亿元贪官录

作者：李湘宁

来源：《财经》杂志2011年第18期

来源日期：2011-8-13

　　2011年7月19日上午，“天堂” 苏、杭的两位前副市长——许迈永与姜人杰，在同一天被执行死刑。

　　据司法判决，两人均折戟于城建领域，且犯罪金额巨大，单受贿一项，金额都超过亿元。

　　这不过是豹之一斑。近半年以来，亿元巨贪接二连三：4月，山东省日照市出入境检验检疫局原党组书记、局长李华森因贪污、受贿、挪用公款总额达1.6亿元，获罪无期；5月，中华全国供销总社财务部预算处原处长刘林祥因挪用公款3.96亿元，被判有期徒刑十年；到6月，昆明市土地开发投资经营有限责任公司原董事长陆锦昌因挪用公款2亿元、受贿4750万元，被判无期。

　　从地方大员到科级小吏，涉案金额过亿元的落马官员越来越频繁出现。中国贪腐是否渐入“亿元时代”？《财经》记者梳理公开的司法判决，获得48名贪腐过亿元的国家工作人员犯罪样本（略图表：“亿元贪腐官员”清单）。当然，由于司法信息不透明，司法审判过滤犯罪金额等原因，该样本难以涵盖全部。

　　以审判时间为参照，2000年以前此类案件仅六起，这一数字与2001年至2005年间相同。2006年至2010年井喷出现，平均每年就发生六起，2011年上半年刚过，已有五起案例。

　　1997年修订通过的《刑法》，将贪污贿赂犯罪的起刑点升至5000元，这一数字保持至今。现实正在不断考验法律准绳。“亿元贪腐官员” 作为落马官员的典型，其样本折射出官员腐败在领域、手段及案发后量刑上的流变与趋势，亦可为反腐者鉴。而逐年上升的官员巨额贪腐数字背后，既关乎经济的迅猛发展，更有监管缺失、犯罪手段迭新等原因。

　　贪贿高发地

　　这48人的样本中，“中行开平案” 主角许超凡与许国俊2009年在美国获刑，涉及洗钱罪、跨国转运盗窃钱款罪、伪造护照和签证罪等罪名。统计表明，另46名在中国接受司法审判者中，被判处挪用公款罪者有41人，受贿罪者28人，贪污罪者23人。

　　其中，仅贪污受贿一项即上亿元者，就有四人，分别是许迈永、姜人杰、王成明与陈同海。无独有偶，他们都是靠在房地产、城建工程等领域长袖善舞，寻租谋利。

　　由于房地产市场持续十数年高歌猛进，房地产业由此成为权力寻租市场的一块沃土，握有相关审批权的部门、官员遂成为寻租热点。

　　据判决书，1995年5月至2009年4月间，许迈永利用担任萧山市副市长、杭州市西湖区代区长、区长、区委书记、杭州市副市长等职务上的便利，在土地、工程等领域，收受、索取他人财物共计折合人民币1.45亿余元。此外，他还徇私舞弊滥用职权，违规退还有关公司土地出让金7100余万元。

　　浙江坤和集团董事长李宝库是许迈永的行贿者之一。在许迈永的“运作”下，其拿到西湖科技产业园项目102亩土地的使用权，由此李宝库许诺送给许迈永2000万美元，并于2007年7月至2008年7月先后八次将共计830万美元汇至许迈永的指定账户。

　　许氏深谙土地市场设租之道，从项目开发权竞标、土地使用权出让、拆迁、招拍挂、退税优惠到返还土地出让金，乃至变更土地用途、配套设施承建、转让股权等，几乎每个流程皆被开拓出敛财之机。他还先后收受了汉帛（中国）有限公司前董事长高志伟贿款2000万元、浙江开氏集团董事长项兴良贿款2500多万元。

　　姜人杰案情与此相类。作为苏州市副市长,姜人杰分管城建、规划、房地产开发等领域，先后非法收受他人贿赂,共计人民币10857万元、港币5万元、美元4000元，其中多笔受贿与其在“批地”“征地” 以及转移土地用途做房地产开发有关。

　　在震惊中外的上海社保案中，上海电气（集团）总公司原董事长王成明则通过设租于地方政府工程建设，低价得手“南郊别墅”，再通过股权转换，谋取差价3亿元。

　　此前《财经》报道120名落马的省部级高官样本（参见《财经》2010年第22期“高官贪腐录”）中，涉及房地产业者亦占足四成。

　　此外，中国石化原董事长陈同海受贿1.9573亿余元，截至目前亦为受贿金额之冠。作为国有垄断企业，由于占据更大资源，同时内控松散，导致“一把手”一言堂的局面。其通过公司向汉思能源(00554.HK)董事局主席戴伟购买混油，并与之联营收购、共建油库等方式，收取戴伟贿赂港币1.766亿元，亦是单笔贿赂之最。

　　高官家族生意

　　上海市原市委书记陈良宇，是改革开放以来继陈希同之后，第二位因贪腐落马的中共中央政治局委员。2008年4月11日，天津市第二中级法院以受贿罪、滥用职权罪判处陈良宇有期徒刑18年。

　　根据陈良宇判决书，其除了被认定受贿239万余元，还有三笔资金过亿元的灰色账目记入滥用职权罪。其一，帮助年轻富豪张荣坤获得上海路桥发展股份有限公司99.35%的股权，给国家造成了直接经济损失3.206亿元；其二，帮助弟弟陈良军在上海市宝山区高境镇开发土地，以转让上海境逸房地产有限公司股权的方式将获得的土地使用权变相倒卖，非法获利人民币1.18亿元；帮助其子陈维力所在公司的关联公司获得10亿元社会保险基金，用于偿还贷款和收购企业股权，使巨额社会保险基金处于重大风险之中。

　　在陈良宇位高权重时，父母、妻儿、胞弟皆因裙带关系获利。在其获罪一年后，2009年8月，他的儿子陈维力因同案被判处有期徒刑三年，缓刑四年。陈维力挂名上海申花足球俱乐部副总经理一职，不实际工作，获取“薪酬” 总计352万元。

　　陈维力还倚赖穿针引线，使得上海市社保局在2004年12月违规批准10亿元贷款给华闻控股所属企业，并由此挂名年薪百万元之虚职。

　　陈良宇四项受贿事实中，还有两项与家人直接相关：妻子黄毅玲挂名于上海MWB互感器厂，领取“工资”43万余元；上海新黄浦集团原总裁吴明烈给陈父购买一套139平方米的住房。

　　而在姜人杰案中，其子姜荑也成为推波助澜的重要角色。姜人杰被认定的多笔贿款，都由其儿子姜荑，以及姜荑实际控制的福海拍卖行收受。2006年姜人杰受审时，“新型受贿” 尚无认定标准。2007年5月29日，中央纪委下发了《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》，认定家属收钱视同本人受贿;同年案发的国家药监局原局长郑筱萸案判决也有例在先。此后判决的姜人杰案不仅认定了上述巨额贿赂，还被判处极刑。

　　值得一提的是，自上述中央纪委发布该文件后，2007年7月，最高法院、最高检察院发布《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》，将情妇（夫） 等在“权–钱–色” 腐败链中扮演枢纽角色的“特定关系人” 纳入《刑法》惩治范围;2009年10月，《关于执行〈刑法〉确定罪名的补充规定(四)》公布，确定了“利用影响力受贿罪”等罪名，扩大了受贿罪主体，裙带犯罪有法可依。

　　挪用公款路径

　　挪用公款者成为样本中的绝大多数，占到48人中的39人。相比贪污受贿者多位高权重，这些人中不乏处级、科级甚至科级以下干部，可谓“官小而巨贪，少贪而多挪”。

　　他们或为地方、部门的一把手，如东莞市塘厦镇原镇长李为民；或为直接的财务管理人员，借财务管理漏洞渔利，如扬州市公路建设处财务科原科长王勇、中华全国供销总社财务部预算处原处长刘林祥等。

　　今年初，中国通信建设总公司（下称中通建公司）原总经理助理董跃进刷新了北京市职务犯罪金额“新高” ——因挪用公款5.8亿元及受贿100余万元被判处无期徒刑。

　　据司法材料，北京中润德通讯技术有限公司老板马连龙在行贿后，要求董跃进把应当直接支付给中通建公司的货款截留到其所有的公司，再转回中通建公司，以此增加其公司银行账户的资金流量，达到增大银行授信额度的目的。

　　董跃进默许后未经单位领导同意擅自作出决定，半年多时间内，有5.8亿余元公款进入马连龙公司账户，案发后至今尚有1300万余元未归还。

　　其他案例则与此案类似。在挪用公款去向上，或炒股、或放贷，亦不乏出境豪赌者，诸如湖北省政府驻港办事处原主任金鉴培、河南省安阳市委原副书记李为民、湖南省郴州市住房公积金管理中心原主任李树彪等人。

　　此类案发，一方面，凸显出国企、行政系统等内控不力。中通建公司本有财务规定，但由于总经理李瑞在受贿后放任，使得监管失效，董跃进实际拥有了对外签订合同、开具信用证的决定权;另一方面，民企频频行贿，直接反映出目前民企融资艰难的现实。

　　在48人的样本中，金融系统内国家工作人员有16人(银行12人，信托公司4人)，占到了三成多。此外政府官员14人，国企官员12人，研究院等事业单位4人。其中银行系统内工作人员挪用公款的现象较多，且动辄上亿元，案例包括中国银行开平案（涉及余振东、许超凡、许国俊三人），以及中国银行中山分行冯伟权、池维奇案等，皆因金额之大而轰动一时。

　　不过这十二宗案件多集中于本世纪初以前，2007年后，未见到银行系统内相关个案。

　　司法部预防犯罪研究所司绍寒告诉《财经》记者：“银行工作人员为谋取私利，直接挪用银行资金已经成为一种‘不入流’的犯罪手段。近年来金融管理开放，银行系统内部在制度设计、资金管理、信息技术管控等方面建设不断加强，银行工作人员坚守自盗得到有效的遏制”。

　　他同时解释，但资金面紧张、信贷额度分配不公、金融服务低效等因素仍容易诱发金融犯罪，银行工作人员大多通过其他方式将资金转移出银行体系，其犯罪行为大多被科以第三章“破坏社会主义市场经纪秩序罪” 中的违法发放贷款、违规出具金融票证、票据诈骗、信用证诈骗等罪名。

　　量刑标准与趋势

　　清华大学廉政与治理研究中心执行主任过勇分析认为，随着中国权力制约和监督体系的健全和完善，挪用和贪污犯罪会减少，但受贿比例会逐步增加，“这一点或与打击行贿人力度畸弱相关”。

　　尽管《刑法》第三百九十条规定了行贿罪的量刑标准，情节特别严重的甚至可处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，但以陈同海案为例，其六大行贿人无一遭受刑事追究。

　　7月19日，最高法院称将下发关于依法从严惩处行贿犯罪的规范性文件，对行贿犯罪的打击重点、定罪量刑标准等作出具体规定，意图“从源头上遏制、预防受贿犯罪和各种渎职犯罪的重要环节”。

　　对样本的统计表明，在48人中，除去许超凡、许国俊在美国被分别判处有期徒刑25年、22年外，余下46人中，17人被判处死刑，9人立即执行，8人缓期执行;无期徒刑16人;有期徒刑13人，且均在10年及10年以上。

　　作为情节最为恶劣的职务犯罪，贪污腐败上亿者多被处以死刑判决，并不难于理解。而从时间分布上来看，案件数量并未有明显的频率变化。

　　许迈永、姜人杰被执行死刑当日，最高法院在新闻发布会上称:“将从多个方面加大对职务犯罪的打击力度:一是坚决依法从严惩处严重职务犯罪，保持惩治腐败的高压态势。依法应当判处死刑的，坚决判处死刑，绝不手软。”

　　以此可见，城建、交通、土地等领域的职务犯罪将长期处于高压打击的范围。

 　　另一方面，统计中挪用公款罪畸多，既有“贪贿上亿难，挪用上亿易”的现实原因，也不乏立法因素。根据《刑法》规定，此罪在量刑上最高刑是无期徒刑，且并不附加财产刑，法律风险趋轻。而司法实践中，常有官员辩称自己是借用公款，同时为单位创收谋利，并未造成损失。

　　根据最高检的专项检查，2005年至2009年6月，全国关于职务犯罪的判决中，判处免刑和缓刑的高达近七成，这一直受到诟病。

　　目前,最高法院正在研究制定审理职务犯罪案件适用缓刑和免刑的司法解释，生刑将愈发趋严。同时，财产刑的处罚力度也将不断加大。

　　监管途径

　　亿元贪腐案件频发，自有其时代背景：随着1998年后国企、金融、房地产等众多领域的大转变，一方面是民营企业面临融资难等困境，另一方面则是国有企业、政府机关缺乏制度性的监督与制约。

　　因受贿2661万余元、贪污8250万元而被执行死刑的首都机场原董事长李培英，仅判决书认定，即分六次累计向多家民营企业提供35.7亿元用于拆借资金、贷款担保和委托理财，这家现金流充裕的大型国企如同一家失控的银行，任由当家人李培英调配资金。其先后三次私自转走理财款累计人民币8250万元，采取降低理财利率、固定收益，多列亏空等手段做平账处理，使该款项完全脱离公司，转由个人使用或者实际控制。

　　从国家的实际操作层面来说，经过数十年探索，中国已逐渐形成了一套自己的反腐模式，即由纪委主导的，政府的行政监察、检察院系统的司法监督、审计系统的经济监督相配合的“三位一体” 模式。随着中央反腐败的“战略方针”正式提出，三家监督主体分工负责、互相配合开展反腐工作。

　　在这种模式下，县级部门常常成为监管的末梢和盲点。由于县级部门和下属企业不分家，会计出纳一肩挑，账、钱、权一人掌管的情形时有出现。典型案例诸如河南省周口市的柳鹏飞、李亚、陈金旺贪污、受贿、挪用公款、滥用职权一案。

　　柳鹏飞任周口市经济技术开发区管委会党委书记，李亚任周口市城市信用社理事长，陈金旺曾任周口市经济技术开发区管委会主任，后任太康县委书记。其中，柳与李又合伙经营周口瑞生科技有限公司，陈金旺实际控制周口市昶旭贸易有限公司，近水楼台，通过虚假招商，虚增工程预算等手段，三年间大肆侵吞、挪用公款上亿元。

　　2009年，中央纪委会同中组部、中央编办监察部、财政部五部门下发《关于加强地方县级纪检监察机关建设的若干意见》《关于县级纪检监察机关办公办案装备配置标准和实施办法的通知》，希望通过对县级纪委扩权、扩编方式，加大对于基层贪腐的打击力度。

　　而在国企中，巨额经济犯罪案亦难以查处：由于涉案者多为高层领导和重点岗位工作人员，犯罪形态上以利益均沾的窝案、串案为主;同时挪用公款的犯罪往往潜伏期较长，多要等到资金亏空缺口无法弥补时，单位自查或审计才得以发现。

　　中国纪检监察学院副院长李永忠为《财经》撰文时提出三项预防之策：其一，时间前移，将反腐倡廉由侧重惩治前移至注重预防，变事后追究为事前防范；其二，空间前移，表现在参与构建国际反腐败合作框架体系，同时加强监督 “裸官” ，防止贪官外逃等；其三，手段前移，在创新预防腐败机构的同时加强社会力量参与舆论监督。

　　而纪委监察部门之外，由检察院主导的司法监督，已形成了相对稳定的制度模式。要使反腐败取得实质成效，重构反腐的治理路径，仍需从“党内反腐” 过渡至“法治反腐”。