张千帆 | 让改革越改越好（下）

　　三、为什么改革必然越改越糟
 　　
 　　越改越糟不是偶然现象，几乎是改革的必然结局。首先，改革不是革命，不是把现有的体制一脚踢开，而是在现有体制之下改变目前的这种利益分配格局。良性改革对人民有利，而我们的社会资源是有限的，人民多得一点，官员就少得一点，所以良性改革必然会触犯既得利益，必然会产生利益冲突。这是一点。第二点，既得利益者是理性的，他不会让你多得，也不会任由你剥夺他支配利益的权力，所以他会拼命维护自己的权力。其实大学招生改革之所以不仅难改，而且越改越糟，根本原因还是在于目前这种体制对云集大城市的官员有利。我们的精英大学在哪儿？在北京、上海、各省省府。北大、清华、复旦、武大、浙大、南大都在这些大城市，大城市的决策者必然制定对决策者自己最有利的招生政策。如果改革要动他们的奶酪，他们是不会答应的。
 　　第三，既得利益集团中间有没有想做事、有良知的开明人士想把这个国家改得更好、对人民有利的呢？有，当然有。我们这么大一个国家，地方那么多，怎么会没有好人呢？肯定有的，但问题是这些人跟既得利益集团中间那些狭义理性的保守派相比太少了，凤毛麟角、势孤力单，所以两边一较量最后必然会失败。主导中国近代的一个规律是，保守派不仅是既得利益集团的大多数，而且掌握着国家机器，最后会动用国家暴力镇压开明改革。这就注定了在这样的体制当中，开明改革派永远是弱势，几乎永远要失败的。开明改革失败之后，接下来的改革只能越改越糟。
 　　这个规律在最早的改革——戊戌变法——体现得十分清楚。戊戌变法触动了满清既得利益，很快失败了；慈禧从后台到前台后继续改革，但是清末的改革却是越来越糟。原先，清朝的统治者比较开明，能够看到自己是个小族，必须要和汉族搞好关系才能维持长久，所以一般高级官员都是满汉参半。后来官制改革打着改良的旗号，却越改越遭，最后变成“亲贵内阁”，3/4的高级官员都变成了满族。不改不要紧，一改反而满人更占优势，汉人更受歧视。
 　　清末改革就是我们的前车之鉴。有人说，你怎么把当今的改革和清末改革相提并论呢？清末是一个封建王朝，我们是社会主义人民共和国，中间还有一个国民党的资产阶级“假共和”，如今跨越了两个阶段，怎么能相提并论呢？但历史往往是辩证的，我们以为进步了，很可能恰恰回到原点，甚至还不如那个原点。其实清末和最近三十年这两次改革不仅遵循共同的规律，连走过的路都大同小异。
 　　两次改革大致分三个阶段。第一个阶段是危机与回应。那时候的危机是因为我们不断挨打，希望变法图强，尤其是甲午战争对中国朝野冲击尤其巨大；现在则是在“文革”之后，不论是国家领导人还是平民百姓，尤其是知识分子，都知道中国不改不行，所以改革再次成为朝野的共识。这个阶段的特点是大家都满怀希望，因为中央、地方和老百姓都想改，政府当中确实也有厉行改革的官员，甚至是最高领导人，至少名义上是最高领导人。光绪皇帝可是一国之君啊，国家最高领导人带头改革，多么难得；中共总书记胡耀邦和他的继任赵紫阳都至少是名义上的国家最高领导人，他们主动要求改革。这个时候人们看到的都是希望，往往会忽视改革的暗礁，盲目乐观，觉得改革只会越改越好，这个国家只会欣欣向荣、蒸蒸日上。改革势头也很猛，颇有壮士断腕的气魄。戊戌变法、百日维新，一百天就出台了一百多个维新政策，每天都有新政策出台。你们想想，那是一个多么充满希望的年代！我们78年到89年的改革也是，改革在安徽小岗开始，首先是人民起动的，然后受到政府的承认和推广，这是第一个阶段。
 　　第二个阶段是触礁与停滞。这个迅猛的改革很快就触动了既得利益集团，遇到了既得利益集团的强烈反弹，导致改革失败和停滞。看戊戌变法失败之后，朝廷内部的开明改良派遭到清算，光绪皇帝打入冷宫，康梁流亡日本；我们则遇到八九风波，改革一度停滞。在改革的前十年中，当时也是越改越好，但是社会矛盾越积越多，最后导致了那次事件。如果这两次改革有什么区别，那就是前面这次可能还有点戏，后面这次则根本没戏。当时的戊戌变法变数更大一点，希望更大一点，因为那个时候还有个袁世凯，他是一个机会主义者；机会主义就是见风使舵，并不一定支持保守派或哪个立场。袁世凯一定会出卖维新派吗？也不一定，他也许当时就错算了。如果当时有他的军队支持，幸许维新派就胜了，他能得到好处也会干的。那样的话，我们从此就走向了一条英国式的虚君共和之路，就不会有今天还在谈论改革为什么会越改越糟这个话题。可惜袁世凯没有流芳千古，反而成了千古罪人，葬送了中国宪政的最大一次机会。
 　　改革失败之后就停了，但停了能不能不改呢？还不能不改，必须继续改。改革有它的惯性和必然性，因为我们的改革是内外压力的产物。清末的改革可能多半是来自于外部、内部也有压力， 1978年的改革多半可能是来自于内部，但外部也有一些压力，譬如国际形象、国际地位的问题。所以改革还是要启动，这样就到了第三阶段，也就是改革的变质重启。改革虽然重新启动了，但是这个时候的改革性质变了，因为改革已经被既得利益集团劫持，或者说既得利益接管了改革，打着“改革”的旗号维护和扩大既得利益。慈禧太后掌权之后也要继续改革，但是名义上是改革，实际上是越改越糟。清末改革的一个成果是1908年的宪法大纲，也是中国第一部宪法，但实际是一部很糟糕的宪法。1992年，邓小平南巡，重新启动了经济改革，影响最深远的成果就是建立干部考核制度。邓小平到南方鼓吹继续经济改革，一是要抗衡党内的保守派，不能再走回头路，经济改革必须要继续推行，但是政治改革彻底停顿，所以改革后二十年单方面凸显了经济改革。这也是为什么1993年的政绩考核体系把GDP作为考核指标，把官员的个人利益和经济发展很巧妙的结合起来。在改革开始的十年里，官员也不是不想改，但是官员改革的动力远没有现在这么大，因为这个事情对人民有好处，对官员自己的好处有限。改革的后二十年，改革主要对官员有利，所以各级各地官员都大张旗鼓地“改革”、“发展”。
 　　我们现在就处于改革的第三阶段，开始看到了改革越改越糟的趋势。其实改革的第一阶段也是官员在主导，尽管是从小岗村开始启动，但是在我们这种专制传统深厚的国家，人民相对来说比较被动，小岗实验也未必能在各地复制，主要靠我们的官员、政府和学者在推进改革。但是当时政府内部力行改革的官员确实为数不少，最高领导人也想做实实在在的事情。但是经过第二阶段之后，党内改革力量遭到整肃，受到了极大的削弱。在这种情况下，到第三阶段重启改革的时候，改革就只能对既得利益越来越有利，对人民则越来越糟。当然，一些制度当时也许还看不到立竿见影的后果。经过一二十年的所谓“发展”之后，我们现在看到这些制度的后果究竟怎样。因为公民主参与动力和压力远远不够，可以说基本上没有，所以地方官员在决策过程当中我行我素，在政府主导下形成的政策自然未必会符合多数人的利益，而更符合官员自己的利益，这样的改革性质注定越改越糟，最后是民怨沸腾、悲剧丛生、冲突四起。
 
 　　四、如何让改革越改越好
 　　
 　　　　刚才我论证了改革为什么越改越糟，得到了似乎非常绝望的结论。那中国有没有任何希望呢？希望当然是有的。为什么会越改越糟呢？归根结底不就是因为人民没有参与嘛。如果人民实质性地参与了，那么就能扭转这种趋势。小岗试验就向我们展示了人民参与的重要性，它对我们最大的启示就是只有在人民的有效参与之下，改革才能对人民真正有利。家庭联产承包责任制成就巨大，不仅解放了亿万农民，激发了他们的生产积极性，而且解决了我们中国粮食问题。不是政府在拼命让我们生产粮食，而是通过制度改革，打碎套在农民身上的枷锁，把农业生产和农民自己的利益结合起来，通过这种方式激发他们的生产积极性。在此之前，我们的粮食问题都是非常危险的，只要一年收成不好就可能有饥荒，改革之后这个问题彻底解决了。这次改革之所以能取得这样的成就，正是因为人民的参与。即便后来是中央出面全面推广，但是这种政策至少是获得人民默许的，是代表民意志的。
 　　近年来，随着网络的发展，公民参与有所加强。尤其从03年的孙志刚事件之后，开辟了一条民间的宪政路径，就是说民众可以通过某种方式影响国家的决策甚至制度建设。通过这次事件，通过这个悲剧、媒体报道、网民抗议，最后震动了中央，通过中央撤销了收容遣送制度。孙志刚事件之后，就形成了这种民间宪政模式。2009年的唐福珍自焚事件也是一次制度造成的个人悲剧，通过媒体曝光，使我们大家关注城市拆迁和土地征收这方面的问题，给中央施加压力，希望中央能像废除收容遣送那样废除拆迁条例，并制定出切实保护人民利益的征收和补偿条例。我们和腾讯合作就几个关键问题做了一次民意调查，许多网友都参与了。当然，目前还没有定论，但是至少启动了这项改革。2007年夏天，厦门市民通过“集体散步”向市政府抗议PX化工项目上马，最后迫使项目迁址。上海和广州等地也都曾经发生过类似的事件，表明公民越来越多地直接参与地方决策过程，人民的意见更多地反映到制度改革当中。只有市民实质性参与之后，才有可能让改革真正体现人民的利益。
 　　所以说如何让改革越改越好？必要条件是人民有效参与改革的进程。人民如何参与改革的进程呢？首先，必须让人民说话。如果不能讲话，那民意怎么表达出来呢？执政者如何去了解真正的民意呢？人民必须有宪法所保障的言论自由。刚才我提到网络，这是制度给我们带来的社会进步，但是在制度上还不完善；政府遇到不爱听的话就去压制，这一压制就失去了改革的机会。其次，人民表达民意之后，这个民意还得通过各种渠道才能受到政府的重视，最主要的就是宪法规定的代议制度。但问题是人大制度不工作，基本上是个摆设，人大选举也是走过场，所以说目前无法从根本上改变各级官员唯上不唯下的状况。我们目前至多只能在某一事件爆发之后，在全国通过网络、微博产生全国性影响，通过中央给地方施加压力；这种途径能发挥一定的作用，但这种作用是极其有限的。要让民意真正发挥作用，就必须打通人民影响政府的通道，我想主要是完善人大选举。我相信我们还是有很多事情可以做的。如果中央真的想把改革越改越好，是有能力采取措施促使公民参与的，至少自己不要对公民参与造成障碍。
 　　很多人抱怨我们八九为什么转型没有成功，因为苏联有个戈尔巴乔夫，台湾有个蒋经国，我们则什么都没有。但是台湾之所以1987年能够废除党禁报禁，并不是靠蒋经国临终前一时心血来潮签个字就完事的，他一个人哪有那么大的能耐？我们也看到了我们的最高领导人——不止一个最高领导人——都要改革，但最后改革都失败了。我看这个蒋经国或戈尔巴乔夫等是等不来的。别以为台湾比大陆幸运，台湾其实从五十年代开始就有发达的地方自治和选举制度，完全不是像我们现在这样，从中央到地方人选全都是内定的。在这一点上，孙中山的训政思想确实有先进之处；训政就是由中央政府来监督各地政府选举，各地政府还是要选民来选的。台湾的基层也就是乡镇县都是由选民所选，当时很多地方领导人都不是国民党党员，可能是无党派，其实还是有党派倾向的，虽然像民进党这样的“地下党”不能公开活动。所以他是地方民主基础的，1987年也就顺利完成立宪转型。我们不可能在完全没有任何基础的情况下，希望奇迹到来。
 　　我们究竟能做什么？我想我们首先需要在人民也就是大多数人中间形成共同的基本是非判断，各自以自己的方式遵守这个底线。没良知的官员还会继续贪污腐败，但是有良知的官员可以大刀阔斧去搞地方改革；中国有魄力的官员还是不少的，他们可以去做事。在这个层次上，最重要的是要形成良性的淘汰机制；在目前逆淘汰环境下，纯粹是劣币驱除良币，像蔡定剑这样正直的官员都退下来去当大学老师或别的职业。但是良性环境如何形成？关键还是在于官员评价要由老百姓而不是领导来决定，否则好人在中国官场永无出头之日。
 　　这就需要老百姓不做专制社会的臣民，而要做民主社会的公民。合格的公民就是要懂得如何行使宪法赋予的那些权利；宪法给了你这个权利，你就要站出来行使这个权利。当然，在目前制度没有形成的情况下，维权是有一定风险的，但要是没有人敢承担一点风险，那么老百姓维权就永远没有希望。相反，敢于站出来的人越多，维权风险和成本就越小，国家就进入了良性循环。目前即使你不这样做，至少也要维护自己的言论自由，即便是“围观”也要认真对待自己围观的权利。譬如现在央视正在举办“感动中国”的评选活动，不久前不幸去世的蔡定剑教授也是候选人。他是中国宪政做出贡献的学者，所以我建议大家不妨上网投他一票，因为他才是真正合格的候选人，做这件事的成本是可以忽略不计的。如果大家因为惰性连这点小事都不愿意做，那么中国民主和人权也就没有希望了。
 　　在政府和人民之间是学者和媒体。自古以来，中国就有知识分子为民请命的传统，到现在也还是这样。比如北大几位学者上书全国人大，要求修改拆迁条例，学者可以在政策形成过程当中发挥很大作用。即便不能有所作为，也应该有所不为，我们至少没有必要做不该做的事情、说不该说的话，比如讲假话。即便不能百分之百讲真话，有些真话你可以不说，但是不应该也没有必要讲假话，否则就进一步污染了本来就不纯净的言论环境。学者尤其是宪法学者的一个重要使命就是保护言论环境，和负责任的媒体一起坚守言论自由的底线。中国有少数敢言的媒体还是很了不起的。虽然改革开放之后起步很晚，和发达国家相比还有很大差距，但是在我们的制度限制下，他们所面对的困难远不是美国、德国、法国这些宪政国家的媒体所能比的。在我们国家制度环境下，能把媒体做成这个样子已经是很不容易了，需要很大的勇气。今后，媒体和学界需要联合起来抵制舆论限制，保障报道真相和人民说话的权利。近年来，言论环境实在是越来越恶化了，我作为学者有很深切的体会。如果人民不能说话，真相也不让报道，那么中国社会就彻底完了。
 　　因此，关键在于政府和人民之间要形成良性的互动，人民不能只做被动的看客。从戊戌变法以来，我们已经做了太多次的看客，就好像电影院的观众，眼睁睁看着银幕上的坏人举起枪瞄准了好人，但是我们却无能为力，任凭坏人杀了好人，因为我们根本不在舞台上。这就是中国悲剧的根源。中国的权力斗争从来就是执政者内部的宫廷斗争，宫廷斗争的结果是什么？结果就是劣币驱除良币。既得利益集团掌握了国家机器，镇压执政集团内部少数愿意为人民谋利的改革者。只有从根本上改变这种状态，使执政者内部的权力斗争能够和人民利益联系起来，使人民成为党内斗争的评判者，对于为民谋利的良性改革鼓掌激励，对于为官牟利的恶性“改革”同声谴责，这样才能从根本上扭转越改越糟的趋势。
 　　在中国做事情虽然很难，但如果真正想做的话还是有很多事情可以做。我们要充分利用有限的机会，维护我们自己的利益。党内的开明人士也应该有足够智慧和勇气利用人民的力量，增强自己的道德底气和执政基础。现在似乎只有重庆的领导懂得利用舆论大量造势，为什么广东、上海或其它自由开放一点的地方不能往健康点的方向造点势呢？今后党内分歧需要更加公开化、制度化、规则化，但是这一切都只有在人民自己有觉悟、有要求、有压力的情况下才有可能，光是把期望寄托在某个最高领导人身上是不可能的。历史表明中国没有这么幸运。
 　　只有人民亲自参与了，改革才可能越改越好。
 
 
 　　（完）