知乎日报|解决留守儿童问题唯一的办法是让他们进城

今天我们在城市里关一所学校，明天就需要多建一所监狱。

如果你同意此文提出的“让留守儿童进城”的建议，请签名评论，并转发。让我们一起再次呼吁。

最近，一些恶性案件的发生又让人们再次关注到了留守儿童的问题。这里，我借一篇文章，再次呼吁，政策制定者应尽快解决留守儿童的教育问题，而唯一的办法就是让他们和父母一起进城，既可以为中国经济发展提供更多有效劳动力，又可以实现家庭团聚，改善下一代的教育质量。

解决留守儿童问题唯一的办法是让他们进城

作者：陆铭——上海交通大学特聘教授，中国发展研究中心主任。

我这里所说的，不是“代言”的意思，我没那个资格。但是看到一些混淆视听的文件和文章，我觉得还是有必要说几句。

首先，在讨论留守儿童问题的时候，先要从政策和制度的背景来理清留守儿童问题产生的根本原因。每一个家庭做出选择，都是在各种利弊权衡之下的结果，但是每一个家庭的选择也都必然是在既定的制度和政策背景下做出的。中国的留守儿童问题不是农民工比别人更不爱子女，而是因为人口流入地既需要农民工来提供就业和经济发展的动力，同时，从来没有真正做到过公共服务的均等化。

这一次，在“国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见”的第五条里说道，要“从源头上逐步减少儿童留守现象”，首先是“为农民工家庭提供更多帮扶支持。各地要大力推进农民工市民化，为其监护照料未成年子女创造更好条件。符合落户条件的要有序推进其本人及家属落户。符合住房保障条件的要纳入保障范围，通过实物配租公共租赁住房或发放租赁补贴等方式，满足其家庭的基本居住需求。不符合上述条件的，要在生活居住、日间照料、义务教育、医疗卫生等方面提供帮助。倡导用工单位、社会组织和专业社会工作者、志愿者队伍等社会力量，为其照料未成年子女提供便利条件和更多帮助。公办义务教育学校要普遍对农民工未成年子女开放，要通过政府购买服务等方式支持农民工未成年子女接受义务教育；完善和落实符合条件的农民工子女在输入地参加中考、高考政策。”我认为，这一条虽然在文字上是第五条，但在逻辑上应该是第一条，体现政府的担当。放在第五条讲这些道理，容易让人们把问题仅仅归结为农民工家庭自身的责任。

全世界的普遍做法是，公共服务的均等化需覆盖到常住人口，这本来是一件天经地义的事情。道理非常简单，常住就业人口是为本地经济和社会发展做出贡献的，那就应该对等地享受基本公共服务，而最为重要的基本服务，就是子女教育。即便是对于外国移民，如果你不需要他，可以不给他发工作签证，如果你给他发了工作签证，就说明你需要他，那么，即便对于合法的外国移民，都需要提供基本公共服务，自然也包括子女教育。

换句话说，在讨论留守儿童问题的时候，先不要说父母的选择导致了什么样的问题，而应该先讨论父母的选择是在什么样的制度和政策背景下做出的。如果要真正解决问题，就先从构建制度和完善政策角度入手。先看看如果公共服务覆盖常住人口，问题能解决多少，然后再来讨论其他问题，不能本末倒置。

从尊重经济发展和城市发展的规律来说，人口的城市化和向大城市的集中，是全世界的普遍规律，因为经济发展和教育等公共服务的提供，本身就是有规模经济的。因此，解决农村留守儿童问题的根本出路，是让他们在父母就业地生活，并且享受基本公共服务（包括教育）。其他的政策，包括鼓励农民工返乡、农村对留守儿童的监测、托底、关爱，这些都对，但是这些都仅仅是在现有留守儿童问题难以在一夜之间立即解决的背景之下的救急政策，而不是根本出路。即使是在现有的制度之下，真正在农村既无父母照看，又无亲友托管的独居儿童数量仅仅是全部留守儿童的一个很小的比例。也就是说，如果留守儿童独居，就可以取消其父母的监护权，寄希望以此来解决问题是舍本逐末。

我要说的第二个看法是，解决留守儿童问题应该从财政制度出发，来设计合理的激励机制。中国是一个大国，大国面临的问题是大规模的人口跨地区流动。在这样的背景之下，人口流出地不愿意为孩子教育增加投入，是因为这些孩子长大之后可能流动到其他地方，并不给家乡带来经济发展的长期利益。而人口流入地又不愿意接纳外地人，为他们增加公共服务投入。在过渡期，一个现实的解决问题的方案是，对于流动人口及其子女的教育，需要由中央政府来出面协调，承担相应的财政支出责任。也就是说，中央政府必须在两头增加对于流动人口子女的教育财政支出。一方面，在人口流出地（特别是农村），要增加对于农村儿童（特别是针对留守儿童的）财政支出。另一方面，对于外来人口市民化进程中产生的公共服务需求，特别是教育财政支出的增量部分，应该在中央财政中有配套的支出。同时，随着流动人口规模的增加，应设计相应的机制，让中央向地方的教育财政转移可以随着流动人口携带到人口流入地，用这样的激励机制来推进外来人口市民化的进程。

但是，我必须强调，中央财政出钱促进农民工市民化的制度安排仅仅是一个过渡性的方案，从长远来说，中央政府的职责主要是克服跨地区的外部性，加强对于人口流出地的教育财政投入。而在人口流入地，更为合理的制度安排，就是常住就业人口在就业地做出贡献，同时对等地享受基本公共服务。对于强调人口流入地公共服务资源有限的人们，我有两个建议：第一，请注意公共服务的资源总量是可以增加的，其来源是经济增长，而经济增长本身就包括了外来人口的贡献；第二，请了解一个事实，即使是在北京和上海这样的城市，常住人口的总量在增长，而中小学在校学生数量是减少的，这更说明，教育资源的总量不是不能增加。

留守儿童问题非常复杂，但复杂的问题往往需要简单思维。这个简单思维就是，在先进国家出现过的现象，基本上有规律可循，比如城市化，比如人口向大城市集中，比如农村住宅逐渐荒废。如果一个现象只在中国出现，那么，这首先一定是制度和政策导致的。如果不改制度和政策，把先进国家出现的正常现象当问题去解决，结果就会问题越来越多。

我在这篇文章当中要讲的道理其实非常简单，我再把基本的意思高度概括地总结一下，变成三句话：

第一，让我们一起回顾一下理论和全球经验，以“尊重城市发展规律”为前提，先从完善制度和政策入手，强调各级政府应该承担的责任。政府的文件和政策认识到了留守儿童问题的源头，值得点赞。接下来，如果在认识和行动上分清主次，则更值得期待。

第二，对于中国这样一个大国在快速城市化和大规模人口流动中出现的各种难题，凡是涉及到了中央和地方间关系、地方之间的关系，政府应该考虑从财政制度安排出发，建立对于地方政府的激励机制，作为从源头上解决问题的手段之一。

第三，这是对广大爱心人士来讲的。强调爱心是好事，但中国有那么多的父母把孩子留在农村老家，自己在城市里打拼，放到世界上其他国家都不会出现这样的事情，如果简单地归因于农民工父母不理性、没有爱心，恐怕说不过去。我还是那句话，在先进国家没有出现的问题，在中国出现了，如果要找原因，就先问问是什么样的制度和政策让人们做出了目前的选择。

在思考别人的问题的时候，先不要占据道德的制高点，去指责别人。先想一想，如果自己是打工的父母，你会怎样做出选择？绝大多数人都是有爱心和有责任的，大家的决策都是在最大化家庭的总收益。即使农民工返乡真的能带来家庭团聚，那么，如果返乡的结果是家庭收入下降，这个收入损失谁来补？如果农民工返乡的结果是城市里的工作岗位更加无人去做，怎么办？

另一方面，在过去十多年当中，中国政府对于农村的投入（包括义务教育的投入）已经非常多，但是仍然不能解决问题。很多农村地区缺的不是校舍，家长还是尽量把孩子送到城里读书。那是为什么？因为经济发展和公共服务的提供都有规模经济效应，对人口流出地的补贴政策更多是出于公平性，而不是解决问题的根本出路。如果想明白了这些道理，你就转发此文。如果不同意我的话，那就设身处地地再想想，你自己是不是愿意带头回到农村，并且把自己的孩子一起带过去。

我想总结一下我想讲的政策含义，我们既要有更多的人力资本投入，同时，在中国这样的大国，还是要更加注重空间的因素，对人力资本积累本身，以及获得人力资本积累以后如何获得回报，从空间角度出发，我提出如下三个政策建议：

第一，加强中央政府对教育的投入。但是除了增加投入总量以外，要让中央投入的基础教育资源要变成可携带的。换句话说，中央加大对于欠发达地区的教育投入，但是钱在哪里花也要考虑，既可以在原地花，也可以由劳动者在流动过程中带到工作地来花，同时可以解决人口流入地觉得这些都是当地的财政负担的顾虑。在这个基础上，努力促进人口流入地的基本公共服务化，逐渐让随迁子女跟本地的孩子获得同样的公共服务。

第二，多种渠道增加教育资源总量。不要说民办学校的教育质量不好，就关掉。对于民办的学校特别是专门针对农民工子弟的学校，质量比公立学校差一点是正常的，问题是差到什么程度？如果设定一样的标准，只要低于本地的公办学校质量就关掉，还不如允许存在一些相对来说比较差的。我跟安徽的企业家接触，安徽企业家就提出，我们在特大城市有那么多安徽籍的务工人员，如果政府允许，安徽籍的企业家愿意给他们出钱建学校。

第三，加快户籍制度的改革。随着时间的推移，逐渐加快实现进城务工人口的安居乐业。一方面，对于外来人口来讲，他可能觉得这辈子绝大多数时间在这里度过了，他们就会愿意为自己长期从事的工作而接受技能培训。另外，人口流入地政府会觉得，这些人已经纳入本市的居民，就应该投资他们的技能培训，适应产业结构调整不断产生的劳动力需求。在企业方面，由于劳动力定居了，流动率就会下降，企业对员工的技能培训就能获得长期收益。只有这样，劳动力自身、政府、企业等多方面的人力资本投资方的激励就会发生相应的改变。也只有这样，才能让中国从人口大国逐步转变成人力资本大国，实现经济和社会的全面可持续发展。