本文来源于 财新《新世纪》 2012年第3期 出版日期 2012年01月16日
出入境旧制惯性仍存，官民有别依旧，跟不上国人对便利的需求
财新《新世纪》 记者 曹海丽 叶逗逗
改革开放以来，中国人出入境的自由度大大提高，但和一些发达国家相比，很多有频繁出入国境需求的中国人，经常为国境门槛所困扰。
《中华人民共和国出境入境管理法》（草案）近期向社会征求意见，引发一些名人对“签证歧视”问题发表意见，护照和签证问题一时成为社会关注热点。
改革开放以来，总体上说，中国人出入境的自由度大大提高。但和世界上一些发达国家相比，面对全球化提供的日益增多的国际交往机会，很多有频繁出入国境需求的中国人，经常为国境门槛所困扰。目前，已有一些国家和地区给予中国人落地签证或特例免签的便利待遇，可是国内政策和制度却构成障碍。上述《出境入境管理法》草案中，有些条文甚至将这种障碍通过法律予以固化，引发种种批评之声。
很多人未注意到，自由地出入国境乃是迁徙自由的一部分，是一国公民应享有的权利。改革开放至今，对中国公民的诸多出入境限制已大为放开，但很多体制惯性和政策尾巴依旧存在。
问题也不仅仅在国内的出境限制，还有别国的入境许可。各国对外国人进入本国国境从来奉行区别对待的原则，在自由旅行已成大势的“地球村”时代，中国护照受欢迎度还很低。在2011年“亨氏国际旅行自由度指数”（Henley Visa Restriction Index）的统计榜上，中国的排名在48个受统计国家中位列倒数第六位。
影响中国人出境便利还有一个因素，即“官民有别”。截至2011年9月30日，共有74个国家和中国签订过互免签证协议。但除了圣马力诺，其他国家的免签待遇，基本仅限于外交护照和公务护照。
中国庞大的人口，以及政治制度和意识形态差异，是中国公民难以获得免签待遇的重要原因。比如，美国在决定是否给予一个国家免签政策时，要考察在一定时间内，这个国家公民的滞留不归率多少、公民的诚信度如何。如果答案是负面的，就不能给予免签。故此，要让国人在国际上更受待见，除了政府的努力，国民自身素质的提高同样不容忽视。
——编者
去尼泊尔参加制宪研讨会，已领登机牌，却被中国边检“扣下了，没去成”。原因是：尼泊尔可以接受中国公民落地签证，但是出中国边境还需要前往国的签证。
北京大学法学院教授张千帆在2011年5月8日发的一条微博，讲述了他出国遭遇的障碍。他原以为，尼泊尔可以接受中国公民落地签证，便可以省去在国内办签证的麻烦而便利出境，结果被边检拒绝。
“很遗憾，因为在我们自己的海关（应为边检——编者注）遇到了预想不到的障碍，因而不能和你们一起参与这个非同寻常的时刻（指参加制宪研讨会——编者注）。”张千帆在微博中说。
张千帆的个人经历并非孤例。2011年春节前，某央媒员工小华（化名）和丈夫临时决定出国过节。由于时间紧，他们想去一个不需要签证或者可以落地签的国家旅游。咨询了旅行社的朋友后，他们被告知，有两个国家对中国因私护照免签：马尔代夫和毛里求斯；去印尼和斯里兰卡则可以落地签。
他们选择了斯里兰卡，并通过旅行社购买了机票。结果在换完登机牌过边检时，遇到了和张千帆同样的情况：因没有前往国签证或第三国签证而被拒绝出境。
小华说，她之前完全不知道有这个规定，并未事先咨询出入境管理局。她先前曾经有过一次持因公护照到新加坡落地签的经历，但她忘了这次自己拿的是因私护照，结果在出境前被拦住。
小华这时想起给自己在出入境管理局工作的朋友打电话求救。对方说原则上是不让出境的，但有时边防也可能网开一面。于是，小华使出浑身解数，眼看着边检人员就要被说服时，对方发现了另一个问题——小华先生的护照签发地不是北京。边检说，小华可以出去，但她先生走不了。结果两人只好双双退机票。
除了前述的落地签便利，一些国际性会议的承办国，往往会对参与人员，包括媒体记者给予特别的免签待遇。例如2011年底在南非德班举行的联合国气候变化大会，南非政府就向所有注册成功的参会人士提供免签待遇。但是，同样因为中国国内的政策，这项便利难以惠及中国的非官方参会者。
如今，越来越多的中国人出入境日益频繁，深为这种障碍所困扰。然而，新近的法律修订并没有改善的迹象。
2011年12月26日，十一届全国人大常委会第24次会议首次审议的《中华人民共和国出境入境管理法（草案）》第八条规定，除了依法申请办理护照或者其他旅行证件，中国公民前往其他国家或者地区，还需要取得前往国签证或者其他入境许可证明。但是，中国与外国签订互免签证协议或者公安部、外交部另有规定的除外。
该草案是在整合修订1986年实施的《中国公民出境入境管理法》和《外国人入境出境管理法》（下称“两法”）及其实施细则，以及1995年起施行的《出境入境边防检查条例》的基础上形成的。
根据全国人大常委会对草案审议意见的报告，此次立法是因为20多年之后法律不能适应形势的需要：一是大量外国人来华旅游、访问、从事商务活动，对外国人签证、入出境、居留和就业的管理亟待加强和完善；二是现行法律规定的签证和居留管理制度不够完善，管理上存在漏洞，近年来外国人“非法入境、非法居留、非法就业”情况突出；三是2006年颁布的《护照法》对护照的申请、签发和管理进行了规范，抽取了中国公民出境入境管理法及其实施细则的一部分内容，需要修改“两法”以保证法律体系内部的统一与和谐。
显然，新法草案主要是针对外国人入境和居留问题。对中国公民出入境的管理，则基本沿袭现有制度规则。中国公民便利出境的障碍依旧。
出入境权变迁
政治因素决定政府赋予公民出入境权的程度，经济因素决定了人们对出入境权的现实需求。改革开放后，中国公民的出入境限制在不断减少，但障碍仍不少
新法草案第三条明确规定，“国家保护中国公民出境入境合法权益”。这一表述与1986年《中国公民出境入境管理法》中所述“公民出入中国国境的正当权利和利益”，并无太大差异。
在学者们看来，出入境的自由和权利，乃是迁徙自由的一部分。一直以来，人们往往只注意到国内的迁徙自由。实际上，跨越国境也涉及迁徙自由问题。
北京理工大学法学院教授刘国福认为，出入境权是指一个人自由离开和返回任何国家的权利。通常，这种权利受到国家政治、经济、安全等情况的影响和限制。规范出入境权要在国家利益和公民的人权之间进行平衡。
许多国际文件都涉及出入境权规定。1948年《世界人权宣言》第13条规定，人人应该充分地不受歧视地享有出入境权。1966年《公民权利和政治权利国际公约》规定了人人有自由离开任何国家，包括其本国在内。任何人进入其本国权利，不得任意加以剥夺。此外，《消除一切种族歧视公约》《儿童权利公约》等一些中国政府批准的国际公约，也有相关出入境权的规定。
《世界人权宣言》作为一个政治性的宣示文本，不具有法律效力；而中国政府于1998年签署了《公民权利和政治权利国际公约》，至今尚未批准履行。
一位不愿具名的国际法专家认为，出入境作为一种国家的属地管辖，所有国家都有自己特定的制度，这属于国内法规定的范畴。国际法上也没有更详细的对出入境的一般性规定。
不同的国家，实行不同的出入境政策。在分析各个国家对出入境权的规定差异时，刘国福认为，政治、经济、文化和法律都可以成为主导因素，其中政治和经济因素是最重要的因素。政治因素决定政府赋予公民出入境权的程度，经济因素决定了人们对出入境权的现实需求。文明的政治制度促进对出入境权的认可和有效保护，相反，中央集权或者独裁的政治体制会否定出入境权。
从1949年以后中国出入境政策的变迁来看，对公民的出入境限制，自改革开放后开始不断减少。
1978年以前，中国公民因私出国基本上处于被严格限制的状态，回国也要经过严格的层层审核。改革开放之后，出入境制度从基本禁止过渡到严格限制，逐步放宽。
1984年，公安部印发《关于放宽因私出国审批条件的通知》，规定除了被禁止出境的中国公民，如果目的地国可能批准签证，无论其社会阶级出生、政治思想和家庭情况，均可批准自费出境。
1986年2月实施的《中华人民共和国公民出境入境管理法》，大大放宽了公民因私出国境的限制。只有刑事被告人和犯罪嫌疑人、法院通知有未了结民事案件不能离境的人、被劳教的人等五种情形，申请出国境不被批准。
此外，中国公民因私出国，必须提供境外邀请函、财政担保、单位证明和出境登记卡。公安部官员曾经在接受媒体采访时表示，由于当时技术能力不够，判别申请人是否属于“五种人”只能依赖申请人所在单位出具意见证明；由于当时经济水平不高，为保证公民出国境后的正常生活，要求申请人必须提交境外邀请函、财政担保等相应材料。
2001年，随着中国加入WTO，对外交往的需求日益迫切。
2001年11月22日，公安部召开“2002年全国公安出入境管理工作会议”，宣布了六项改革目标。其中有四项是关于公民出入境管理，“按需申领护照”政策是改革的核心。
按需申领护照，就是只要有出国需要，向公安出入境管理部门递交身份证件和户籍证明即可。
2001年，广东省的中山市率先进行了“按需申请”的试点。2002年，试点城市增加到了24个；2004年，扩大到中国80%的大中城市；到2005年则扩大到所有的大中城市。
但这项改革至今仍未涉及中国的小城市以及广大的农村地区。2006年12月29日，《护照法》生效前夕，公安部出入境管理局通过答记者问透露，全国有231个城市实行公民凭户口簿、居民身份证按需申领护照。在这231个城市之外，申请人出国除提交户口簿、居民身份证，还要提供与出国事由相应的证明材料，如出国劳务的，要提交劳务项目说明书。
刘国福教授认为，从管理者的角度来看，他们担心按需申请护照的做法普及到农村以后，会使非法偷渡、非法出境的数量大幅度上升，“出去后不回来”。但这显然是一种户籍歧视。
2007年1月1日正式实施的《护照法》，并未对护照的申领条件作出具体规定；而正在全国人大常委会审议过程中的《出境入境管理法》草案，也未涉及此内容。简化中国公民申领护照的手续，从而增加出境便利的改革尚有很大空间。
同时，《出境入境管理法》草案基本延续了当前《公民出境入境管理法》对限制出境的规定，对以前的五种不准出境的情形仅仅做了微调。
在刘国福教授看来，限制的多少，能够体现出一个国家在对待出入境问题上的价值取向：是偏向管制还是偏向公民的权利。国家对于公民自由出国的限制必须是合理、适当的，而且还应当有相应的程序保障以及救济制度。特别是对于“可能危害国家安全和利益，国务院有关主管部门决定不准出境的”，以及“法律、行政法规规定不准出境的其他情形”，应当有更加清晰明确具体的界定和程序制约，防止泛化和被滥用。
签证障碍
中国公民不能自由出境，去往可以落地签的国家，主要是因为出入境管理的相关政策没有调整
要出境，拿到护照只是第一步，最大的障碍还是签证。
对于中国人持因私护照去前往国办签证的待遇，很多人都有深切感受——首先需提交各种材料（不同使馆要求不同，大致包括财产证明，如银行存款证明、收入证明，加盖公章的单位营业执照复印件，户口本原件复印件等）。其次排队时间长，以到美国使馆办签证为例，通常至少要三个小时，还得接受签证官对材料的审查和盘问，有时甚至是刁难，结果仍有可能被拒。
最近几年来，由于旅游和商务活动迅猛增加，不少使馆将签证服务外包给中介代理机构，后者收取一定的中介费。虽然节省了排队时间和面谈环节，但增加了成本。而且所需材料并未减少，有时通过中介机构甚至更麻烦。
一位有过多次出境记录的环保界非政府组织人士，2011年受邀去德国和奥地利开会。奥地利使馆要求在室外排队等候进入。那是一个冬天，她在寒风中排队两三天也没进去。排队的人多有怨言；保安说，别抱怨，这事能怪外国人吗？“人家都把你当穷人看。”
分析人士指出，发达国家对受理中国公民签证申请时设置种种严格的条件，拒签率高，主要原因是滞留不归者众，签证官会先推定申请者有移民倾向。中国申请人多，而每天签发的签证有限，拒签率相较其他国家就显得高。另一方面，政治制度和意识形态的差异，也让发达国家对中国人保持警惕。
长期以来持中国护照到哪里都需要签证或通行证的现实，让很多国人沮丧。不少人想方设法拿美国绿卡或香港身份证，或加入他国国籍，一个重要原因就是为了旅行方便，不受签证之限。
但中国护照是不是到哪里都需要签证？其实不然。一个国家或地区是否给予他国免签或落地签待遇，并不必然需要有互免协议，一些情况下也有单方面开放。比如塞舌尔就向所有的国家免签开放。这些国家往往以旅游业作为主要收入来源，不会担心移民大量涌入或者偷渡，对于意识形态和政治制度的分歧也不太敏感。免签或落地签政策，可以促进当地的旅游业和经济发展。
“尽管我们常抱怨中国的护照是全世界最不好用的护照之一，但是如果你了解了一些签证的知识和政策，不仅帮你省钱，你还会发现签证挡不住中国人走向世界的脚步。”一位网名“行走40国”的旅游爱好者在其博客中透露，“而事实上世界上也有不少国家对中国的游客实行了免签证和落地签证，只是很多中国的初级驴友不太了解。”
免签，顾名思义，是不需要签证的入境方式。落地签证，则是指一个国家的公民因各种原因不能预先在出发地获得前往国家或地区的签证时，可持本人护照或前往国家或地区的特别入境许可证明，在抵达该国家口岸后再办理入境签证。因这种签证是在乘飞机等交通工具到达口岸（俗称落地）后获得的，所以称为落地签证。
免签证是一个国家对另一个国家公民的最高待遇；落地签次之，但仍优于提前签证。
按网友“行走40国”在博客中的介绍，他亲自去过和了解的对中国普通护照免签的国家和地区包括：斯里兰卡、俄罗斯（需跟团）、马尔代夫、毛里求斯、瓦努阿图、安道尔、贝宁、阿鲁巴、叙利亚、诺福克群岛、埃及西柰半岛、韩国济州岛。其中马尔代夫和叙利亚其实是落地签，但由于不收取签证费，被看做免签待遇。而他列举的落地签国家中，包括柬埔寨、尼泊尔、马来西亚、萨摩亚、所罗门群岛、麦克罗尼西亚。这并非完整的列表。比如多数人熟知的泰国、印尼、新加坡也可以落地签。
但是，到底有哪些国家向中国的因私护照持有者给予免签和落地签，中国并无任何官方网站提供有关的信息。财新《新世纪》记者分别致电公安部出入境管理局和外交部领事司及出国签证处，对方均表示不了解。
目前相关的信息均来自个人的收集整理。不少网站曾转载一篇“中国因私护照免签落地签国家大全”，源自网络百科全书维基百科中的“中国护照”词条。其中一些信息和“行走40国”提供的并不完全一致，比如“行走40国”称贝宁和毛里求斯为免签，前者称是落地签。
显然，相关政府机构并无对国人出境便利的服务意识，他们更重视管理。对于外国的落地签或免签便利却因国内边检政策而受阻的问题，公安部出入境管理局的人士在接受财新《新世纪》记者电话咨询时表示，出入境权是国家事权，国内法要高于国际法，其他国家的单方面国内立法不能影响中国的国内立法。
他承认，中国公民不能自由出境去往可落地签国家，主要是因为出入境管理的相关政策没有调整。如果他方向中国公民开放落地签或免签，需要通过外交途径告知中方，照会主管机构，否则仍视同需办签证出境。而像南非气候大会的案例，免签属于特殊政策、临时措施，同样需要对方国家通过正式途径照会中国主管机关，边检才会放行。
互免签证“官民有别”
中国已经和74个国家签订了互免签证协议，这些国家多为亚非拉第三世界国家，以及前苏联和东欧国家，且只针对外交护照和公务护照
其实，外交部网站上并非没有免签信息。截至2011年9月，中国已经和74个国家签订了互免签证协议。这些国家的完整名单在外交部的网站上有公布。
所谓互免签证，是有关国家之间以条约形式或依据国际惯例，事先为某种人员取得了凭护照或其他身份证明入境的法律认可，是由国际法预先给予的整体性的入境许可证明，而不是通常采用的对申请人个人审批的方式。
但是，细究这些和中国有互免协议的国家，多为亚非拉第三世界国家，以及前苏联和东欧国家，几乎没有西方发达国家。
不仅如此，这些免签协议，基本只是针对外交护照、公务护照，或者因公普通护照，基本不针对因私普通护照。
中国的护照和国际上其他大多数国家一样，分为普通护照、外交护照和公务护照。但中国的特别之处在于，普通护照又分为因公普通护照（即公务普通护照）和因私普通护照。
外交护照主要颁发给中国党、政、军高级官员，全国人民代表大会、中国人民政治协商会议和各民主党派的主要领导人，外交官员、领事官员及其随行配偶、未成年子女和外交信使等。
公务护照主要颁发给各级政府部门副处级以上官员、派驻国外的外交代表机关、领事机关和驻联合国组织系统及其专门机构的工作人员及其随行配偶、未成年子女等。
公务普通护照，主要颁发给各政府部门副处级以下干部和国有企事业单位因公出国人员。
普通护照主要颁发给出国定居、探亲、访友、继承财产、留学、就业、旅游等因私事出国的中国公民。持因私普通护照的公民无法享受上述免签待遇。
上述74个国家和地区中，只有少数国家将条件放宽至团体旅游。此外还有一个国家对中国因私普通护照免签，即欧洲袖珍小国圣马力诺。外交部领事司的有关人员告诉财新《新世纪》记者，由于没有直飞该国的航线，需从意大利入境，中国旅行者仍需申请申根签证，因此这一免签协议形同虚设。
为什么互免协议中“官民有别”？外交部领事司有关人员私下透露说，从中方来说，当然希望能为更多的人争取免签，但这并不单方面取决于中方。一位不愿具名的国家法专家也向财新《新世纪》记者表示，这不是中国单方面说了算的，“这是双方同意才能达成的协议”。
由于互免协议是对等协议，这也意味着，中方也只允许协议国的外交及公务护照免签入境。
争取免签国际地位
是否给予中国公民免签，是对中国综合实力的衡量
长期以来，公众对哪些国家可以向中国因私护照提供免签或落地签所知甚少。当然，从官方的角度，这种宣传意义并不大，因为根据相关规定，不论抵达国什么情况，都得凭签证或其他入境许可证明，才能出境。
按照一个名为“亨利氏国际旅行自由度指数”（Henley Visa Restriction Index）的机构2011年的排名，中国的国际旅行自由度在48个国家和地区中排在倒数第6位，仅在伊朗、尼泊尔、黎巴嫩、巴基斯坦和阿富汗之前。这家机构将中国免签国家统计为40个。
刘国福教授认为，是否给予中国公民免签，是对中国综合实力的衡量。中国经济虽然发展很快，但人口基数很大，层次也很多，各种差距在不断扩大，包括贫富差距、地区差距和人的群体差距。而外国在衡量是否给予免签待遇时，因为担心自己国家的经济、社会受到冲击，会考虑这个国家最贫穷群体的状况。
一位不愿具名的国际法教授指出，一般西方发达国家在签证问题上对中国有两大顾虑：一是意识形态惧怕；二是对庞大的中国人口的顾虑。所以，免签的事情只能慢慢做起来。现在越来越多的国家已经和中国签订了司法协助条约和引渡条约。
有学者指出，争取免签就是在争国际上的地位。
比如，中国台湾地区便以免签为荣。台湾地区领导人马英九在竞选连任造势活动中，就将台湾获得的免签国家数量作为政绩的一部分。他声称，在他任内，台湾获得的免签国家从54个增加到了124个。2011年12月22日，台湾更是获得加入美国免签证计划（Visa Waiver Program, VWP）候选地区的提名。
2011年11月，香港特首曾荫权也表示，已向美国国务卿希拉里提出，希望美方可以给予香港特区护照持有人免签证入境安排及取消双重征税。目前，持有香港特区护照的公民，只有前往美国属土关岛或塞班岛可豁免签证，到美国其他地方旅游、留学或工作，都要申请非移民签证。
香港特别行政区政府网站提供的资料显示，目前全球已有143个国家及地区接受香港免签证安排。
当然，中国大陆要想获得西方国家的免签待遇，短期内暂无可能。但随着经济和社会的快速发展，不少国家，包括发达国家，已经逐步放宽对中国公民入境限制，特别是为吸引中国游客而作出一些特殊安排。比如欧洲大部分国家向中国游客开放了团体和个人游，在签证办理程序上简化了许多。美国驻华大使骆家辉也在一个月前的一次公开场合表示，将以缩短等候时间、延长签证面试工作时间、增加签证官员、扩大工作空间，增添面试窗口、延长签证有效期限等措施应对日益增多的中国申请者。
但中国公民出入境相关政策，没有随外部环境的变化而相应调整。有人担心，如果允许中国公民自由出境到免签或落地签国家，可能会发生借道偷渡到他国的情况。
但事实是，偷渡都是在有严格限制的情况下发生的。而且限制越严，偷渡越严重。对大部分公民来说，如果大陆的政策不调整，利用香港前往无需签证出境的第三国将是最现实的选择。
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