作者：邓聿文

成都市最近发布了《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，试图突破长期以来束缚城乡居民自由迁徙的一些制度障碍，全面建立户籍、居住一元化管理的体制机制，彻底破除附着在户籍上的城乡不平等权利，还公民以迁徙自由。如果《意见》的规定得以落实而不仅仅停留在文本上，那么，这将是迄今为止，中国单一地方政府所实行的最彻底、最干净的城乡户籍改革，将开启中国户籍改革的新局面，而此前，包括成都在内，无论是借统筹城乡发展名义推行的系列农村改革，还是单纯的户籍制度改革，都留有一些尾巴，基本是为了取得农民的土地。
自由地在自己的国家流动、迁徙、居住和发展，是每个公民应该享有的、与生俱来的基本人权，这种权利不应也不能被身份、财产、法律、国家等任何外在的东西予以剥夺，除非人们自己放弃或者犯罪。这已成为人类文明发展的一种普识，并在世界上绝大多数国家得到体现。中国1954年宪法也规定了“中华人民共和国公民有居住和迁徙自由”。可惜的是，在上世纪50年代末实行城乡两种户籍制度后，迁徙自由就被宪法所取消，此后即使进入改革开放，虽然宪法多次修改，但迁徙自由还是未恢复。

今天看来，中国在50年代末取消迁徙自由或许有其不得已的理由，那时国家为保障重工业优先发展的赶超型工业化战略的实现，不得不把农民固定在土地上，惟有如此，才能抽取农业剩余为工业化积累所需的资本，因此，伴随城乡户籍的，还有统购统销制度和人民公社制度的实施。然而，这样一来，也就人为在城市和乡村之间掘出一条“鸿沟”，将城乡居民分割成两个发展机会和社会地位严重不平等的社会集团，堵死了农村人口向城市自由迁徙之路。

如果说，对于历史形成的户籍制度，基于当时历史条件的局限性而表示某种程度的理解的话，时至文明昌盛的今日，中国改革都已走过30个年头，还保留着半个世纪前的极不合理的制度，就显得毫无道理。尽管在这之中，为适应市场经济的发展、城市化的推进以及社会开放的需要，很多地方对现行户籍制度作了或大或小的改革与调整，一些中小城市还鼓励农民去落户，但是，所有这些改革，都或多或少设置了某些限定条件：要不有一定的资产；要不在一个城市居住了几年，有正当的工作；要不拿土地换户口，等等。之所以有此限制，根本原因在于，法律对这种社会流动的趋势和人们彻底要求放开户籍、迁徙自由的呼声，“岿然不动”。

自由迁徙权的缺席，给社会、给人们的心灵造成的后果与伤害早已显露无遗。看看改革早期所谓的“盲流”以及随后衍生的至今还在中国社会通行的暂住证，就清楚。自由流动与居住的受限，一个直接后果，表现在现实中，就是直接加剧和恶化了农村和农民的整体贫困。现代化本是一个乡村逐渐衰败，农民被剥夺的过程，如果农民没有流动自由，特别是迁徙和居住自由，他也就不能享受政府提供给城市居民的各种福利，不能捕获各种发展机会，因而在和城市居民的生存竞争中，天生就处于弱势地位，这是中国城乡差距不断扩大的根源。若这种权利贫困被长期延续，还会使得城乡二元结构的社会形态被固化，阻碍城市化进程。近年来，中国的城市化推进速度虽然很快，但由于城市需要的是农村的劳动力，而不是农民家庭，不但引起了农民对歧视的反抗，也使得很多农民现在干脆拒绝成为城市市民。假如把一亿多没有城市户口的农民工刨去的话，中国现有的城市人口大大低于目前的统计数字，城市化率至少要在现有的基础上下降十个点左右，远远落后于世界多数国家的水平。

改革以来，对公民自由迁徙权的缺席及其危害，不断有人呼吁。全国人大代表周洪宇就曾建议，参照54宪法，对现行宪法进行修改，增加关于公民享有迁徙自由权的内容；同时，制定如《公民迁徙法》或《户口管理法》等单行法规，明确公民迁徙的性质、地位、法定条件、权利义务和法律责任等。但这些建议和呼吁，多半如泥牛入海，不见回音。之所以如此，既有观念和认识上的因素，更主要的还是利益的阻隔，维系现行户籍制度的最大受益者是谁？城市原有的居民及其管理者。他们对附着于户口本的种种优惠政策的自觉或不自觉的维护以及对外来者的本能排斥，使户籍制度改革难以深入；另外，鉴于户籍制度载体上附加的各种利益关系非常复杂，改革有很大的成本代价，多数城市主政者从方便管理的角度出发，也不希望户籍制度一下子放开。他们担心放开城市户口限制，允许农民自由落户，随着人口的大量涌进，很可能会出现贫民窟、犯罪增多、城市环境脏乱差等所谓的“城市病”，从而有可能损及自己的政绩。这两股力量相互作用，前者为后者管制城市户籍提供了所谓民意的压力，后者出台的一些限制措施也往往得到前者的支持。农民工群体就是这种改革不彻底的产物，它是城市既得利益者只想享受或者剥削农民的剩余却又不想给予他们平等待遇和地位的结果。

在中国百年现代化中，农民对中国社会及其现代化作出了巨大贡献和牺牲，革命和建国后的前30年不说，改革后，正是数以亿计的农民工，抛家舍业，用最低廉的劳动力价格，支撑了中国产品的竞争力，成就了中国的“世界工厂”地位。目前，中国有流动人口近2亿，其中主体为农民，他们已从城市体系中占较少比例的群体成为具有举足轻重意义的重要组成部分，与城市的经济联系、社会联系日益密切。可以说，宪法中没有规定公民迁徙自由的理论基础和历史条件都已不复存在。也因此，无论从哪个角度看，都必须打破目前严重失衡的城乡关系，结束过时的城乡二元户籍制度，建立城乡平等的经济和社会制度，还农民以迁徙自由，不能让这种附着于户口本超过半个世纪的利益格局再继续存活半个世纪乃至更长时间，使我们的子孙把它当作天经地义的“大理”继承下去。

从成都此番的改革来看，一项制度实施日久，固然会形成强大的既得利益，但并非坚不可催，只要主政者真正从这个社会大多数人的利益出发，从国家的长远和根本利益出发，就没有破除不了的不合理体制。事实上，同为保障赶超工业化战略的统购统销制度和人民公社体制不是在改革初期就被彻底打破了？关键是要有勇气和决心。现在成都打开了一条门缝，为后来者树立了标杆。当然，要在全国破除城乡二元社会结构，废除目前的户籍管理体制，保障全体国民拥有平等的基本权利，则必须尽快在宪法中规定公民有自由迁徙的权利。因为宪法是国家的根本大法，在一个以法治为目标的社会，涉及到公民基本人权一类的事情，最好还是有法可行。