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地方政府有多缺钱

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　　财新《新世纪》 记者 李雪娜 王婧 沈乎 王莉 邓海 朱以师 王晓庆
　　
　　大规模的财政扩张，与紧绷的财政现实，就像是中国地方政府这枚硬币的两面，在旋转加速下，互为因果，彼此救赎。
　　在2012年已过去的半年多时间里，来自省级及主要城市的千亿级万亿级投资规划层出不穷，被视为地方的“4万亿”计划，指向经济“稳增长”。
　　几乎在同一时间，各地财政减收渐成趋势。在中国最富庶之地，北京、上海、浙江和广东，上半年财政收入增幅均从去年同期的20%-30%，下降到10%以内，北京在一二月出现同比负增长，比2009年初，有过之无不及 。
　　蠢蠢欲动，地方“4万亿”却提示了四年之间的差异。这一次，中央政府未再以扩张性的财政支出拉动经济，并成为地方政府渡过难关的垫脚石。中央对房地产市场严格的调控措施，卡住了多年来不少地方政府高度依赖的土地财政之路。
　　地方财政的巨大压力悬于眼前。在内陆，曾经造城闻名的鄂尔多斯，由于房地产市场崩溃、 煤炭滞销，地方经济几乎停摆，财政颓势更不待言；而在经济发达的东南沿海，经济失速和转型困局，将富裕的深圳、东莞逼向赤字边缘。
　　为谋求中央最终在财政刺激和调控政策上松口，地方努力抢跑投资，亦在地产调控中竭力博弈。但在政策未明解套未至之前，一增收二挖潜，瘦社会的身，瘦自己的身，先瘦谁的身？
　　结果不难猜。财政部最近公布《2012年7月份财政收支情况》，1-7月地方本级收入3.7086万亿元，同比增长13.8%，得益于地方非税收入大幅增长25.7%。财政部财政科学研究所研究员陈少强坦言，地方政府将目光从受经济景气影响较大的税收，转向国有资产、公共资源等，寻找新财源。
　　增收压力分解给地方行政执法部门的风险也在加大。税费征管上的调剂尺度在收紧，补漏和处罚收费的力度在加大。陈少强坦言，这非中央政府本愿，但在严峻形势前，“我担心会出现新的潜规则”。
　　地方举债需求也更为迫切。即便不断清偿已逾十万亿的债务，如果财政压力不能根本缓解，地方政府债务仍将不断向后累积而无解。
　　减支，收缩，是地方政府财政解套惟一的长久计。但在撑过眼前的危机之前，以继续扩张化解过度扩张带来的债务压力，是其本能反应。
　　
　　水落石出
　　“最有钱的地方没钱了”
　　
　　2012年，东莞政府与其供应商的关系发生了变化。
　　在东莞经营一家印刷厂的肖功俊发现，那些常年与政府为伴，欣然接受付款拖欠的企业老板们，开始不再接收政府订单了。因为他们相信，政府真的没钱了。
　　老板们的账算得清。他们将集体讨债的供应商们的债务简单相加，计算政府负债的真实数据。“估计有30多亿元了。”肖功俊对财新记者说。
　　这位曾经任职深圳大学的东莞经济研究者，8月18日在实名微博上直指东莞市樟木头镇政府负债16亿元，各村负债7亿元，总计23亿负债。“ 理论上该镇已经破产，成为名副其实的东莞希腊。”肖功俊说。
　　在市一级，按照东莞年初制定的2012年财政预算案，当年的财政收入仍可有10%的增长，达到922.4亿元，绝对数字在中国地级市中仍首屈一指。但在2012年前两季度结束时，这个自2006年以来GDP年均增长仍有11%的“世界工厂”，增速萎缩到2.5%，为全省之末。东莞市经信局的资料显示，全市33个镇街，只有15个镇街增速出现正数，18个镇街为负数，最差的为-11.6%。 顺理成章的是，9个镇街和一个园区的地方税收出现负增长。
　　一叶知秋。 广东省省长朱小丹在7月召开的上半年经济形势分析会上坦言， “经济下行压力之大超乎年初预期。” 投资、消费和出口三驾马车全部疲软，“面临的困难甚至比2009年国际金融危机全面爆发时还要大。”
　　政府税源深受打击。朱小丹在此次会议上披露， 2012年前五月，广东规模以上工业企业利润总额下降近20%，亏损企业亏损额增长超过100%，企业亏损面超过20%。根据对现代产业500强项目中近100家企业调查，销售收入和利润双降的占39%。6月广东制造业采购经理指数（PMI）为50.4%， 创近几个月的新低。资金、劳动力等要素也出现由供不应求转向需求不足的苗头。
　　直接结果是， 全省地方公共财政预算收入仅增长8.6%，比年度预期目标低1.4个百分点，税收收入仅增长4.3%，增幅同比回落18.8个百分点。增速均低于年度预期发展目标，也低于全国平均水平。
　　在同样富庶的江浙地区，境况类似。浙江诸暨市委一名常委告诉财新记者， “今年的税收增长压力很大，经济发达的地区要挑起担子，承担起责任”。
　　从财政部公布的全国上半年税收收入情况分析可见，1-6月全国税收总收入完成54931.63亿元，同比增长9.8%。增速比去年同期回落19.8个百分点。与经济指标密切相关的税种收入增速均放缓。如在税收总收入中占比均超过20%的增值税和企业所得税，增速分别回落11.6个百分点和21个百分点。
　　一线城市广州和深圳遭遇的麻烦，叠加了另一种偶然因素：举办赛会。2010年的广州亚运会与2011年深圳大运会，均在地方政府传统的以赛会撬动投资、拉动经济的逻辑下申办，并基于中国经济的持续发展，对未来的财政收益有较好预期。以赛会的名义推动的大规模城市基础设施建设可谓不计成本。
　　以深圳为例，2007年深圳申办大运会成功后，深圳市和龙岗区两级政府的固定资产投资近2000亿元。这些开支，“单靠当年财政结余肯定不够，动用储备结余外，还大笔贷款融资。” 深圳大学经济管理学院教授、财政税收研究所所长徐进告诉财新记者，在经济下行给财政增收带来压力之下，深圳大运会项目工程把深圳多年结余的储备花完了，“这是深圳市政府财政吃紧的重要因素”。
　　手头不再宽裕，连深圳税务部门都开始降工资。一名要求匿名的税务人员告诉财新记者：“按级别高低降，级别越高降得越多，最高5000、3000的都有。”
　　而在广州，财政需要支付的亚运会项目款项尚未结清。广州市政工程公司人士称，向政府催债，“几千万，我们要钱都要得不好意思了。”就算这样，最近因“对政府财政吃紧可能有所察觉吧，催款比以前勤快一些” 。
　　事实上，地方政府热衷于赛会经济与土地有关。举办国际赛事将使地方获得建设用地指标的额外放开，使得地方政府更便于围绕土地做文章。
　　土地出让金是地方政府最易用于调节财政收支的非税收入。土地出让金作为地方财政的固定收入，全部划归地方所有，也是地方政府重要的财源。在许多二三线城市，土地出让金能占到当地财政收入的30%，甚至更高。
　　除了土地出让金的直接收益，土地也是地方政府用以招商引资的最重要资源，除获取大的产业项目和投资外，也可通过融资平台公司，成为地方的债务杠杆。地产带来经济总量增长、政绩和税源，是毋庸置疑的支柱产业。
　　随着2011年的房地产市场调控政策出台，地方的土地财政受创严重。中国指数研究院统计显示，2012年上半年， 全国300城市土地出让金总额6525.98亿元，较去年同期下降38%。其中，上海从前两年的第一名滑落到第九名，出让金总额184.2亿元，仅占去年同期四成；北京更是无缘前十，出让金总额仅为144.88亿元，较去年同期减少55.65%；广州上半年土地出让金收入94.58亿元，同比下降42.2%，减收69.05亿元。
　　对土地财政依赖度最高的城市已经坐不住了。世联地产今年初完成了一份报告， 指出依赖度排在前10位的城市，地方政府多倾向于迂回取消对房地产限价限购的政策 ，以度时艰。
　　最大的时艰，却当属压不下的开支。为应对“稳增长、调结构、惠民生”，地方政府压缩开支的动力不足、空间有限。仅以民生开支为例，仅保障房一项，2011年全国地方的预算开支就达2292亿元，决算更达到3491.87亿元。在财新记者查阅主要城市的财政预算收支数据中，几乎全部出现收入增幅和支出增幅倒挂，甚至绝对值的倒挂。
　　重庆以土地储备为杠杆，大规模推动基础设施建设、公租房建设和加工贸易园区建设，2010年以来，一般预算支出均高于一般预算收入。2010年缺口700亿元，2011年缺口扩大到1100亿元。2012年上半年，预算收入增长18.4%，已远低于预算支出33.8%的增长幅度。
　　在中国，财政结余转为地方储蓄极为罕见，当期财政收入应付当期财政支出。 也正因此，深圳君亮资产管理公司首席执行官吴君亮认为，实体经济结构较为单一的地方，在经济下行和调控双重压力下，财政回旋余地甚小，“一两个季度就出问题”。
　　
　　撑过去
　　短期应对，惟有保证现金流不断，撑过困难期
　　
　　一份税务通知单，发到了广东省公路勘察规划设计院有限公司一名员工手中。通知单称其两年前曾经在外接了一单私活，涉及3000元金额，未缴纳个人所得税，要补。不止这位，还有多位同事亦被要求补缴个人所得税，追溯时间最长的到2008年。
　　地方政府短期“输血”的意图开始显现：增收挖潜。
　　深圳企业所得税下滑幅度较大。2011年，该市个人所得税首次在总量上超过企业所得税，成为第二大税种。2012年一季度，企业所得税同比下降12.72%，个人所得税大幅增长57.1%。
　　这与个人所得税征税起征点提高并不相符。徐进告诉财新记者，尽管企业经营效益不佳，但员工的工资收入与用工标准挂钩。深圳市政府每两年上调一次最低工资标准，决定了员工基本收入上升， 即征税的基数开始上升。加之个人所得税截至申报期在一季度末，超过了这个时限，就要罚款。上市公司也多在一季度实行分红。以上种种，均体现在一季度个人所得税增幅上。
　　更重要的是，地税局征管力度大为加强。“为保障税收，在可以抓住的税源上，加强了征管力度。”徐进说。这在各地，都有迹象可循。
　　在内陆大城市重庆，财政预算收入早已不足以覆盖大规模的城市开发建设，而以投资集团向社会融资为主的市场化运作方式，实现“用市场的钱办公共的事”。在此之外，2011年，该市推行一项房地产税收专项检查，一次性增收45亿元。在这项检查中，仅龙湖地产一家企业，就补税3亿元。而在2012年年中，房地产企业已被要求提前预缴四季度税收。
　　在上海，企业主抱怨，预售账款也要收税，符合政策的清退也不退，入库的门槛非常高。浙江绍兴的一名地税局局长则透露，一些政策与税收开始挂钩了，比如企业申请用地指标，必须达到一定完税额度，“ 对税收这块越来越严”。
　　在深圳前两季度的税收数据中，各税种的增、减轮动，也明示税收严查的趋势。如一季度大幅飙升的个人所得税，在二季度大幅回落，增幅亦跌为负数。同样在一季度增长高达91.47%的城市建设维护税，在二季度亦是绝对值与增幅同步大幅回落。反之，企业所得税从一季度负增长12.72%，恢复到二季度的增长5.95%，车船使用税则从37.7%的增幅提高到72.86%。
　　来自深圳地税部门的消息称， 今年以来，高科技和电子制造业企业聚集的南山区，展开几年来少有的大面积自查行动，要求企业对自己存在的偷税漏税情况进行查漏， 上溯到企业税收两三年前账本。工厂聚集的宝安、龙岗两区也开始查账，特别是针对坪山新区的企业，税务部门相信这里的企业“相对更有钱一些”。
　　不过，毕竟经济不景，税收增收毕竟有限。浙江杭州市财政局一名官员坦言：“企业是真困难，财政不敢下手太狠。真的按税法收，很多企业就持续不下去。很纠结。”
　　近来，关于扩大试点甚至普遍开征房产税的说法，甚嚣尘上。相对于正在推进的“营转增”试点，房产税是在保有环节征收，属于地方税种，可以增加地方收入。独立经济学家谢国忠撰文称：“我相信这一天终将到来，因为政府需要这笔钱。”
　　兹事体大，在数日自相矛盾的表态后，湖北地税局最终否认了将试点开征房产税的消息。新税种开征不易，地方政府将征收力度转向非税收入。今年7月，财政的非税收入同比增速比6月突然增加了30多个百分点。其中，地方非税收入同比增长20.8%；中央非税收入同比增长58.8%。财政部对此解释，在中央层面，主要是受石油特别收益金缴库办法改变的影响；地方主要是地方加强国有资源（资产）有偿使用收入等征管。
　　陈少强说，在增收思路上，“中央和地方有异曲同工之妙”。非税收入的增长主要来自公共资源、国有资产的收入，包括以前不太受关注的广告权、道路使用权等。
　　徐进告诉财新记者，(点击此处阅读下一页)
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