张千帆 | 宪政改革的瓶颈与突破（中）

　　
 　　主持人：我们现在考量比如刚刚以征地为例，撇开官员和政府机关的个人和个人利益因素以外，造成政府官员有这种绩效、政绩的既得利益者是不是我们国家对于官员的评价的制度上是有缺陷的？
 　　张千帆：评价体制有问题，评价大致可以分成两种评价，一种是自上而下，一种是自下而上，自下而上的判断可以选举，选民可以发生判断上的错误，但是至少有实质性的选举。每张选票都是对官员的判断，这是自下而上的判断。但是我们国家是自上而下的判断。都是上级决定下级官员到底谁来做。
 　　自上而下的判断会产生很多问题，包括腐败，自上而下的官场很容易变成一种交易。当然也有贿选，但是规模大就很难发生。而自上而下就是正好倒下来，我要贿赂的就是那么一两个人，哪怕我要贿赂人大常委会，也没有几个人需要贿赂，我可以通过贿赂保住自己的位子或者是升迁。我做官以后还有下面的官他们会来贿赂我，这样一级一级贿赂最后整个官场避免腐败横行。
 　　
 　　主持人：我们这种自下而上的考察官员和政府部门的制度如果加强的话，今后这方面的一些突发事件会相对少一点？
 　　张千帆：那是的，很多国家的土地征收都要通过议会来决定，而不是由县政府和党委来决定的。所以议会这么决定的，议会的基本逻辑就是不能得罪选民，就像我们的逻辑是不能得罪管事的上级领导；如果游戏规则正好相反，是自下而上，我得罪选民就得吃不了兜着走，这样官员就不敢得罪社会公共利益。尤其是不敢动辄征地。即使你给他足够的补偿也要面临流离颠沛之苦。而国外不但要给足够的补充还要多给，就是为了补偿这种“辛苦费”。我们的游戏规则是自上而下，结果就正好相反了，导致有些人无家可归，就会出现钉子户、群体性上访。
 　　主持人：这两年出现比较热门的现象就是农民上楼。农民上楼会有很多问题。
 　　张千帆：农民还得种地，楼房离他的地可能很远。官员的真正目的不是为了让农民上楼，而是为了获得他们的承包地、宅基地。中国现在征地为什么特别多，最重要的原因就是没有自下而上的选民控制。国外很少征地，很多的地方几十年不会发生一起征地或者拆迁。因为他一旦征地，下面反对声一片，这个官员不敢走下去。官员评价机制是目前解决中国问题的最大的制度瓶颈。
 　　主持人：有一个清澈海洋问：两千零几年的时候，好像有人提出在中国设立宪法法院，请问张先生：你认为宪法法院对中国的宪政之路有什么意义。
 　　其二，你认为中国当政者对中国宪政建设的真实态度是什么？中国的宪政之路一直是步履维艰，其原因当真是利益集团的阻碍，还是当政者本身的其他原因？
 　　其三，要完成中国的宪政之路，眼下最优先的要做什么？是完善人大制度，还是从政府依法行政做起，达至依法治国，最终形成国家层面的权力制衡？中国长期以来有宪法而无宪政，张先生认为其中的原因是在高层呢，还是在民间？
 　　张千帆：宪政艰难是因为当政者的原因还是其他的原因？这个原因是多方面的，首先是既得利益者有障碍，第二是民间动力不够。
 　　现在公民宪法意识比以前提高了很多了，但是仍然不够。尤其是中国人也比较怕事。这些事情不落到自己头上，自己不无家可归他不会出来维权，这样就导致大量的权利被剥夺、被侵占，但是没有人过问。
 　　我想这是两方面的原因，而且这两方面是相辅相成的不矛盾。关于某一个具体的制度像建立法院、司法审查制度，对于中国宪政是有帮助的。但是为什么中国没有？如果说中国现在没有，匆忙之间建立起来以后能发挥什么作用，这都是问题，都是同一个问题。我刚才讲的制度和公民意识之间不能过分地脱节，如果你光有一个制度但是没有力量保证这个制度得到实施，你发现不管你成立什么都没有用。
 　　人大制度就规定来说是不错的，相当于议会，为什么不发挥作用？显然不是设计上的问题。如果说公民自己没有很迫切地诉求，执政者为什么要不怕麻烦去建立一个没有也能过得去的制度？
 　　主持人：“违宪审查”这样的案件几乎就没有，再设立这么一个机关等于是形同虚设，只有我们真正对于宪法和违宪这个概念非常清楚，人们愿望非常迫切的时候成立才有必要。
 　　张千帆：这个时候政府会感到有压力，这个压力是制度上的调整。比如孙志刚之后的宪政改革的制度。我们这个改革的进度永远是和社会压力产生正比。没有社会压力，是不会改变的。
 　　主持人：他的动力是不是就是您所说的有压力呢？
 　　张千帆：对，但如果是迫于一种压力就是不得已而为之，那就不是发自内心的动力，只能说是公民压力大了之后的被动行为。
 　　主持人：目前情况来说他自身的动力肯定是不足的。
 　　张千帆：自身动力不足在哪个国家都是这样，不单是中国这样，别的国家也是这样。有的国家实行了不是因为官员觉悟高，而是因为人民的意识高。这个也不是某一个单方面的原因，是比较复杂的制度和文化意识互动的过程。在这些国家公民维权比较容易也愿意维权，这种格局下政府不敢轻易侵犯人民的利益。促使人民更加勇敢地维权，这样就进入了一个良性循环。公民对于这个制度本身也有清楚的诉求。在我们国家，目前基本上停留在危机和治理的阶段，出了危机之后政府不得不出面治理一下。但是通常人民并没有觉得在这些危机之后原来是要改变这个制度，或者他们虽然意识到也觉得这个对于他们来说太遥远，所以很少有人追求这些东西。没有追求，政府也就没有压力，因为社会压力就是针对具体事件，他们整体忙着今天解决一个动车事故，明天解决一个什么地方的自焚或者什么别的危机。但是我们总是没有在制度层面上比较根本的解决这些问题。
 　　主持人：像这次动车事件有一些法学教授提出来根据我们国家宪法多少人大代表就可以提出成立调查组。当时我看到这个新闻觉得我们以前面临这种突发事件的时候不会想到用这样的形式来解决。这种意识本身就很好。
 　　张千帆：我们还没有进入一个良性循环。公民觉得改革的希望很渺茫，他们就不提，政府更没有压力也不会改。
 　　主持人：大家觉得宪法离我们生活很遥远？
 　　张千帆：并不遥远，只能说差距太大。经常规定的东西不管用，所以没有办法得到实施，但是和我们生活很有关系。比如动车事故，国外根本用不着法学家要求成立调查组，他们首先是自己就出来大喊大叫了。而我们国家的动车事故可以看到，我们的悲剧很多、事件很多，动车事故当时出来以后很轰动，但是过了一阵就有新的事件来取代，我们公众的视线会转移，那么动车事故大家也不是那么在意了。
 　　主持人：“清澈海洋”还有问题：要完成中国的宪政之路，眼下最优先的要做什么？是完善人大制度，还是从政府依法行政做起，达至依法治国，最终形成国家层面的权力制衡？中国长期以来有宪法而无宪政，张先生认为其中的原因是在高层呢，还是在民间？
 　　张千帆：这个是两条腿走路,不是说左腿还是右腿先走，都可以的。我们的问题是执政者为什么要依法行政？为什么完善人大制度？为什么人大制度完善喊了那么多年一直还是这个样子？政府改革动力到底在哪里？在高层还是民间？我想这两个都很重要，问题是我们是在民间，高层如果有动力当然最好。但是这是我们可遇不可求的事情，超越了我们的控制范围。我们不能祈求下一届政府是谁。通过这几届给我们的经历，对高层期望太高，最后肯定是会失望的。与其把希望寄托在一个不受我们控制的别的人身上，还不如从我们自己着手，因而民间的动力非常重要，而且我觉得是要比高层更加重要，因为两者之间确实有第一性和第二性的问题，如果没有民间的动力，高层也不会有动力。现在如果光是希望和祈求，上访就是求你帮我解决问题，但是最后你会发现，不论你如何求人，这样是解决不了问题的。
 　　主持人：我们看下一个问题，“飞黄腾达”说：我们谈宪政改革，总会提到利益集团或者叫既得利益者，但我们接触的人里面，很少有人会承认自己是既得利益者，甚至包括那些在官场已经做到了处级，司局级的人。您怎么看待这个现象？
 　　张千帆：如果利用公权力获得自己本来没有公权力不能获得的利益，那么他就是属于既得利益者这个范围。这并不取决于他愿不愿意承认。
 　　主持人：只是说这个既得利益的大小，还是说这个既得利益本身是不可避免的，他如果处于那样的地位。
 　　张千帆：我想任何官员都有自己的既得利益，比如美国总统奥巴马，总统就是最大的既得利益了，至少美国历史上会有他的一笔，是第一个黑人总统。然而，他做总统是不是可以让他的子女、或者自己、亲属、跟他比较近的朋友能够获得许多其他的利益，经济利益，这个就是两回事了。任何的官员之所以他们想要自己的乌纱帽，肯定是有利益在其中，这个利益到底是多大的利益？取决于人们的认可。我可以认可你做第一届黑人总统，但是我不会认可你的子子孙孙成为某某公司老总，或者是上市公司总裁，这些东西是有界限的，有合法和不合法利益的界限。
 　　第二就是你做这个位置之后你给国家带来什么，你是获利了，但我们大家的选票都是有期望的，希望你能够为这个国家解决他的问题，不然为什么选你呢？这是另外一个问题，你得到了这一份权利或者利益，但是你对这个国家的回报在哪里？
 　　主持人：在相关制度界定上比如说我们限制这个利益上就有一定难度是不是？现在我们刚才说的一些制度评价体系、包括平时他的怎么限制他本人，甚至家属的利益的获得都有一定难度。
 　　张千帆：它跟体制当然有很大关系，在这样一种自上而下而且最近发生国进民退的情况下，公权力越来越大，你想要获得这个资源就要和公权力套近乎。掌握公权力的人就掌握了寻租机会。当然任何国家都有寻租，只是程度的问题。如果这个国家建立在私有制、市场经济和民营经济的基础之上的，公权力所控制的资源相对比较小。这样导致某一个人做一把手之后可让他支配的资源不是那么多。比如土地问题，土地就是公权力控制的最大的资源。但是如果在一个土地私有制国家，政府也可以征地，但首先这不得民心，其次还要支付很多的补偿。但是在我们这里，“公有”究竟谁所有呢？这个土地属于谁呢？名义上属于“全体人民”，实际上最后属于政府、属于官员，因为他掌握着支配权，这样他就能够通过这种控制权利寻租了。
 　　主持人：这种国进民退的现象包括尤其是拿到宪政当中来，我们的宪法的进步程度从当时辛亥革命一直到现在也是退步了这有什么联系呢？
 　　张千帆：国进民退这个不能以简单的好坏来区分。有的国家可能一开始是国退民进，但是过一段时间又国进民退。比如法国社会党上台以后，很多大公司被国有化，86年保守党控制了议会之后，又发生了国退民进。到底是国退民进还是国进民退，公权力应该掌握运营多大资源，应该看这个体制对于国家的利益，国家控制某一种关键的部门，涉及重大国计民生，可能反而能够给这个国家的生活带来更多的利益。不能排除这种可能性。
 　　但是关键问题是到底谁说了算？如果是政府说了算，肯定是它控制得越多越好。所有任命都是他钦点，这样寻租机会越来越多。但是这种做法对于中国来说是好事还是坏事？关键是由我们人民自由讨论之后来决定国家到底应该占有什么样的份额。现在的主要问题并不是说国进民退就一定是坏事，而是这种官僚膨胀的一种自然产物，这种产物一般来说对于这个国家的人民是没有好处的。可能对于少部分官员和一个比较小的既得利益集团有好处，对于大多数人没有好处。
 　　主持人：下面的问题是一个叫做向异的网友的：请问张老师如何看待台湾的宪政之路？您说过政府之所以犯错，部分是因为我们没有尽到监督的义务，我想问对于目前这种有宪法无宪政的状况，我们每个普通的公民能做些什么来改变现状？第二个问题，这些年关于上访截访黑监狱之类的事层出不穷，请问您怎么看待《信访条例》？它到底是为了保护公民的权利还是限制公民的权利？先说第一个问题。
 　　张千帆：台湾对于大陆最大的经验就是一个地区要实行宪政，公民首先要行动起来。孙中山所谓的宪政三序理论是军政、训政、宪政。首先是军政要清除军阀，统一中国之后开始实行训政，训政条件成熟再实行宪政。训政就是中央集权专制，但是和我们的体制还是有很大区别的。当然，台湾从1949年到1987年之前，这个当中有38年的时间都是在实行戒严，应该是世界上记录最长的“戒严”了。这个时间他似乎也没有民主，但实际上是有地方选举的，同时也对控制公权力的滥用膨胀发挥了很大作用。我们现在最大问题，就是地方公权力为非作歹。孙中山的训政确实不是宪政，但是训政时期高度垄断的集权仅限于中央，中央的权利不能下放给人民，他认为人民还没有学会怎么选举总统这些层级比较高的职务，但是地方选举基本上放开，由人民自己锻炼。所以这是为什么台湾虽然一直没有反对党，但是各种各样的政治团体一直在活动，公民社会要比我们大陆的发达得多。
 　　所以到1987年，蒋经国才在病床上最后开放党禁报禁，如果所有台湾人民都是服服帖帖，显得非常顺从，从来也没有提出过任何要求，蒋经国也不会有这个举动。为什么说他不是心血来潮？因为蒋经国正是迫于这种压力，考虑到国民党到台湾是属于少数的“外来政权”。所以他们要考虑我要在这儿长期生存，我怎么对待这里的人民。在下面可以说公民社会风起云涌，政治上非常活跃，迫使他说“没有永久的执政党”，你靠一直压着总归是压不住的。这是为什么他在临终之前开放党禁。所以我们讲大陆什么时候有蒋经国？我们什么时候等来一个戈尔巴乔夫？他们等是永远不能等来的。
 　　所以我们看台湾不要看蒋经国，而是要看他经过了三十多年时间社会实际上发生了什么变化。包括他的美丽岛事件，他们的律师辩护团，包括民进党在内的一些政治团体，确实对台湾民主政治的发展发挥了重要作用。他们上台以后提倡台独是另外一回事。我们可以看到台湾还是有当地的特殊性，而这些条件可以说在我们大陆今天仍然不具备。明年我们要换届选举，参选人要更多活跃。这是一个非常有希望的起点，但是人数还是太少。当然可能统计不完全。今后如果这个势头能够持续下去，也许台湾可以是我们的一个借鉴经验。
 　　主持人：我们继续看下面的问题，您曾经说过政府之所以犯错，部分原因是我们没有尽到监督的义务。在目前我们国家有宪法无宪政这样的状况，我们公民应该做一些什么？
 　　张千帆：公民可以做很多事情，宪法规定的所有制度都是靠公民力量推动实施的，如果没有公民推动就不可能实施。刚才说到换届选举快要开始了。如果大多数公民觉得不愿意自己站出来作为一个独立参选人的话，至少做一个选民是可以的。这是作为合格公民的起码条件，如果什么都不愿意做，最后就是每天围观各种各样的悲剧、闹剧，譬如征地、血拆、自焚……国外议会发挥很大作用，或者政府必须要直接面临民意，而这些东西没有的时候，我们发生征地悲剧的时候，从来没有看到人大出来说句话。动车事故发生了，有人提出要让人大成立调查小组，也没有任何动静。可以说任何事件发生都看不到人大的踪影。在这样的情况下，这个国家的维权是没有办法进行的。关键是政府要承担责任，但是政府是否会承担责任，我们没有办法迫使他。上访、上诉这些都是收效甚微，还不如回来在自己身上下工夫，搞好每一届选举。
 　　也可能选出一个人大代表，可能一时改变不了什么，但是你会发现很多事情会神奇地发生变化。
 　　主持人：您怎么看待我们国家的信访条例，到底是为了保证公民权利还是限制公民权利？
 　　张千帆：信访条例我想初衷还是好的，但是其中当然也规定一些限制，但是我觉得无论是保护还是限制都不是很重要，因为在一个国家民主选举不发挥实质作用的时候，如果你这个国家只能靠信访，无论你的信访条例规定如何好，也不起作用。因为信访是自上而下——就是上访，而不是下访，我们有时提倡的官员“下访”其实发挥不了什么作用。上访无非就是公民在这一级政府吃了亏，最后到它的上级和中央来控告他的所作所为。他的上级政府为什么要管这些事情呢？中央为什么要管呢？每年有好几百万起上访，他们怎么管？所以信访不可能发挥作用，我不是说绝对不能发挥作用，少数地方信访制度设置比较好，和人民之间互动比较好能够发挥一些作用，但不是通过上访的形式，不是通过上级部门层层上访通过压力发挥作用。如果说你这个国家别的没有只有靠上访，这个信访条例无论怎么规定都解决不了什么问题。
 　　主持人：下面的问题有点意思。一个叫做唐子巷人：在大陆现行宪法序言中提到，“中国各族人民将继续在中国共产党领导下……”，而在其他章节并没有特意提到“中国共产党的领导”，请问张老师就这一点来说宪法“序言”的意义及与其他章节应该是什么关系？另外，作为一个宪政国家，应不应该把某党的领导写进宪法呢？
 　　张千帆：各国通例宪法序言没有直接效力，只有一种指导和参照作用。所以有宪法诉讼的国家，你一般不能引用宪法序言来维权。但是宪法序言毕竟表达了一种指导思想，所以对于你宪法当中的解释会发挥一定作用。但是序言当中包括共产党领导对于哪条解释可以发挥作用？那我看一般也不会直接涉及这个问题，涉及更多是怎么样在这个国家让这个党能够依照宪法来办事。宪法规定了党的领导，但党的领导显然不是任意的领导，必须是符合依法行政、尊重人权等基本理念，执政党在领导这个国家的时候不能违反宪法和法律基本体系。无论有没有明确规定，这个基本共识是有的。但是问题是一旦规定了它的至高无上的领导地位，不能受到其他力量的制约，它为什么要尊重宪法？这就回到了既得利益的问题。我想这是执政党本身要面临的问题，怎么样在领导过程当中能够保证自己依宪、依法执政。
 
 　　（未完待续）