中国选举与治理 | 谭君久：围追堵截下的信访制度出路何在？

谭君久：围追堵截下的信访制度出路何在？

作者：谭君久

来源：作者赐稿

来源日期：2011-7-17

本站发布时间：2011-7-17 13:22:23

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信访制度是中国特有的。所谓信访，即作为一个国家的执政党和政府的领导接待群众的来访或批阅群众的来信，这大概是任何一个国家都有的现象。而在中国之所以成了一种制度，并被认为是中国社会主义民主优越性的一种体现，是中国公民权利实现的重要途径，就是因为有序的、制度化的公民参与还不发达，正常的、制度化的参与渠道还不畅通，裁断冲突纠纷的机制法治化水平较低。于是，老百姓一旦有了事儿，就要去找领导。找领导也有正式的和非正式的两种渠道。所谓非正式的，譬如某个普通百姓好不容易挖出了与某位领导的直接或间接的关系，便去找他当面反映情况，这种面谈可以一直找到领导的家里。中国的官员都很辛苦，文山会海，迎来送往，经常性的突击检查，名目繁多的中心任务，正常的工作本身就没有正常的作息时间，还不得不经常在家里接待来反映问题的老部下的部下、朋友的朋友、亲戚的亲戚，因此，要在中国当官，真的是不容易。所谓正式的找领导，就是通过信访，即到政府或政府专门设立的信访工作部门反映问题，提出要求和建议，进行申诉、控告和检举，促使有关部门给予答复并处理或解决。信访制度形成于共和国建立的初期，1951年6月7日政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，就意味着信访制度的开始，后来，国务院先后于1995、2005年制定和修订了《中华人民共和国信访条例》，确立了关于信访活动的行为规则，因此，中国不仅有信访现象，而且有一套信访制度。

但是，这些年来的运行，这一制度越来越陷入一种尴尬的、自相矛盾的境地。一方面，到各级政府的信访部门上访仍然是公民向政府和党政领导人申诉冤情、反映苦难的难得的渠道，另一方面，上级政府(尤其是中央政府)一直把各地上访人数的多少作为评估地方政府的政绩和治理状况的一个重要指标。在“稳定高于一切”的思想指导下，如果某个地方的上访人员较多，该地方的党政负责人将被追究责任，直至丢官。因此，各级地方党政机关在“维稳”的压力下，把控制本地公民到省会和京城上访作为地方党委和政府工作的重要内容，下大力气来堵截本地公民的上访，减少上访的人数。问题是，作为一个地方的父母官，应该如何减少和遏制上访?要回答这个问题，首先就要回答另一个问题，那就是为什么有的公民要跑到省会甚至京城上访?如果不是因为有本来应该在当地解决却解决不了的困难、有本来不难解决却被地方官员推诿、拖延、拒绝平反的冤情，任何上访都是没有必要的，也是不会发生的。试想，一个普通百姓不远千里迢迢、不顾车马劳顿，为了上访甚至倾家荡产，那么，他一定是有着非诉不可的冤情，有着他人不知道的困难。

那么，地方政府要减少和遏制上访，就应该尽最大的努力坚持正义，公平施政，凭着良心、根据法治来处理社会事务，就地协调和化解矛盾。在处理矛盾时，尤其要更多地倾听弱者的要求和声音，当贫苦群众与当地的经济强人、普通百姓与党政官员发生冲突时，主事的机关和官员要更注意倾听群众和百姓的的意见。共产党要支持强者，不支持强者就不能发展生产力，不能推动社会的发展。但共产党又要保护弱者，如果不保护弱者，就没有公平正义，就不能促进社会的进步。从一定意义上说，共产党就是保护弱者的党，共产党就是通过发动和依靠弱者诉诸公平正义进而取得天下的。如果共产党的政府也倚强凌弱，傍大款，欺百姓，那还是什么共产党?但是，在现实生活中，相当一部分地方政府、地方官员(究竟有多少，因为没有实证调查的数据，我只好说“相当一部分”，而这个确切的比例很重要，因为它关系对这个政党的性质的基本判断)已经背离了共产党的基本价值取向，自觉不自觉地倾向于袒护强者、袒护富人、维护官员，而对群众的疾苦和冤情则是能拖就拖，能哄就哄，能压就压。近日媒体披露的贵州毕节某中学女老师先是在领导的逼迫下饮酒过量，随后在其酒醉昏迷的情况下，“被”当地的一位官员违背其意愿发生了性关系，可是这位女教师向当地派出所报案后，派出所教导员竟然说“戴避孕套不算强奸”。后来，又有多名当地官员先后劝其“私了”。这个事例说明，某些地方官员对百姓的冤情和疾苦表现得多么冷漠，他们已经变得多么无耻!在这种情况下，有冤情的老百姓当然只有上访了。可是，他们之所以上访，是因为他们还热爱这个国家，相信这个政府，他们依然期待上级政府能够为他们平冤解难。试问，倘若他们不再相信这个政府了，他们还会上访吗?倘若有一天，他们不再上访了，他们将会选择什么呢?

遗憾的是，现在的各级地方政府为了保证自己的政绩不被上访人员“抹黑”，并不是在公平施政、化解矛盾上下功夫，而是对上访人员围追堵截，强行遣返。曾经有个短信段子讲了一个冷笑话，说是某民工过年回家，买不到火车票，跑到天-安-门-广场举起标语牌“我要上访”，不一会儿就来了三个大汉把他拽走，买好车票将他送上火车，并派人一路陪他回家。最近曝光的两起堵截、遣返、摧残上访人员的事件更是令人震惊。一起是甘肃徽县政府的驻京机构雇用京城的安元鼎保安公司暴力截访，对上访人员辱骂、殴打，限制人身自由，甘肃省信访调查组的调查报告承认：“为维护我省对外形象”，“由于工作力量不足”，由省政府驻北京信访工作组帮助省政府驻京办“联系北京一家安保公司前来协助开展劝返工作”。另一起是陕西省城固县在2008年办起了一个“法制培训班”，实际上却是关押上访人员的场所，全封闭地限制上访人员的人身自由，被关押的上访者要想获得自由，不仅要写保证书，找担保人，还要交纳一笔不菲的保证金。对那些不驯服的上访人员，“培训班”采用辱骂、殴打甚至不给饭吃等残酷手段肆意摧残折磨，直到他们最终“息诉罢访”。

这类已经曝光的和尚未曝光的故事说明，在地方政府的围追堵截下，只有中国独有的信访制度已经陷入困境，出现了某种程度的“异化”。维稳异化了，信访制度也异化了。实际上，信访制度之所以陷入这样的困境，原因首先在于信访制度本身。作为中国公民权利救济的重要渠道，信访制度的设计及其运作本身是存在缺陷的。《信访条例》给“信访”的界定是：“信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。就接受信访的一方来说，“县级以上人民政府应当设立信访工作机构”，其职责包括：受理、交办、转送信访人提出的信访事项;承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项;协调处理重要信访事项;督促检查信访事项的处理;研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议;对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。显然，信访工作机构并没有为信访人直接解决问题、平解冤案的职责和权力，而只能“受理、交办、转送”信访人反映的问题，对问题的处理则只能督促、建议和协调。在信访制度的运行实践中，其功能的实现和发展，信访人的和要求和申诉的问题的解决，往往要依赖于个别党政领导人的批示，而这又往往以领导人的个人好恶甚至某一时间的情绪和喜怒哀乐为转移，具有很大的偶然性、不确定性，表现出浓重的“人治”色彩。

当下的中国正处在经济迅速发展和社会转型过程中，各类社会矛盾和冲突日趋增多。近年来，在不断发生大规模群体事件的同时，群体信访和个体信访也出现了“井喷”，以致于各级政府的信访机构不堪重负。那么，是否应该赋予信访机构更大的权力就可以解决日趋增多的矛盾和冲突呢?显然不可能。信访机构本来是国家行政机关的一个工作机构，它不可能代替相关的行政机关更不应该代替其他的国家机关来大包大揽，解决矛盾，裁处冲突。从社会文化和民众心理上看，中国自古就有根深蒂固的“清官”意识传统，击鼓告状、拦轿伸冤仍是我们在文艺作品中屡见不鲜的场景，《杨三姐告状》之类的故事也依然脍炙人口，为群众津津乐道。基层和地方上解决不了的问题，就得去找更大的官。基层和地方政府做出了处理甚至地方法院做出了判决的事情，如果当事人不满意，也可以去找更大的官。如果当事人有幸碰到某个大领导能够做个批示，使问题获得对自己有利的解决，当事人皆大欢喜，但是，这样却可能造成党的领导和政府机关干预司法的后果，有悖于建设法治国家的发展方向。客观上则可能带来与设立信访制度的初衷相违背的负面效果，一些具体经办信访的机构和人员，为了完成上面压下来的“维稳”指标，对于极少数无理取闹、漫天要价的信访人，也不得不妥协了事，花钱消灾。由此形成了我国现实社会中普遍通行的一条“潜规则”：闹事的得好处，不会闹的吃亏，正所谓“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”。这就是我国信访制度中客观存在的两面：一面是哄骗拖延，暴力截访，另一面是无端让步，息事宁人。

因此，中国的信访制度如何走出现实的困境，答案又回到了本文的开头：要赋予普通民众有序的、制度化的参与权利，拓宽、通畅反映疾苦、申诉冤情的渠道，推动司法独立审判，保证法官能够根据法律和良心断案，贯彻法律面前人人平等的原则，促进司法公正。这样，公民无论个人还是群体有了困难，可以直接通过选举、听证以及向自己选出的官员和代议机构的代表反映情况和要求等各种渠道来反映自己的要求，求得问题问题的就地解决。普通群众有了冤情，可以通过法治化的渠道申诉，属于个人侵权的可以打官司，属于政府侵权的也可以打官司，对下级法院判决不服的，可以上诉到上一级法院。一旦真正实现了民主和法治，信访机构的压力将会大大减轻，直至取消，作为法治还不完善的情况下的一种替代性的制度，信访制度和专门的信访机构也将不复存在。