爱思想 | 曹正汉 罗必良：集权的政治风险与纵向分权——从历史视角看当代中国社会管理体制改革

　　 【内容提要】 明清时期，中国基层社会逐渐形成了以地方乡绅为领袖、以宗族和乡族组织为基础的社会自治；在当代，中国政府通过推行村民自治和社会管理体制改革，正在重建基层社会自治制度。为什么拥有专断权力的政府需要基层社会在一定程度上实行自治？对此问题，学术界有两种观点：一为“官治能力受限论”，一为“集权的政治风险论”。我们通过把传统中国与当代中国连贯起来考察，发现“官治能力受限论”有很大局限，它与当代中国重建基层社会自治制度相矛盾，而“集权的政治风险论”则具有更一般化的解释能力。而且，“集权的政治风险论”可以扩展为一般化理论，用于解释中国纵向分权的治理结构及其演变趋势。

　　 【关 键 词】政治风险/纵向分权/社会自治

　　 一、导论

　　 秦始皇一统天下之后，废封建立郡县，建立了高度集权的中央政府；中央政府通过自上而下的郡、县、乡、亭等官僚机构直接控制和管理基层社会的民众(严耕望，2007：pp57-66，pp237-244)。这是一个完全由官僚机构实行集权统治的国家。

　　 然而，中国历史演变的结果是，在单一的官治体制之下，逐渐发展出一定程度的社会自治。汉代以后，国家政权逐渐从乡退缩到县，经过宋元明数百年演变，至清代中期，基层社会最终形成了以地方官主导、以地方乡绅和宗族自治为基础的治理结构(韦伯，2004：pp137-150；费孝通，2009：pp65-69；王先明，1997：pp21；张研和牛贯杰，2002：pp9-16)。张研、牛贯杰把这种治理结构称为“双重统治格局”，意为国家的治理是“以上层政权为主导，基层社会组织(主要是宗族和乡族组织)自我管理为基础，上下连接、相互依赖的双层统治”(张研和牛贯杰，2002：pp9-16；张研，2008：pp349-351)。黄宗智把这种统治称为“集权的简约治理”，即治理结构的上层虽然高度集权，但是，县以下主要依赖准官员和地方社会内部的纠纷解决机制进行间接治理(黄宗智，2008)。到晚清末年，不受宗族控制的社会组织大规模兴起(如商会、自治会、城会、堂会以及各种民间组织等)，开始在地方事务中发挥重要职能，逐渐在地方政府和民众之间形成了“公共领域”(王笛，1996)。

　　 为什么一个集权的政府却能够接受基层社会在一定程度上实行自治？对此问题，学术界普遍接受的一种观点是，在明清时期，州县政府正式官员太少，以很少的官员管辖广土众民，使得官僚机构不能有效地深入到基层社会实施统治，不得不依赖地方乡绅和宗族组织管治民众和办理地方事务(韦伯，2004：pp146-150；黄宗智，2001：pp214-217，2008；张研和牛贯杰，2002：pp102)。如在清代，县级政府一般只设知县等二三名正式官员，而一县人口少则十数万，多则上百万；地方治理的两件大事，一是尊礼守法、完粮纳税，一是安民缉盗、防卫治安，均需依靠宗族和乡族组织(张研和牛贯杰，2002：pp102)。所以，费正清不无幽默地说，这些州县官是“在表面上管辖着约有二十万至二十五万居民的辖区”，他们只有与当地乡绅和宗族组织合作，才能治理其辖区(费正清，1993：pp22-24)。

　　 我们把上述观点简称为“官治能力受限论”，它认为传统中国的基层社会自治不是政府有意为之，而是政府的管治能力受到了客观条件的限制。我们可以引用瞿同祖的观点为这种观点作一个注解：“(清代)乡村享有的自治，并不是政府有意要赋予乡村自治的权利，而是因为当局无力完全控制或监督其活动。这种‘自治’，换句话说，就是中央集权尚未完成(或不彻底)的结果。”(瞿同祖，2003：pp11)。那么，约束政府的管治能力的因素是什么？学者们的进一步解释是，官僚机构的规模受到财政约束和家族政权的约束，因此，其实际的管治能力难以深入到基层社会之中(韦伯，2004：pp146；黄宗智，2008，2001：pp214-217)。财政约束是指，传统中国在财政上主要依赖分散的小农完粮纳税，由于缺乏准确的统计信息和科学管理技术，政府的征税能力受到严重制约，实际征集的税收只占农业产出的很低比例，使得国家只能维持小规模的官僚机构(黄宗智，2008；Wang，1973)。家族政权的约束是指，家族政权面临的一大威胁是国家分裂为独立的地方势力，为了应对此种威胁，皇帝需要直接控制派往全国各地的主要官员，通过依附于皇帝个人的官员来控制散布于全国的官僚机构(黄宗智，2001：p214-215)。为此，皇帝需要尽可能简化官僚机构的层级，减少官员人数，以免切断官员与皇帝之间的个人联系纽带，因而有意使得官僚机构只延伸至县级政府，不深入到基层社会(黄宗智，2008，2001：pp214-217)。

　　 对于上述问题，还有另一种观点，我们称之为“集权的政治风险论”。费孝通认为，自上而下的集权统治隐含着很高的政治风险，因为“自上而下的命令谁也不敢保证是人民乐于接受的”，因此，中央政府为了政权稳定和国家的长治久安，需要构筑集权统治的安全阀(费孝通，2009：pp62-73)。这个安全阀的设置就是在自上而下的集权统治之外，允许自下而上的民意反馈、协商和制衡的政治轨道之存在。为了设立此种自下而上的政治轨道，就需要有意识地把官僚机构悬空起来，不让它进入到与民众日常生活密切相关的地方社会事务之中(费孝通，2009：pp65-69)。因此，国家任命的官员只到县衙为止，不再下去了。

　　 我们首先指出，上述两种观点隐含着不同的假设前提。“官治能力受限论”隐含着国家希望扩大自己的管辖范围和集权程度，或者说，统治者追求的是扩大自己的控制权。在这一假设前提之下，国家之所以容忍基层社会实行自治，是由于其管治能力受到客观条件的限制，如征税能力的约束和家族政权的约束。因此，依据“官治能力受限论”，我们可以推断：如果国家因技术进步和组织方式改进，能够打破征税能力的约束和家族政权的限制，那么，官僚机构的规模(包括层级和人数)和管治能力就将扩大，国家政权将向基层社会延伸，官僚机构的统治将取代基层社会的自治。与“官治能力受限论”的假设前提不同，“集权的政治风险论”是假设统治者更关心政权稳定和国家的长治久安，因此，政府接受基层社会自治的原因，不是由于国家政权无力深入到基层社会，而是为了降低集权的政治风险。换言之，即使政府有能力直接管治基层社会事务，只要直接管治面临着较高的、与民众发生冲突的风险，政府为了维护社会稳定和政权稳定，也会限制官僚机构的管辖范围，并在一定程度上引入或接受基层社会自治。

　　 显然，现实中的政府既有扩大自己的控制权的动机，也有维护政权稳定的愿望。这就提出了一个需要澄清的问题：在上述两种观点中，究竟哪一种观点具有更一般化的解释能力？对于这一问题，我们很难从逻辑上作出判断，需要依据经验事实进行检验。发生在当代中国的村民自治制度的建立和社会管理体制改革，恰好为检验上述两种观点提供了经验依据。

　　 本文的目的是把传统中国与当代中国连贯起来考察，并以当代中国重新引入基层社会自治制度为依据，检验上述两种观点的解释能力。我们将指出，当代中国重新引入基层社会自治制度，这一事实与“官治能力受限论”的推断相矛盾，其原因也是“官治能力受限论”所不能解释的。这说明，“官治能力受限论”具有很大局限，对中国基层社会治理方式的长期演变趋势不具有一般化的解释能力。我们还将论证，当代中国重新引入基层社会自治制度的原因，与“集权的政治风险论”的解释是相符的，因此，“集权的政治风险论”具有更强的解释能力；而且，我们可以把“集权的政治风险论”发展成一般化理论，用于揭示国家内部的纵向制衡机制，以及解释在中国的治理结构上，纵向分权的形成与演变趋势。

　　 二、当代中国社会管理体制改革

　　 中华人民共和国成立后，国家打破了家族政权统治，国家的组织方式和管理技术开始现代转型。同时，国家依靠中国共产党的强大组织网络，大幅度提高了其征税能力、对官僚机构的控制能力以及对社会的管治能力。因此，1949年以后，国家政权稳定地深入到基层社会，在县以下建立了完善的基层政权(人民公社和随后的乡镇政府)，并把行政机构延伸到村庄内部和城市社区。到1980年，国家的官僚机构已经取代了历史上宗族和乡族等基层社会组织的统治功能，基层行政官员取代了传统乡绅，基层社会的自治已不复存在。如果我们的考察时点到此为止的话，当代中国基层社会治理方式的演变与“官治能力受限论”的推断是一致的。然而，1980年以后，中央政府和地方政府重新在基层社会引入自治制度，此种变化与“官治能力受限论”的推断相矛盾，而与“集权的政治风险论”的解释则相吻合。

　　 (一)在社会管理体制改革之前的村民自治制度之建立

　　 在中央政府和地方政府的政治术语中，“社会管理体制改革”或“创新社会管理”等提法出现于2008年之后。但是，实际的“社会管理体制改革”早已开始，即在农村重建村民自治制度。

　　 1980年，广西宜山县三岔公社(现为宜州市屏南乡)自发地出现了第一个村民选举的村委会——果作村村委会(史卫民等，2009：pp2)。此后，由村民直接选举村委会得到地方政府和中央政府的肯定，逐渐推行到全国各地(史卫民等，2009：pp2-19)。1987年11月，第六届全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，开始在全国范围内实行村民自治和村委会直接选举。1998年11月，第九届全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法》(简称《村民委员会组织法》)，村民自治成为国家正式法律。该法第二条规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，其职能是，“办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。该法第十一条规定，“村民委员会主任、副主任、委员由村民直接选举产生，候选人由村民直接提名，任何组织或个人不得指定、委派或者撤换村委会成员”。所以，《村民委员会组织法》是中央政府在农村地区重建基层社会自治组织，替代已经瓦解的宗族和乡族的自治功能。

　　 此后，村民委员会选举在全国各地常态化和逐渐完善，在部分地区还将民选制度引入村党支部选举，如在辽宁省部分地区，拟任村党支部书记的人选必须首先参加村委会主任竞选，胜出之后才能成为村党支部书记候选人(史卫民等，2009：pp554)。

　　 当代中国在农村地区重建村民自治制度，与“官治能力受限论”的推断相矛盾。1980年以来，由于市场化改革带来了经济持续高速增长，国家的财政收入大幅度增加，官僚机构的规模也在扩大，足以支持政府在农村基层社会行使管治权力。所以，此时期中央政府在农村地区引入村民自治制度，不是由于政府的管治能力受到财政等客观条件的限制，而是政府对农村地区的管治所包含的风险增大了，需要通过引入村民自治来降低政府所面临的来自农村基层社会的政治风险(Kelliher，1997；O’Brien and Li，2000；Birney，2010)。我们将指出，2008年以后，中央政府和地方政府推动社会管理体制改革，也是出于类似的原因。

　　 (二)社会管理体制改革

　　 中央政府和地方政府在基层社会引入自治制度的最新尝试，是推动社会管理体制改革，其重点是希望在城市基层社会建立类似于村民自治的制度。

2010年9月29日，中共中央政治局举办集体学习，总书记胡锦涛提出要积极推动社会管理体制机制创新，(点击此处阅读下一页)