“多数人的暴政”应予制止！
——答浙江省乐清市城东街道半沙村民陈余兴等问关于涉农法律的统一适用问题
作者：杜兆勇
来源：作者赐稿
来源日期：2011-7-14
本站发布时间：2011-7-14 11:42:31
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近日浙江省乐清市城东街道半沙村村民陈余兴等来首都中央国家立法、行政、司法机关询问，说该村围绕“回扣地”分配有两种意见，一者主张按承包田份额分配(简称土地派)，一者主张按村民人头分配(简称人权派)，请问哪一种分配方案是合法的?
众所周知，因农村土地征收尤其是土地补偿费的分配不公，引发了剧烈的社会冲突，群体性事件不断，严重影响了社会稳定，希望引起浙江省有关方面和全国其他地方的重视。为从根本上解决此类问题，下面根据国家法律答复如下。
关于“回扣地”的性质。“回扣地”别称“回扣田”、“留地”、“安置用地”等，是国家返还给被征收土地的村民集体的土地，是国家对村民集体的一种安置补偿措施。在性质上，是国家统一征收村民集体土地，改变村民集体土地所有权后的一种制度安排。“回扣地”多流行于南方地区，北方较为少见。
关于“回扣地”的分配。明白了“回扣地”的性质后，“回扣地”的分配原则就比较容易确立了。“回扣地”是村民把原来村集体的土地所有权转移给国家交换获取的，“回扣地”是村民集体获得的补偿收益，不是哪一家哪一户的承包权的流转交换来的，确切说是与承包权无关的;是村民集体土地所有权变动的收益，确切说是村民集体土地所有权转让给国家交换来的利益，只有一个权利主体，就是村集体。因此，主张按承包田份额来分配“回扣地”是没有法律依据的。“回扣地”属于村民集体所有，应该按照社员权(即成员权)来分配，也就是按照数人头的原则进行均等分配。
我国各地发展还很不平衡，但涉农法律比如土地承包法、土地管理法、村民委员会组织法、农业法等应该统一适用，也就是按照宪政原则、人权原则来解决好相关法律冲突的问题。浙江乐清市城东街道半沙村集体土地被国家征收后，村委会新当选领导在竞选承诺书上公开宣扬对“回扣地”指标将先以承包地份额进行分配，是没有法律依据的，也是违法的行为，应纠正其错误的分配主张。这位村主要领导在竞选时获得了多数票并不稀奇，即使在少数发达地区，有关村民自治也还存在着严重的问题，也就是打着村民自治的旗号，通过所谓的正当程序剥夺村集体组织其他成员的社员权，这是典型的“多数人的暴政”!村民自治是在国家法律之下的自治，不是国家法律之外的自治，村民的社员权是村民的基本人权，不得以村民自治等任何程序予以剥夺!
我国土地制度实行公有制度，不是私有制度，农村土地属于村民集体所有，承包户并没有所有权。当村民集体土地被国家征收后，是土地的所有权发生了变化，“回扣地”是村集体土地的所有权发生变化所带来的收益，是国家对被征收土地的村民集体的一种补偿，这种得来的收益当然属于农民集体的每一分子，也就是由村民全体共有共享，人人有份，村民会议可以在按人头分配的原则下，来具体制定分配方案，确保合法、合理、合情。考虑到农村社会结构是以家庭为主体的，也就是以每家每户为农村社会的基本单元，这既是中国社会几千年历史发展的特殊形态，也为民法通则、村民委员会组织法、土地承包法等法律所明确确认和坚决保护的。因此，也可以把按户分配作为“回扣田”分配的参考原则。
据悉，半沙村两委屈服于“土地派”的压力，企图对“回扣地”指标以承包地份额进行分配，这既没有正确理解“回扣地”的性质，也违反了“回扣地”的分配原则，是对村民自治权利的滥用，是既无权限也无理由的违法和越权行为，严重侵害了部分村民的社员权，将“回扣地”变相私有，会造成两极分化，社会危害极大，应予坚决纠正。
综上，“回扣地”指标分配原则上应该按人头分配或按户进行分配(厦门中院已有相关判例，充分体现了社会主义原则)，瑞安等地对“回扣地”指标分配也认真贯彻了国家法律原则精神，具体分配方案各地可依据《村民委员会组织法》第24条，由全体村民会议讨论决定，方可维护农村社会以家庭为单位的社会结构，保障农民基本人权，进而稳定整个社会。
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