爱思想 | 肖金明：人民代表大会制度与中国司法构造

　　 【摘要】加快政治民主化进程，必须推进法治国家建设，推动中国宪法政治发展进程。加强法治国家建设、推进宪法政治，需要通过政党制度的完善形成执政型政党，通过完善人民代表大会制度建设权威型人大，通过法治政府建设造就善治型政府，通过司法体制改革成就适度型司法，建设法治国家和推进宪法政治，还需要相对自由型媒体和日渐成熟的公民型社会。毫无疑问，这将逐渐改善中国政治生态，形成以人民代表大会制度为根本政治制度的政治制度体系，在人民代表大会制度基础上实践中国特色的分权原则，完善人民代表大会与“一府两院”的全面关系，以及“一府两院”体制中各部分的相互关系，确立和强化人民代表大会的政治权威，并将司法权威与人民代表大会的政治权威关联起来，在政法职能定位的基础上理解和实践中国话语式的司法独立，同构适度职能和适度关系以重构中国司法。

　　 【关键词】人民代表大会制度；政治权威；适度司法；司法独立；政权体系

　　 引论

　　 近几年来，社会各方面不断表达着对中国政治体制改革的强烈愿望，一些政治家和公共知识分子，还有一定范围的社会公众对政治民主化有着不同的理解，但对政治改革都充满了期待，这是改革开放三十年来必然产生的社会现象。中国政治改革渐进性特征明显，自党的十二大以来的历届党的代表大会的政治报告对政治改革都有宏观描述，尽管目前继续深入推进政治改革的时间表和路线图尚不清晰，但政治改革的态度是明朗的且方向是明确的，就是推进政治文明建设过程，完善和发展中国特色社会主义民主政治。[1]从三十多年前启动的经济体制改革到目前广泛兴起的社会管理创新，其间伴随着渐进的政治改革。应当充分认识和理解中国政治发展的现实逻辑，一方面，将当前的社会管理创新与经济体制改革相提并论，并强调其对政治改革与发展的基础意义。另一方面，推进以政治民主化为方向和目标的政治文明建设的过程，应当着力于完善和发展中国特色社会主义政治制度。政治改革的过程实际上就是法治国家建设的过程和宪法政治发展的过程。新中国宪政六十多年尤其是1982年宪法实施三十年，随着宪法规范体系的不断完善，中国特色的政治制度体系、基本国策体系、公民权利体系、国家政权体系、地方制度体系等已经形成，中国宪法政治取得了巨大进步。[2]在中国现行宪法进入而立之年之际，需要回顾中国宪法政治发展的历史尤其是国家政权关系的历史，进一步明确中国特色的分权原则及其实践价值，在人民代表大会制度基础上探求政治改革与发展之路，在政治体制改革与发展中重新构造职能适度与关系适度的中国司法，尤其需要同构人民代表大会的政治权威与司法权威。

　　 在多年之前，比较研究中西政治文明并发表《政治文明论纲——基调、体系与方法》一文。文章根据从政治学和宪法学的不同角度对政治文明相互联系的解说，在一个政治学视野和宪法学逻辑相结合的层面上，建立了一个关于中国特色社会主义政治文明的分析框架：

　　 中国特色民主政治与政治改革

　　 党的领导与稳健的政党制度

　　 有序的政治参与和发展着的公民政治权利体系

　　 有效的分权体制及其布局的国家权力体系

　　 法治国家与宪法政治[3]

　　 由是观之，政治改革的目标是建设中国特色社会主义民主政治，基本路径是完善中国特色社会主义政治制度，包括作为根本政治制度的人民代表大会制度、作为基本政治制度之一的多党合作与政治协商制度，以及公民政治权利制度、国家司法制度等。主导“民主政治……宪法政治”研究框架的逻辑主线展开了一个政治学和宪法学的共同话域。在政治文明这一共同话域里，学术话语一般遵循着这样的基调：发展社会主义民主，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标。……党的领导、人民当家作主和依法治国的统一性，是社会主义民主政治的重要优势。发展社会主义民主，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合和辩证统一。推进政治体制改革，要从我国国情出发，坚定不移地走自己的政治发展道路，坚持社会主义政治制度的自我完善和发展。我们要发展的是有中国特色社会主义民主政治，决不照搬西方政治制度模式。要加强社会主义民主政治制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。[4]

　　 毫无疑问，这样的逻辑主线将主导中国宪法政治发展和法治国家建设的进程。加快法治国家建设、推进宪法政治发展，通过政党制度的完善形成执政型政党，通过人民代表大会制度的完善建设权威型人大，通过法治政府建设造就善治型政府，通过司法体制改革成就适度型司法，加强法治国家和推进宪法政治，还需要相对自由型媒体和日渐成熟的公民型社会。这无疑将逐渐改善中国政治生态，包括强化人民代表大会制度的根本地位，在人民代表大会制度基础上实践中国特色的分权原则，增强人民代表大会的政治权威，建立人大与“一府两院”的全面关系，形成基于司法职能需要的司法权威和中国话语式的司法独立。

　　 一、完善人民代表大会制度成就权威型人大

　　 1949年的《共同纲领》作为新中国的临时宪法作出的重大政治选择之一就是建立人民代表大会制度，以人民代表大会作为人民组织国家政权的形式。但由于当时全国尚未全部解放，建国之初并不具备普选条件，无法选举产生和召开人民代表大会，于是采用了政协全体会议代行全国人大职权的过渡做法。以《共同纲领》为基础的1954年宪法明确了人大的地位和职权，确立了人民代表大会制度。1954年选举产生的人民代表大会成为国家政权的组织形式和国家政权体系的核心，人民代表大会制度成为国家根本政治制度。[5]但是，人民代表大会制度的发展也不是一帆风顺的，这一根本政治制度与其他政治制度一样经历了曲折的发展历程。1950年前后尤其是“文化大革命”期间，人民代表大会制度遭到严重破坏，人民代表大会甚至一度停摆。[6]“文革”结束后恢复重建的人民代表大会制度日益成熟并有效发挥政治能量，在恢复和重建国家民主法制方面发挥了根本作用。人民代表大会逐步成为人民当家作主的有效政权组织形式、整个国家政权体系的核心和中国宪法政治的基础。人民代表大会制度比较全面、直接和充分地反映了中华人民共和国“一切权力属于人民”的本质，其作为政治制度的根本性特征日益显现。

　　 完善人民代表大会制度是中国政治改革的根本所在。从政治文明的角度讲，党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的制度依托和保障是人民代表大会制度。正反两个方面的实践经验证明，只有国家根本政治制度才能全面促进政治文明三个侧面的一体化。完善党的领导内涵与实现方式，应当由“党在政权体制外的领导”逐步转变为“党在政权体制内的领导”，改善共产党对国家政权的领导方式方法，完善共产党通过人民代表大会执政的体制机制，实现政党执政（不限于执政，也包括其他党派参政）与人民代表大会制度的结合，这是中国最高政治的体现；人民代表大会是民意机关，是“一切权力属于人民”的主要政治载体。人民当家作主的最有效的组织形式是人民代表大会，人民代表大会制度实质上就是人民当家作主的制度，这是中国最大政治的保障；依法治国战略包括建立和完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系并保障其有效实施，人民代表大会是建立和完善法律体系的主导机关，也是宪法和法律有效实施的监督和保障机关。中国特色分权原则和国家政权体系立于人民代表大会制度基础之上并融入国家根本政治制度之中，这是中国最好政治的选择。概言之，完善人民代表大会制度是政治文明——民主政治发展的根本选择。

　　 完善和发展人民代表大会制度不是孤立独行的，它关系着宪法确立的基本政治制度和具体政治制度的变革与改善。完善中国特色政治制度体系，必须以完善根本政治制度为基础，以完善基本政治制度为重点。完善人民代表大会制度，一方面为人民提供掌握国家政权的途径和方式，另一方面为共产党执政建立坚实的政治平台。加强人民代表大会制度建设不仅仅要完善国家政权体系，强化“一府两院”体制，还必须将其与政党制度、政协制度联系和统一起来，完善选举民主和协商民主相辅相成的组织形态。在政治制度自我完善和发展过程中，需要特别关注政党制度宪法化，逐步以宪法相关法的形式确立政党关系、政党组织和活动原则以及执政党和参政党的功能作用等，从而为共产党执政提供合宪性与法律保障，这应当成为基本政治制度完善的重要内容。完善中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，应当确立执政党与国家政权体系中立法、行政、审判、检察的关系准则，将政党执政建立在国家根本政治制度基础之上，逐步塑造政党政治的宪政属性，实现根本政治制度与基本政治制度的衔接，实现国家政治生活的宪政化。[7]同时需要在宪法政治的层面上界定人民政协的职能与责任，建立人民政协在政治体制之中、国家政权体系之外与国家政权的高度关联。人民政协是统一战线组织，是中国政治体制的重要组成部分，在发展协商民主方面发挥着不可替代的作用。完善多党合作与政治协商制度必须立足于中国政治国情，以协商民主建设为目标，通过人民政协制度突出中国民主政治制度的重要特色。[8]

　　 政治改革的目标是建设中国特色社会主义民主政治，其根本点在于完善和发展人民代表大会制度，其现实关切点在于强化人民代表大会的政治权威。完善和发展人民代表大会制度，其目的之一就是成就一个权威型的民意机关。权威型人大建设的着眼点在于促进执政党与人民代表大会的结合，将共产党执政建立在人民代表大会制度基础上，将执政党对国家政权的领导作用体现在人民代表大会制度框架内，这无疑有助于增强人大政治权威。在政治改革和人大权威问题上，有两个概念需要关注，即选举民主和财政民主。选举民主涉及党的组织领导权，财政民主涉及政府的财政预算权。选举民主要求人大的重大人事权（用人权）与党的组织领导权实行制度性衔接，避免制度化程度低甚至不合理的党的组织领导导致人大重大用人权虚化。从政治改革的现实逻辑出发，应当加强党的组织领导权与选举制度的结合，形成党的组织领导与人大重大人事权的制度衔接与统一，突出党与人大的全面关系以及党的组织领导的制度化、规范化。财政民主要求合理配置财政决策权，将决策权与监督权分开，使人大由政府财政监督者角色转向公共财政决策者角色，财政决策权应当由人大和政府共享，重大财政决策权由人大实质控制，突出人大与政府的全面关系以及财政决策的民主化、法治化。在国家政权体系中，人民代表大会是最接近人民的国家机关，是聚合、凝练和表达人民意志和利益要求的民意机关，它还是政府、法院、检察院等其他国家机关的孵化器，由它产生的“一府两院”对它负责并受它监督，这是人民代表大会政治权威的根源。选举民主和财政民主突出了人大在人事和财政方面的决策权力，直接或间接地影响着国家权力关系，这无疑有助于增强人大的政治权威。

从宪法学上讲，人大拥有立法权、重大人事权、监督权等职权。换个角度讲，人大应当拥有决策权（含立法权、用人权）和监督权。毫无疑问，做实人大决策权和监督权是建设权威型人大的基础选择。人大决策权是一个法学界不常提及的概念，忽视民意机关的政治决策的主要表现就是只关注人大的立法活动，而对人大的非立法性决策活动视而不见。近些年来，公共决策及其法治化问题已经进入法学界尤其是公法学界的视野，目前比较通用的是法治政府建设过程中强调的重大行政决策权。从地方层面讲，重大行政决策的范围包括地方国民经济和社会发展规划、财政预算、行政管理体制改革等重大地方事务。实际上上述重大地方公共事务不是政府能够单独完整应对的，上述领域的重大决策显然不能由政府最终作出，它们应当属于地方人大决策的范围。从决策权入手，重构人大与政府的关系并间接影响着“一府两院”的相互关系，是增强人大权威的现实而有效途径。(点击此处阅读下一页)