张千帆 | 土地征收——政府不是油门是刹车-

　　法制晚报实习记者 张雷，2011年09月03日
 　　《土地管理法》修订 北大推方案　　提出城市化进程要以市场为主导
 　　记者专访主要参与专家——
 　　继今年7月国土部向国务院法制办提交《土地管理法》修改稿后，一份由北大学者制定的《土地管理法》修订方案正在进行最后的梳理，本月将通过网络和媒体进行问卷调查征求民意，并在10月上交国务院。
 　　此次北大版修订方案的主要参与学者之一张千帆教授日前接受记者专访时表示：“政府在农村城市化的土地征收中应起到监管者的作用，是刹车而不是油门！”
 　　对话·起源　　另起炉灶　　年初开始酝酿修订
 　　法制晚报(以下简称FW)：北大是从什么时候开始酝酿参与《土地管理法》的修订的？
 　　张千帆：北大学者一直关注我国《土地管理法》的完善和发展进程，也在参与国家有关“城市化进程中农民权益保障”的课题研究。
 　　今年年初，在得知《土地管理法》即将修订后，相关修订方案的建议就一直在酝酿。
 　　FW：国土部已经提交了《土地管理法》的修订稿，北大为什么还要另起炉灶？
 　　张千帆：学者和政府部门的角度不同，政府部门的优势在于拥有权威的数据，但也同时容易保守。学者则更贴近社会，学者的角度也更广阔和多元。
 　　FW：那您看过国土部版的《土地管理法》修订案吗？
 　　张千帆：我们现在还没有看到相关文件，但如果有机会肯定会作为研究和参考的重要材料，我们同时也希望两种视角可以相互补充。
 　　对话·进程　　正在梳理 本月公开征集民意
 　　FW：现在北大版《土地管理法》有什么新的进展？
 　　张千帆：北大版《土地管理法》修订方案正在进行最后的梳理工作，9月我们会在网络和媒体上通过问卷调查的方式征求民意，并在10月上交国务院法制办。
 　　FW：《土地管理法》在2004年8月曾修订过一次，这次修订与上次有何不同？
 　　张千帆：现行的《土地管理法》存在很多问题，特别是在公共利益和公众补偿方面。另外，《城市拆迁条例》出台了，但问题更大的农村土地却一直被忽略(修订方案主要围绕以上进行，记者注)。
 　　FW：您觉得国务院会采纳北大的修订意见吗？
 　　张千帆：北大曾经向国务院提交《国有土地征收条例》的意见，就有部分内容被成功吸纳。我们只是做好一个学者应该做的事，希望尽自己最大的所能对《土地管理法》的修订提供帮助。
 　　学者分析现行制度弊端
 　　弊端1　　法律禁止集体土地进入建设用地市场的立法原则，造成集体所有制与国家所有制产权不平等，妨碍农民集体参与工业化、城市化，损害农民集体利益。
 　　解决方案：转变政府职能，政府是土地利用的监管者而不是土地直接经营者；立法要体现平等保护农民的公共事务民主参与权、土地信息知情权、住宅权等宪法基本权利。
 　　弊端2　　《土地管理法》把征地扩大到新增建设用地都要先转为国家所有，征地补偿还是维持计划经济时代的地价制度，补偿费用由政府定，不是市场价，从农民身上拿走了巨额的财产性收入。
 　　解决方案：改革土地征收制度，土地征收只能是在为了实现公共利益下进行；进一步赋予并平等保护农民的土地权利，突出农民的土地权利主体地位。
 　　弊端3　　土地管理上以高度集权为主要特征的行政审批制度，为土地腐败提供了条件；由于信息不对称等原因，造成了很多规划、计划脱离了社会的现实需要。
 　　解决方案：允许农村土地直接进入建设用地市场，通过市场交易完成土地流转和土地用途变更；改革现行行政审批制度。
 　　弊端4
 　　国家垄断了建设用地供给以后，大量的国有土地以划拨方式配置给单位无偿使用，从而造成土地资源的严重浪费。
 　　解决方案：改革和建立与促进土地集约利用、优化配置、公平分配的制度相适应的土地财税制度。
 　　弊端5
 　　公共利益界定不明确、征地补偿不公正、征地程序不科学及救济程序的不合理，从而导致征地纠纷日益增多和征地腐败日益严重。
 　　解决方案：界定公共利益的具体范围，建立稳定的、与地方政府事权相匹配的地税体系，作为土地管理制度改革的配套制度。
 　　征收　　对话·揭秘
 　　张千帆表示，现在国内土地政策出现问题的根源在于规划的实施过程，而重点则在于政府对土地的征收。因此，北大版《土地管理法》的修订方案主要围绕农村土地的规划、征收进行。
 　　规划　　规划过程纳入民众参与
 　　FW：为什么说根源在于规划？
 　　张千帆：在城市化的进程中，政府的规划往往是单方面制定的，由政府部门和少数几个专家说了算，过程中缺乏当地民众的参与。因此，在信息不对等的情况下民众的权利无法得到很好的保护，这是出现矛盾和对立的根源。
 　　FW：民众参与规划会有什么好处？
 　　张千帆：如果一个规划的方案一开始就召开听证会，征求民意，民众的参与会让决策者拥有更加广阔的角度和视野。一旦绝大多数民众经过协商后同意并支持规划方案，规划的实施和监管也会事半功倍。
 　　FW：既然民众参与有好处，那为什么会被排除在规划进程之外？
 　　张千帆：原因很多，一方面是缺少相应的民众参与机制，另一方面政府出于自身利益的考虑，怕民众参与的过程导致政府行为缓慢。
 　　FW：是否建议让民众参加到规划的决策过程中？
 　　张千帆：此次修订方案，我们会提出相关的建议，但是否被采纳，还是要看政府的决策。
 　　征收　　公众利益别成“挡箭牌”
 　　FW：为什么说“征收”是问题的重点？
 　　张千帆：我国宪法规定：城市土地属于国有，农村土地属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。
 　　但是现在对于什么是公共利益界定非常模糊，造成了农村在城市化的过程中，农业用地转为非农业用地的过程需要经过国家征收这个环节。也就是说，一块农业用地要变成商业用地必须首先经过政府的征收，拿到政府手里，再进行商业开发。
 　　FW：北大版的修改方案中有没有对公共利益的界定做出解释？
 　　张千帆：这次修改方案就针对公共利益的范围做了相应的界定，并不一定全面，还有待讨论和改善：首先是有关国防和军事的建设，如军事基地建设。
 　　第二是重大的民生工程，如三峡水利工程。
 　　第三是危房改造，如超过使用年限的高危建筑，不能保证居住和使用的安全，危害自己也是破坏公共利益的一部分，哪怕你不愿意，政府也有权对你的房屋进行征收改造。
 　　第四是政府执行有关公共利益的政策法规，如建设希望小学、养老院等。
 　　补偿　　市场起主导作用 政府做监管
 　　FW：那这次北大版的修订方案中有没有提出解决的办法？
 　　张千帆：解决问题的关键在于政府怎样调整在城市化进程中所扮演的角色和如何做到对土地的公正补偿。
 　　FW：政府在城市化进程中应该扮演一个什么样的角色？
 　　张千帆：在城市化进程中政府应处于监管者的地位，而不是作为主体。从“计划配置”向“市场配置”转变，让市场调控充分的发挥作用。
 　　FW：可不可以举个例子？
 　　张千帆：比如，一个开发商希望开发一块土地，在市场的作用下他就要和民众谈判，谈判的过程其实就是一个双向选择的过程。
 　　如果当地民众要价太高或者通过临时建筑来增加赔偿金额，一旦超过开发商的限度，开发商自然就会选择开价少的土地。
 　　政府只需要监管整个过程是否合法或者有没有损害公共利益就好。政府拥有审批和监管的权力，在农村城市化的土地征收中应该是刹车而不是油门。
 　　FW：那该如何做到公正补偿？市场上的价格将会有谁来决定？
 　　张千帆：一方面充分发挥市场的调节作用和政府的监管职能。另一方面，市场价格的确定需要通过一个比较中立的评估机构，利益相关者都不能干涉评估过程。