，灰色权力起到了推波助澜的作用。
因此，在新的历史条件下，我国的政治体制改革，如果不能有效地清除灰色权力，不能把公权力限制在市场活动的一定空间之内，中国发展的经济社会风险还可能进一步上升。避免这样的风险，首先必须遏制灰色权力的盛行。这应该是当务之急。
第一，重新定义国有资本和国有企业。最关键的是不能把国有资本同国有企业混为一谈。正确的理解和定位应该是：国有资本在国家的关键领域发挥重要作用，不等于国有企业必须垄断某些行业，更不能通过垄断保护国有企业，破坏市场经济的公平公正原则。设立必须由国家独资的国有公共企业，应该得到国家权力机关的批准，以便从源头上釜底抽薪，有效地阻止灰色权力的形成。
第二，制定市场主体参与公平竞争的法律法规。用法律的手段公正地保护各类市场竞争主体公平地开展经济活动。依法办事，(点击此处阅读下一页)
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