人民为什么对法制现状不满意？

　　题记：纸面法律增加了人民的希望，现实法律增加了人民的失望。

　　——梁剑兵

　　我最近经常在思考的一个问题是：到底是什么原因，导致人民对我们的法律和相关制度的现状不满？如果我们考察一下近三十多年（从1976到2010）来的法制进程，我们不难发现这种不满是普遍存在着的：

　　——文化大革命结束的时候，这种不满体现为对文革“和尚打伞——无法无天”的猛烈攻击和批判，这种批判导致了许多法典的制定和颁布；

　　——经济体制改革初期，大致在上世纪八十年代到九十年代之间，人民对法制的不满体现为“法大还是权大”的质疑，这导致了一波党政分开、政企分开、在简政放权的基础上走向市场经济和自由资本主义经济的转变，我们又制定了许多适应经济自由发展需要的经济法和民商事法律法规；

　　——从上世纪九十年代中叶以后，直到今天，原有的经济体制改革进入中期和后期，随着政府引导、管理下的经济改革动力逐渐加大，党政不分、以党代政的政治传统开始复辟，原有的党政分开、政企分开、简政放权的成果逐渐丧失，官僚政治体制挟公权强制之威卷土重来。以党代政、以党纪取代宪法和国法、以党委“领导班子”决策取代民主的威权政治死灰复燃。这直接导致了法律权威的消解和依法办事的缺位。有法不依、执法不严、违法不纠成为破坏法律及其相关制度的最大问题。这一时期，人民对法制的不满又集中体现为人民对“有法不依”和“社会不公”的强烈而普遍的不满，并将这种不满所产生的根源直接归结到政治体制因素而不是法律本身。

　　通过梳理三十多年来的法治历程，我感觉到，尽管我们可以说，经过30多年的努力，到2010年的时候，我们已经从文革时代那种“和尚打伞——无法无天”的状态中彻底解脱出来，我们可以宣布我们国家的社会主义法律体系确实已经建成，我们确实已经摆脱了无法可依的法治资源贫乏的窘迫局面。我们已经实现了立法规划所确定的立法目标，按照大陆法系的法律和制度框架建立起来一个法律部门齐全、法典结构严密、法条和规范内在逻辑协调的法律体系。

　　但是，就是在立法层面获得巨大成功的同时，我们发现，人民对法制现状的不满不但没有随着法律体系本身的发展进步和法制完善的程度而减弱，相反倒是增强了。那么，我认为，我们不得不好好的思考一下，为什么会出现这种不满的舆论随着法律体系本身的发展壮大而反向增长的状况。

　　我们需要冷静的反思：这究竟是为什么？

　　从政治正确的角度和法的一般原理角度看，应该说，人民的不满是无可挑剔的，我们不能抱怨人民对已有法制成果的不理解和不满足。因为法律总是人民意志的体现，这是最重要的法律定律。从这一定律出发，我们可以自然而然地推论：假如人民确实对法律和相关制度不满，那一定是法律本身及其相关制度没有体现人民的意志。因此，是法律和制度本身出了问题，而不是人民出了问题。换一个角度说，因为人民虽然不一定在任何情况下都正确（比如当年全国人民都搞文革就属于全体不正确，类似的情况还有当年德国人民选择纳粹、全民支持希特勒等等），但是，即便是我们就把人民看成被统治者，或者直接看做是法律及其相关制度的客户和需求者，那么，以经济学供需关系的眼光看，人民对法制的日益不满也表明了他们的社会需求没有被满足，所以我们不能指责人民而应该反思我们为什么不能满足他们的需求。

　　以上是研究和回答问题的大前提，以下是小前提：

　　我们国家的法制是受政治主导的，也是直接地和程序上地在全国人大的领导下进行的，所以，我们必须从政治的和程序的角度去寻找造成这种不满的深层原因，这是挖掘法制病灶的必然。我国的人民代表大会，实际上并非人民民意表达的场所和意志体现的殿堂，而是官僚阶级把持和体现官僚意志的会议室（据统计，现在从中央到地方的各级人大，基本上都是由各级、各单位的领导干部充当人民代表的，真正的以无权无势的平民身份担任人大代表的不是没有，但是属于凤毛麟角），这是导致人民对法制不满的根本原因所在。

　　考察世界各国宪政，我发现一个普遍现象：何谓民主？其实民主就是开会。所谓民主，其实就是由真正代表民意的代议士们坐在会议室里天天开会做决议（大到与外国开战，小到政府花钱乃至鸡毛蒜皮的事情，都要开会作出决议），然后交付官吏们去执行！但是，别的不说，单单就“开会”这件事情来说，我们中国大陆人大的开会制度和世界各国、各地区的议会开会制度都不一样，甚至和台湾地区的会议制度也大不一样。尤其是我们的人大，每年只开会一次、一次会期仅仅两周时间，完全不像别的国家和地区的议会那样，一开会就是好几个月，甚至开会三个季度、休会一个季度——我们有民主的会议室（也就是人大），但是那个全国最大的会议室一年四季都空空如也、门可罗雀，各地的人大也都是如此，这是一件令人十分奇怪的事情。

　　有一次，台湾中央研究院法学所的所长汤德宗教授来我们法学院访问做学术报告。我问汤教授：台湾的立法院每年开会几次？每次开会用多长时间？汤教授告诉我，台湾的立法院每年有两个会期，每个会期均约四个月。我又问：会期那么长，有那么多的事情吗？汤教授说，事情多的不得了，每次开会都有好几百个法案排队需要通过，立法院一次开会四个月都不够用的，有些法案要延续到下次开会再讨论通过。我又问，这些需要通过的法案都是什么内容呢？汤教授说，啥内容都有，和大陆人大代表的提案没啥差别，但是大陆人大一般不表决代表提案，台湾立法院是要表决议员提案的。

　　通过比较大陆和台湾的议会制度，更加令人奇怪的是，我发现大陆的人民代表大会尽管自称是议会，其实只是“立法院”——大陆人大只管两件“大事”：一是制定法典、二是对政府法院检察院的汇报盖橡皮图章，至于其他的事情一概不管不问、不讨论不表决，连会也懒得开。而台湾地区的立法院尽管在名称上叫立法院，其实却是真正的“议会”——啥事都议论，大事小情都要拍板决策后交付政府和司法机关执行。我们大陆和台湾都同样是中国人进会议室开会，但是两种不同的开会制度却形成了强烈的反差和鲜明的对照。

　　这是人民对法制不满意的最根本的原因所在：我们的法律是属于官僚的，不是属于人民的——而对不属于自己制造出来的“商品”横挑鼻子竖挑眼，那是一切顾客的天性——因此，只要人民自己不是法律的制定者或者生产者，只要任何法律及其制度不是由人民的代议士天天在会议室里经过讨论、辩论、争吵的方式表决出来的，人民一定是要对“官僚法”看哪儿哪儿不顺眼的。

　　第三，但是，在中国，除去官僚制定的法律之外，还有许多法律是由知识分子中的法学家们起草制定的。许多法律，表面上是由不是民意代表机关而是官僚“盖章处”的人大制定的，其草案却是由法学家起草的。因此，实际上，中国许多法典的命运不是决定在人大的会议室里，不是决定于电子表决器的按钮上，而是决定于法学家的书斋之中的。《物权法》就是一个典型的例子。能够应官僚的邀请，负责起草法律草案是中国法学家们一个很大的荣耀，也是所有法学研究者的光荣，这没问题。问题在于，中国的法学家在参与立法方面过于积极却在参与法律实现方面过于消极，这导致他们的工作在整体上不能让人民满意；同时，他们往往因为严重脱离社会规律、严重脱离生活现实、严重脱离政治实际而不能成为优质法律及其相关制度的优秀生产者。

　　例如，在2005年关于物权法的争论中，人民对物权法草案的普遍质疑不仅仅是针对草案的，实际上也是针对整个《物权法》专家小组的，更是针对整个法制的。那场辩论是人民从相信和信仰法律到不相信和不信仰法律的一个分水岭与转捩点。在2005年《物权法》大辩论之前，人民虽有不满，但是在基本面上还是相信和信仰法制的。但是，在那场大辩论之后，人民便逐渐转向了对法律及其相关制度的不信任和不信仰。这种对法律及其相关制度的不信任和不信仰已经汇聚成一种反理性、反法制的地火，在厚重的政治“岩层”之下奔涌着……

　　仔细想一想，我们全国人大的雄伟宏大的立法规划（这个规划的实施者实际上是政府法制机构中的官僚和闭门造车的法学家，人大只是在形式上负责表决和通过）就是造成人民在整体上对法制现状不满的重要原因之一。不是因为这种立法规划不正确不理想，而是因为这种规划“太正确”、“太理想”了，以至于严重地超越了社会发展规律和社会的接纳能力。民众和社会是法治产品的消费者，我们的大量法律却不能满足社会法治需求。因此，如果我们仅仅把人民对法制的不满根源归结到官员素质不高或者腐败问题上，那就是只见树木不见森林。

　　我们必须要清醒地认识到，人民对法制不满意，不是人民不对，而是法律及其制度本身不对！或者换一句话说：肯定是法律制度本身出了问题。

　　当我看到那些关于今年又要制定多少多少法律以及今年又有多少多少法规实施的时候，我不难预测，这些吊高了人民胃口的法律和法规其实往往就是一张画在纸上的饼，它虽然代表我们的目标和奋斗理想，却不能满足我们社会和人民的实际需要——因为没有相应的财政拨款支持这些理想化的法规实施，也没有人员、组织和设备的增加支持这些理想化法规的实施，所以，这样的法律和法规，制定的越多越没用，越容易造成人民对法制的不满。

　　总之，纸面法律增加了人民的希望，现实法律增加了人民的失望，希望越大，失望就越大，这就是为什么会出现这种反比增长的基本原因。

　　所以，这种在唯心主义的“立法万能论”指导下的立法规划再也不能按部就班地实施下去了。我们全国人民代表大会在未来相当长的时间内应当尽量放慢自己的立法步伐，把自己的工作重点从立法方面逐渐转移到促进法律效果的实现方面，转移到考核检验法律的实施效果方面来，转移到吸收公民代表参加的各种经常举行的听证会方面来，尤其是需要举行全面的、涉及现有全部300多件法律的实施效果调查的民主听证活动中来。

　　我们从中央和地方人大的开会制度必须改革，向台湾立法院学习，每年会期两次，每次最少也开它四个月。在开会的会议室里，人大代表们必须逐一地解决具体的法制实际问题，例如建立强制性的基层财务收支公布制度以遏制腐败、建立强制性的地方政府规章制定听证制度以防止恶法、建立商品和服务涨价的网络投票制度以稳定物价、停收一切诉讼费用让百姓都能免费享受法院裁判、法院判决交付政府部门执行以提高判决执行效率等等，而不是继续制造那些吃力不讨好的新法律法规。同时，对各种具体的提案，诸如修桥铺路、增加公交线路和站点、修建医院和学校、促进就业和社会保障等需要花钱的提案要逐一表决并交付政府执行之。

　　更加重要的是，各级人大都必须充分认识到“民主就是开会”的基本道理，要建立“不开会即无民主”的基本法治理念，要对代表身份加以限制，实行议行分开而不是议行合一，要与世界各国议会制度接轨，立法禁止行政官员、司法官吏担任人大代表职务。只有这样，才能真正践行民主，将法律和法案的决断权都交还给人民，将“官僚法”转变成“人民法”，真正体现人民的意志。也只有这样，才能消解人民大众对法律及其相关制度的不满意

　　我希望人大法工委和政府法制机构能注意到我的这个建议，也希望中国的法学家能够摆脱纸上谈兵和闭门造车的通病，把目光更多地转移到法制实践中来、转到如何更好的代表和集中民意，通过竞选进入人大会议室、成为人民民意代表的那一方面去。

　　辽宁师范大学法学院 梁剑兵

　（2006年1月30日初稿、2011年2月17日二稿）