缅甸政坛三股最主要的政治力量虽然已达成妥协，同意共同推进国家转型，但它们之间的矛盾和分歧仍然存在，特别是政府与少数民族政党和武装组织在一系列问题上仍存在很大分歧，因此，“协议转型”的各方相互妥协，减少分歧，避免冲突，是保证改革平稳、顺利推进的关键。
吴登盛出任缅甸联邦总统以来，推行的改革前所未有，令世人震惊，但改革既非吴登盛个人的即兴之作，亦非缅甸政府的权宜之计，而是对前军政府国家转型战略的深化，是一项长期战略。虽然面临如何提高治理水平、真正实现民族和解、避免落入“资源诅咒”陷阱等难题，但缅甸改革总的进程不会逆转。
2011年3月吴登盛出任缅甸联邦总统以来，缅甸政府采取了一系列大刀阔斧的改革措施：主动与政治反对派和解，推行民主改革；积极推动民族和解，与少数民族武装组织签署停火协议；加强宏观调控，改善经济发展环境，注重民生。吴登盛政府这种自上而下的大胆改革令世人所料不及。在缅甸国内外，人们普遍对吴登盛政府的改革表示欢迎的同时，也对其改革动机存有不同的看法，甚至有人怀疑其改革的诚意。本文在回顾一年多来吴登盛政府推出的改革举措的基础上，从国家转型战略的角度评析吴登盛政府改革的动机、难题及前景。
一、大胆务实的改革
吴登盛在就职演说中曾明确表示要推进国家民主转型，实现民族和解，强调要加强法治和善治，改善国民的基本公民权以及社会、经济、教育状况等。他的这些主张与前军政府的立场明显不同，但当时缅甸国内外没有多少人对吴登盛新政府抱很大希望。“许多外交官、分析人士以及民主人士认为，新的准文官政府只不过是‘新瓶装旧酒’。”然而，在执政一年多的时间里，吴登盛政府采取了一系列出人意料的改革措施。
在政治上，吴登盛政府采取和解的立场，切实推进民主化改革。一是主动向最大反对党全国民主联盟领袖示好，说服其参与政府主导的政治进程。2011年8月，吴登盛亲自与昂山素季进行会谈，并表达了真诚变革的愿望。吴登盛政府还提议修改选举法，取消了被判入狱者不得参加政党的“昂山素季条款”，使全国民主联盟得以重新登记为合法政党。2012年4月1日，全国民主联盟参加议会补选，一举赢得了45个席位中的43席，从而进入议会。昂山素季还历史性地被允许出国参加世界经济论坛东亚会议，出访欧洲五国和美国。在最近访美期间，吴登盛公开称赞昂山素季，在谈到她成为总统可能性时表示，“如果人民接受她，我也必须接受她。”二是释放政治犯。到2012年1月，政府已释放了300多名政治犯；9月17日，政府又释放了500多名犯人，其中至少有80名政治犯。三是放松对新闻媒体的审查。吴登盛上台不久，政府就开始放松对新闻媒体的审查，如缩小出版物的审查范围，开放Skype、雅虎和YouTube等曾被禁止的网站。2012年8月20日，缅甸政府宣传部（Ministry of Information）宣布取消新闻审查，9月17日，又宣布成立一个更独立的临时新闻委员会，在新《媒体法》实施前进行行业管理。四是切实改善和保护公民的基本权利。2011年9月，缅甸成立了全国人权委员会；2011年11月，吴登盛签署《和平集会与和平游行法》；2012年3月，新《劳工法》颁布实施。著名的反对派人士昂梭（Aung Zaw）说：“在过去不到一年的时间里，缅甸新政府所采取的政治改革措施比前军政府二十年所采取的政治改革措施还要多。”政治改革是吴登盛政府整个改革的最大亮点，它不仅开启了缅甸包容性政治进程，为实现全国和解迈出了关键性的一步，而且注重改善和保护公民的基本权利，展现了政府民主改革的决心。
在民族问题上，吴登盛政府开启了和平进程，倡导政治解决民族问题。2011年8月，吴登盛公开呼吁所有少数民族武装组织参与和平谈判，还成立了两个和平谈判小组，负责与所有主要少数民族武装组织进行会谈。到目前为止，已参加和谈的少数民族武装组织除克钦独立组织外都与政府签署了停火协议。这些协议大同小异，主要包括四点：结束战斗，实现停火；建立联络处；在辖区外有军事行动须通知对方；未来举行进一步会谈。签署停火协议只是民族和解的第一步，吴登盛在2012年3月1日的议会演讲中明确提出了基于彬龙会议精神实现民族和解的路线图。第一步是在邦一级进行会谈，实现停火；第二步在联邦一级就一些重大问题进行会谈；第三步由包括政府、各民族领导人、各政党与各政治力量以及人民代表在内的所有政治参与者在议会签署协议，并以相互理解、平等和发展为原则，保证永久和平。目前第一步已初步完成，第二步已开始进行。5月17日，缅甸成立了以吴登盛为主席的联邦和平中央委员会和以副总统赛茂康（Sai Mauk Kham）为主席的联邦和平工作委员会，以推动政府与少数民族武装之间的和谈进程，争取实现国家的永久和平。
尽管民族和解路线图与少数民族武装组织的要求仍有不少距离，但吴登盛还是展现了极大的诚意。一是明确提出民族和解应由所有利益攸关方共同达成。这比少数民族要求的三方（军方、昂山素季领导的全国民主联盟、少数民族）对话更具广泛性。二是明确提出互相理解、平等、发展的原则。路线图虽没有直接提及联邦精神、自治原则，但互相理解、平等、发展三项原则反映了广大少数民族民众的切身利益要求。
在经济上，吴登盛政府采取了一系列务实的改革措施。一是鼓励出口。政府先后两次降低出口税，2011年6月由10%降为7%，8月再降至2%。二是改善民生，增加对教育和卫生领域的投入。2011年6月底，吴登盛政府宣布增加2010年1月1日前退休公务员的退休金，每月最低退休金由750缅元提高到2万缅元。与上一财年相比，2012-2013财年预算中教育投入增加了三倍，卫生投入增加了两倍，而军费开支则相对下降了，其占总预算的比率由23.6%降到14.9%。三是实行统一汇率制。长期以来，缅甸官方汇率和黑市汇率并存，官方汇率一直固定在6.4缅元兑换1美元，2012年3月黑市汇率则是800缅元兑换1美元，二者相差120多倍。3月28日，缅甸中央银行宣布，自4月1日起实行有管理的浮动汇率，官方参考汇率为815-820缅元兑换1美元。四是增加贷款，刺激投资。2011财年，银行降低了利率，贷款利率由17%降为13%，存款利率由12%降为8%；2011年9月，议会通过了《小额信贷法》，以扩大对农民的小额贷款。此外，新修改的《外国投资法》即将出台，外国投资者将获得更多的投资优惠。
与政治改革相比，吴登盛政府的经济改革显得有些温和，但仍不乏亮点。一是改革举措务实。汇制改革改变了长期存在的混乱汇率，有利于宏观经济的稳定和发展。修改《外国投资法》，改善投资环境，有助于吸引投资，刺激经济发展。二是注重改善民生和平等发展。提高公务员的退休金、增加对教育和卫生领域的投入、扩大对农民的贷款、刺激出口，既有助于改善民生，消除贫困，也有助于平等发展。从实效来看，缅甸经济呈现出良好的发展势头。国内生产总值的增长率由过去四年平均4.9%（2010年为5.1%）提高到2011年的5.5%，预计2012年为6%，2013年为6.3%；外汇储备由2010年底的53亿美元增加到2012年3月的80亿美元。国际货币基金组织看好缅甸经济发展前景，称缅甸“有望成为亚洲的下一个经济边疆”。
二、改革是对前军政府国家转型战略的深化
吴登盛政府的改革赢得了国际社会的普遍赞誉。经济学家斯蒂格利茨说：“改革推进得如此迅速，以致著名的缅甸问题专家也不能确定是什么促成了改革。”不少人称缅甸的改革为“缅甸之春”，称吴登盛是“缅甸的戈尔巴乔夫”、“缅甸的德克勒克”。
尽管改革受到了外界的普遍欢迎，但人们对吴登盛政府的改革动机仍有不同的看法，甚至有人怀疑其改革的诚意。一些人认为改革主要源于吴登盛个人的推动。与吴登盛政府和反政府人士关系都不错的乃温貌（Nay Win Maung）说：“变革是临时性安排，没有过战略，它基于个人。”毋庸讳言，缅甸新政府的改革与吴登盛个人密不可分，但是，缅甸长期以来一直是由军人直接或间接执政，新宪法也确保了军方的领导地位，因此单凭吴登盛个人的力量是无法突破传统体制束缚的。
还有一些人认为改革是吴登盛政府迫于现实需要的权宜之计。一是为了获准担任2014年东盟轮值主席国，二是为了让西方国家解除对缅甸的制裁，吸引外资，维护军人集团的利益。融入国际社会和争取外资，是缅甸政府长期以来的愿望，并非吴登盛政府上台后才有的，而且西方对缅甸的制裁坚持了20多年，粉饰性的改革是不可能让西方满意的。因此，把吴登盛政府的改革视为迫于现实需要的权宜之计缺乏充足的说服力。
如果从1988年军人执政后缅甸发展的轨迹考察，我们会发现，缅甸政府的改革既不是吴登盛个人的即兴之作，也不是权宜之计，而是吴登盛政府对前军政府国家转型战略的深化，是一项长期战略。
1988年军人接管政权后即开始改革，并明确提出向多党选举民主制和市场经济体制转型。军政府采取的是国家主导型发展战略，坚持先制宪后交权。在1990年大选前，军政府多次公开表达了这一立场。1990年4月12日，国家法律与秩序恢复委员会第一秘书钦纽（Khin Nyunt）说：“军方在选举后将继续执政，直到起草一部新宪法和成立一个‘强有力的’政府。”1993年国民大会召开后，军政府明确规定了国民大会制订新宪法的基本原则和目标：联邦统一不分裂、民族团结不破裂、国家主权永存、军队参与对国家的政治领导等。2003年，军政府提出的缅甸民主化进程七步路线图明确规定，先根据国民大会确立的基本原则和细则制订宪法，再进行议会选举，组成新政府。2008年新宪法规定军队在议会中拥有1/4的席位，在法律上确保了军队参与对国家的政治领导。1988年以来由于国内政治纷争和动荡，军政府的国家转型战略推进得并不顺利，但缅甸国家的转型还是按照军政府的设想一步一步地缓慢推进：经济上，颁布《外国投资法》，鼓励和扶植私人经济发展，扩大对外贸易，对一些国有企业实行私有化；政治上，颁布政党登记法，废除一党执政，举行多党制大选，召开国民大会，制订新宪法，进行议会选举，成立新政府。在推进政治和经济转型的同时，军政府还试图化解民族矛盾，1989-1997年政府先后与17个主要少数民族武装组织和一些小的武装组织达成停火协议。从本质上说，缅甸军政府奉行的国家转型战略遵循的是印度尼西亚式的“国家领导发展的模式”（model of state-led development），强调强有力的政府领导和军队承担安全和政治双重职能。
2008年新宪法不仅明确了“努力建立符合国情的多党民主制和市场经济体制”的目标，而且确保了军队参与对国家的政治领导，从而为进一步推进前军政府国家转型战略提供了宪法保障。吴登盛政府正是根据新宪法选举产生的，其进行的改革显然是对前军政府国家转型战略的深化。第一，吴登盛始终强调要在宪法框架内推进改革。吴登盛政府迄今为止出台的所有改革措施均没有逾越宪法，没有改变军队参与对国家的政治领导的原则。第二，深化改革是为联邦巩固与发展党的执政以及军队参与对国家的政治领导提供合法性。2008年宪法公投和2010年大选被外界认为并非公正、自由，全国民主联盟拒绝参加，因而军人集团虽然获胜，但胜之不武，联邦巩固与发展党执政以及军队参与对国家的政治领导的合法性广受质疑。寻求“政绩合法性（performance legitimacy）”是发展型国家的普遍做法，选择国家主导型发展模式的军人集团自然希望新政府通过进一步推行改革做出政绩，以获得民众的认同和支持。对军人集团来说，让吴登盛出任总统是个不错的选择。一方面，吴登盛清廉、较少遭人憎恨、眼界开阔，能够在国内外树立好的形象；另一方面，吴登盛在军内没有根基，也没有野心，且忠诚、守纪、踏实，善于妥协，因而能够更好地推进改革。有不少人认为，丹瑞（Than Shwe）选择吴登盛推进改革，就是为了自己能安度晚年。这从一个侧面也说明改革是丹瑞军政府的既定方针。第三，吴登盛政府的改革得到了议会的支持。没有议会的支持，吴登盛的改革是不可能兑现的，特别是一些法律是无法通过的。不仅如此，有些改革动议还是议会提出的。如人民院在军队代表的支持下通过了反对派的动议，请求总统大赦政治犯。所有这些说明，吴登盛政府的改革既非个人行为，亦非权宜之计，而是一项长期战略。
三、改革面临诸多难题与挑战
在任职周年演说中，吴登盛在肯定改革取得的成就的同时，坦言国家转型还没有完成，“我们还有许多工作要做，我们必须迈更大的步伐”。事实也确是如此。
政治上，缅甸还远未完成向多党选举民主转型。在《经济学人》信息部2011年民主指数排名中缅甸在167个国家中位列第161位。修改制订一部真正反映民意的宪法，被外界普遍认为是缅甸实现民主转型的关键。但是，吴登盛政府短期内不会面临来自民主派的巨大修宪压力。全国民主联盟接受吴登盛政府的和解立场，参与政府主导的政治进程，意味着修改宪法将按宪法规定程序进行。昂山素季说，“修改宪法，我们需要75%以上的议会赞成票，而军方在议会占有25%的议席，所以我们至少需要军方的一票，再加上其余75%的选票”，因此修改宪法很困难，它将是一项长远计划。如何加强政府能力建设、提高治理水平，是吴登盛政府面临的现实挑战。在2011年世界银行发布的治理指数中，缅甸总得分为19，远低于得分大都在130分以上的东盟邻国，甚至低于得分41的朝鲜。
吴登盛执政后缅甸国家治理虽有所改善，但仍存在一些短期内难以解决的问题。一是官僚机构能力不足。长期以来，缅甸一直是由军人直接或间接统治，军人几乎掌控了整个官僚机构，吴登盛政府虽然是文官政府，但从中央到地方的实际掌权者绝大多数是军人或前军人，由此造成了缅甸官僚机构能力弱。一方面，部队的等级制、服从命令、高级官员任用靠任命等做法移植到官僚机构中，使官员们缺乏工作的主动性和创新精神；另一方面，官僚机构中起决策作用的军人或前军人接受的主要是军事教育，他们不懂技术，特别是缺乏经济管理技能。就连吴登盛总统的一位重要顾问也说：“我们知道需要变革，但我们不知道哪些需要变革，也不知道如何变革。”二是法治不彰。自2002年以来，在世界银行治理指数排名中缅甸在法治方面一直排在213个国家中最后5%的国家之列。一方面，缅甸法律体系不完备，适应市场经济和民主建设需要的法律缺失，一些不适应时代要求的法律需要修改；另一方面，“缅甸缺乏独立、公正、有效的司法体系，而这不仅是向民主过渡所必需的，也是维护法治所必需的”。三是与前两个问题密切相关的腐败问题十分严重。在2011年透明国际发布的世界廉政指数排名中缅甸倒数第三，仅排在索马里和朝鲜之前。缅甸民族院议长钦昂敏（Khin Aung Myint）坦承，“反对严重的腐败是当前缅甸面临的最重要问题”。
民族问题上，吴登盛政府面临的难题是如何真正实现民族和解。吴登盛政府虽然与主要少数民族武装组织签署了停火协议，但要实现真正的全面停火并非易事。一方面，目前克钦独立组织还未与政府正式达成停火协议，并且克钦独立军与政府军的武装冲突时有发生。另一方面，停火后少数民族武装组织的武装力量如何安置仍是难题。在目前的形势下，少数民族武装组织是不愿轻易放弃已拥有的武装力量，而根据目前的宪法规定，国家只能拥有唯一的联邦军。对于缅甸民族和解进程来说，政府与少数民族武装组织达成停火协议只是迈出了一小步，达成政治解决方案才是关键。缅甸民族问题由来已久，其根源在于缅甸政府与少数民族在国家建构问题上存在明显分歧。少数民族领导人的诉求主要包括四点：（1）主要民族一族一邦，即建立由掸邦、克钦邦、钦邦、克耶邦、克伦邦、孟邦、若开邦和缅族邦八个邦组成的缅甸联邦；（2）联邦议会由权力平等的两院（民族院和人民院）组成，民族院每个邦均享有平等的代表权；（3）各邦自治，联邦政府除保留外交、防务、发行货币等权利外，其余的权利交给各邦，特别是自然资源的所有权；（4）联邦政府的税收收入由各邦平均分配。从中我们不难发现，少数民族领导人所要求的联邦制和民族平等是建立在一族一邦和各邦自治之上的。对吴登盛政府来说，这两点难以接受。其一，缅族占多数的地区目前分为七个省，一族一邦意味着要彻底改变这种行政区划。其二，如果实行一族一邦，缅族无论在议会享有的代表权还是从联邦政府税收收入中所分配的份额都会大为减少，而缅族人口约占全国人口的2/3。其三，目前七个民族邦的面积约占全国领土的2/3，且资源丰富，各邦如果按少数民族的要求实行自治，就意味着人口占少数的少数民族将占有更多的资源。
经济上，吴登盛政府面临的最大挑战是如何使缅甸避免落入“资源诅咒”的陷阱，消除贫困。缅甸自然资源丰富、劳动力成本低，经济发展潜力巨大，但是，如果政策不当、治理不善，缅甸有可能落入“资源诅咒”的陷阱。其一，缅甸资源的出口收益到目前为止未能真正转化成生产资本。2006年以来，缅甸每年仅天然气出口收益就在20亿美元以上，但这些收入并没有进入政府帐目或政府预算，其管理和使用的具体情况外界不得而知。外界普遍认为，这些收入实际上是由军方掌控，且主要是用于军事目的。其二，在产权制度不清晰、法律制度不完善、市场规则不健全的情况下，丰富的自然资源可能诱使资源使用的“机会主义”行为及寻租活动的产生，造成大量的资源浪费和掠夺性开采，从而破坏自然资源产业的良性发展和宏观经济的正常运行。其三，缅甸石油、天然气、宝石、木材等自然资源大都在少数民族地区，这些地区本来就动荡不安，时常发生武装冲突，而资源开发的利益分配、强制劳动、非法征用土地、环境破坏等问题可能会引起新的矛盾和冲突。缅甸环境工作组一位工作人员说：“缅甸正处在建立和平的进程之中，我们只是迈出了第一步，即达成初步停火协议，我们担心，如果政府在这一和平脆弱的阶段加快对这些冲突地区的投资，它会引发更多的战斗、冲突，使局势更加紧张。”不稳定的局势无疑会阻碍经济的发展。
四、改革总的进程不会逆转
尽管吴登盛政府的改革面临着许多难题与挑战，统治集团内部对改革也有不同的看法，甚至存在反对意见，但缅甸改革总的进程不会逆转。
第一，摆脱贫穷是改革的最大推动力。民族冲突和贫穷一直是独立以来缅甸面临的主要问题，而贫穷问题直接影响缅甸政局的稳定，甚至危及政权的生存。吴奈温领导的社会主义纲领党下台的最直接原因是经济建设的失败所引起的民众不满。军人执政后，缅甸经济并没有大的改观，缅甸依然是世界上最不发达国家之一，民生问题仍是引起社会动荡的重要原因。2007年8月，在没有任何征兆的情况下国家和平与发展委员会突然宣布取消所有燃油补贴，致使柴油和汽油价格上涨了66%，天然气价格上涨了500%，食品和运输等商品的价格也随之暴涨，由此引发了所谓的“藏红花革命”。缅甸水电资源丰富，全国却有75%的人用不上电。2012年5月，因经常性停电，曼德勒爆发了近五年来缅甸规模最大的抗议活动，并波及其他城市。上述事件说明，如果不彻底摆脱贫困，解决民生问题，缅甸将永无宁日。因此，以改革谋发展是缅甸唯一的出路。
第二，改革是缅甸执政当局的基本共识。吴登盛政府的改革是前军政府内部达成基本一致的结果。即使吴登盛政府内部和军方内部有人反对改革，但没有迹象表明存在一个明确反对改革的强硬派。外界不少人认为军方可能不太支持改革。为了打消这一疑虑，今年6月4日出席香格里拉对话会的国防部长拉敏（Hla Min）不仅声明军方百分之百支持吴登盛总统的改革议程，还表示军方在议会拥有1/4席位的规定“在时机适当的时候将作修改”。不仅如此，改革派在政府中的地位在不断加强和巩固。7月，强硬人物副总统丁昂敏乌（Tin Aung Myint Oo）辞职，联邦议会选举温和的前海军司令年吞（Nyan Tun）接任。9月7日，议会批准了吴登盛上任以来进行的最大一次内阁改组。这次改组，总统府部长增至6人，9名部长调整了岗位，12名新人出任部长，文职技术官员和改革派官员得到了重用。正如缅甸著名历史学家吴丹敏（Thant Myint-U）所言，这次内阁改组“无疑是对吴登盛总统改革议程的巩固”。
第三，改革已步入“协议转型”的轨道。吴登盛上台后开启了包容性政治进程，允许全国民主国盟为代表的反对派参加议会补选，进入议会；一些少数民族政党进入议会；几乎所有少数民族武装组织皆与政府达成停火协议，愿意通过政治途径解决争端，实现民族和解。这样，缅甸政坛三股最主要的政治力量–军方支持的政府、以全国民主联盟为首的民主派、少数民族政党和组织，不管它们之间存在多少分歧，实际上已达成妥协，同意共同推进改革，实现国家转型。吴登盛称，缅甸“宪政民主转型已有条不紊地踏上了一条和平之路”。39按转型理论说，缅甸已踏上了“协议转型（pacted transition）”之路。对于各主要政治势力长期纷争不断的缅甸来说，“协议转型”无疑为改革的进一步推进奠定了初步基础。
需要指出的是，缅甸政坛三股最主要的政治力量虽然已达成妥协，同意共同推进国家转型，但它们之间的矛盾和分歧仍然存在，特别是政府与少数民族政党和武装组织在一系列问题上仍存在很大分歧，因此，“协议转型”的各方相互妥协，减少分歧，避免冲突，是保证改革平稳、顺利推进的关键。
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