要消除土地财政的积弊，约束政府行为，遏制腐败，无数正反事实都说明，政府内部的同体监督很难做到，必须引入外部监督才可能有效。现在可以做的是在财政体制特别是在预算变革上做文章，建立和完善预算体制，实现预算民主。

作者：邓聿文

在房价高涨的背景下，地方的土地财政成为社会关注的话题。一般来说，土地财政占地方财政总收入的比例，低的占到三分之一，高的占到三分之二，但是，像浙江义乌市北苑街道办土地财政竟然占到其财政总收入的95%以上，这意味着北苑街道办的政府运作几乎完全依赖土地。

根据最高检所属正义网记者近日到义乌进行的调查，去年北苑街道办的财政总收入超7亿，但除了义乌市财政下拨的“人头费”2000余万元以及270余万元的税收“返还”外，其余的都来自“土地财政”。这就不难理解北苑街道办为什么建得起超豪华的办公大楼了。
去年以来，北苑街道办陷入了一堆麻烦中，除办公大楼超建外，诸如用克扣企业用地建住宅楼，并且所建住宅居然用毛竹代替钢筋等事情先后被曝光，而这一切，莫不与土地有关。如果不彻底清查土地财政背后的利益链条，这事管住了，保不准又冒出其他事情。

这些年来，随着城市化的快速推进，土地的巨大增值价值对众多地方政府来说，都是一块诱人的“蛋糕”，也因此，一些地方屡屡上演强拆和自焚的惨剧。强拆和自焚的根源，首先来自于政府的发展冲动，在一些官员的认识里，只要发展，就必须拆迁，而且只有强拆，才能拆出一个新中国。但伴随着这种发展冲动的，也免不了腐败的因素。

要消除土地财政的积弊，约束政府行为，遏制腐败，无数正反事实都说明，政府内部的同体监督很难做到，必须引入外部监督才可能有效。现在可以做的是在财政体制特别是在预算变革上做文章，建立和完善预算体制，实现预算民主。

地方政府的强拆行为与对土地的依赖，固然跟现有的“中央财大事小，地方事大财小”的财政分配体制有关，也与财政体制特别是预算制度的不完善、不透明有着直接的关系。而就对权力的约束来说，后者是一个更为重要的问题。

中国财政制度的一个最大缺陷，是缺少一个覆盖所有政府收支、不存在任何游离于预算之外的完整统一的公共预算。我们还存在一个不受预算法制约的庞大的预算外收入，甚至在一些地方，预算外收入不只一层，致使预算游离于人大的监督，也游离于政府审计部门的监督，成为仅少数领导人和财政部门负责人掌握的机密，这就不仅使得腐败有机可乘，也严重影响到预算资金的使用效率和人民的福利。义乌北苑街道办就是一个例证，土地收入不是用于民生急需的地方，而是用来为政府及其工作人员盖大楼，建住宅。对于此种一级政府的集体腐败，因为涉及面广，在地方治理还依赖他们的情况下，上级政府不会像严厉查处官员个人或小圈子腐败那样有大动作，充其量是将违规建筑没收拍卖，不会有对人员的处理。

但实行预算民主，要腐败就困难得多。因为预算民主的实质，是把民主原则用在理财方面，管住政府怎么花钱，政府如果不能随便花钱，腐败对官员的诱惑可能就会减少很多，也就能老老实实依法行政，而不是成天想着打钱的主意。

从中国的情况来说，建立和确保预算民主，重点是加强人大对政府预算编制、执行情况的实质性审查和批准，增强预算的透明度和民主参与程度，使预算的编制、审批和监督成为一个民主的、公共参与的过程。管住了政府怎么花钱，才可使政府及其工作人员真正归位到为民服务的宗旨上来。目前，国家在推进预算民主方面做了一些工作，但很不够，需要加快推进。