燕继荣：民主体制的困境及改革的方向
作者：燕继荣
来源：学习时报
来源日期：2011-10-3
本站发布时间：2011-10-11 10:09:23
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“善治”以法治和良好的制度为基础，这样的法治和制度安排必须保持政府与社会、精英与大众、统治者与被统治者之间的适度均衡。因此，保持精英政治和平民政治的平衡，让精英团队保持领导力，让平民团队保持影响力，这是最理想的政治状态。
最近，由金融危机引发的西方国家的债务危机成为各方普遍关注的话题。从政治学角度分析，这场债务危机以及为克服危机而采取的种种努力所遭遇的困境，反映了西方民主政体的深层问题。解析危机的深层原因，可以为中国政治体制改革和民主建设提供重要参考。
良政：精英与大众的平衡
撇开意识形态的纷争，超越概念化的思维，实际考察古今中外的各种社会治理形态，世界各国政治无非精英主义与平民主义两种要素不同程度的混合。精英主义路线以“科学决策”为目标，追求合理、正确、最优等价值，强调权力(政府)主导和社会管控，构建以“统治精英”为中心的社会秩序。平民主义路线以“民主决策”为目标，追求同意、平等、自治等价值，强调权利(社会)主导和公共参与，构建以公众为中心的社会秩序。前者突显统治者(无论是皇家、党首、个人领袖)的领导力，但往往忽视公众意愿和大众参与，容易走向包办主义和独裁主义;后者突显大众影响力，但往往因民意纷争或大众的非理性而影响决策效率和质量，容易滑向民粹主义和“无政府主义”，导致决策过程中的政治僵局无法打破，重大决策难以做出，或者实施困难。
“善治”以法治和良好的制度为基础，这样的法治和制度安排必须保持政府与社会、精英与大众、统治者与被统治者之间的适度均衡。因此，保持精英政治和平民政治的平衡，让精英团队保持领导力，让平民团队保持影响力，这是最理想的政治状态。
民主：困境及出路
与上述两个维度的政治秩序相关，当今世界最具典型的决策模式也可分为精英决策模式和民主决策模式两种。随着市场经济在全球范围的扩散以及人权意识的普遍增强，政治民主化的观念逐渐为各国所接受，民主决策模式以其与市场机制和人权理念的契合性而备受青睐。与此同时，缘于社会发展状况与历史文化传统的差异性，以及国家发展战略的赶超性，精英决策模式在一些发展中国家依然体现出较强的生命力。
民主决策的优势无需赘述，可概括如下几条：一是照顾多数人利益;二是集思广益;三是提供决策合法性;四是保持政治稳定与长治久安。民主决策要实现这些优势，至少需要具备如下条件：一是规则的公平正义性;二是保证广泛社会共识的同质文化;三是中产社会结构下贫富差距不大。但是，应当承认，过度的民主决策也确有局限，其可能的不足包括：一是大众不理性可能导致激情政治;二是缺乏足够认知和远大智慧，可能导致群氓政治;三是多数践踏宪法体制，可能导致暴民政治;四是难以达成社会共识，可能导致低效政治;五是利益集团过于强大，可能导致集团政治;六是过分讨好“民意”，可能导致福利超载。
正因为有如此可能的不足，所以才要通过制度约束来予以完善。人们所能想到的弥补办法包括：第一，针对不同规模的群体和不同层级的公共事务，采取不同的民主决策方式，比方，将公选、公投、公议、公决式的直接民主方式限定在小群体当中，在大群体或在国家层面则采用代议制式的制度安排和民主决策方式。第二，用“自由”和“宪政”来为民主设防，确保民主不至于走向暴民政治。第三，以“协商民主”的精神和制度来改造民主决策模式，避免民主滑向“选主政治”和非理性政治。
从西方国家的民主实践来看，它们成功遏制了政治包办主义和独裁主义倾向，也相对较好地预防了上述民主局限中的前三项不足(激情政治、群氓政治、暴民政治);但对于后三项不足(低效政治、集团政治、福利超载)，似乎还没有形成很好的解决方案。特别是，在民众长期养尊处优的权利意识深入人心的情况下，一方面，政治竞争话题日益单一化——越来越聚焦于民生问题;另一方面，政府被要求应对全球化挑战的任务更加紧迫，这就为福利超载和财政危机制造了机会。
德国思想家哈贝马斯曾经指出，资本主义发达国家通过民主过程、政党竞争、社会福利和社会改革等机制，使其合法性得到延续，但它同时也面临着社会内部的“危机倾向”：资本主义积累以及民主政治所释放出来的大众压力之间的矛盾和冲突导致了发达国家的各种社会紧张关系。
现在看来，哈贝马斯所讨论的问题在今天西方政府的“超负荷”运转中再次得到了印证。今天，西方国家之所以陷入财政危机，表面观之，是福利社会的运行模式不堪重负，难以为继;深层分析，是西方民主政制发展至今陷入困境，过度依赖和迎合“民意”使政府在追求和维护国家整体及长远利益方面难施拳脚。具体而言，政治领袖和政党为了获得权力而相互抬价，而利益集团又以毫不妥协和难以相容的种种要求围剿政府。正如有分析指出，在目前的西方民主政治中，任何一个政党要上台，就要尽量得到更多选票，于是，一方面，他们要争得雇主和资本家的支持，许诺一旦上台就会为他们减税，而减税就等于减少政府收入;另一方面，他们又要许诺为低收入家庭推出社保、医保等高福利措施，而高福利就等于增加政府开支。所以，西方国家的政府陷入了低财政收入、高财政支出的“两难选择和两头讨好”的政策困境之中。
实际上，今天的政府财政危机是上个世纪 70年代福利国家危机的再现，只不过危机的程度更加严重。那个时候，人们呼吁政治和意识形态变革，以彻底放弃“大政府”的构想和实践。从 1980年代美国里根政府和英国撒切尔政府的改革经验来看，降低大众对政府的期望，并通过将国家责任转移和分担给私人的方式来大幅削减政府负担可能是缓解危机的出路。但从 1990年代以来，随着全球化趋势的加剧，国家竞争更加激烈，西方传统意义上的“小政府”或“消极政府”的模式，在后发展国家“追赶战略”的挤压之下，面临日益严重的挑战。克服福利超载，需要“小政府”，为应对全球化挑战而实施国家发展战略，又需要“大政府”，这是一个两难选择的困境。要摆脱这种困境，需要重新界定政府角色，适度调整公民权益的强度和方向。从根本上说，需要再造民主政制，将过分倾斜于“大众”和“民意”的天平作适度的调整。
改革：家家有本难念经
从理论上讲，独裁政治是几个人甚至一个人的意志支配国家，民主政治是公众意志左右国家。独裁政治可以做到令行禁止、不生枝节，但容易导向把个人意志或寡头意志强加给大众的结果;民主政治在很大程度上可以防止决策不计民意，但容易陷入短视和纷争，甚至滑向民粹主义。正如前文分析所言，现实当中，精英主义成分居多的国家，政府主导意愿大能力强，而大众的影响力比较弱，公共政策容易被少数人甚至个人所操控。相反，平民主义比重较大的国家，政府主导能力弱，而大众的影响力强，公共政策易受“民意”左右。政治先哲们一再向我们说明，理想的社会治理在于，贯彻共和主义精神，即保持精英主义政治和平民主义政治的平衡，让精英团队保持领导力，让平民团队保持影响力。
当前的经济危机使西方社会某些固有的问题更加激化。长期扮演世界领跑者角色的西方国家，高人权、高福利、高保障、高民主的优势，反而为其经济竞争力和政府财政制造了沉重负担。为了减轻负担，法国政府曾提出延缓退休年龄，削减退休金等措施，但民众不答应，且反应强烈。希腊更加典型，国家面临破产的危险，政府为了还债，提出适当降低国民工资和社会保障水平，却遭到强烈抗议。一方面，各党派为执政利益纷争不休，将“连任”和“夺权”看得重于责任，因此，改革策略难以实施，国家陷入发展瓶颈;另一方面，民众眼见国家长期陷入复兴泥潭，政府难以有所作为，从而引发对现存政治结构的不信任和对政治体制效率的质疑。看来，欧洲政治真的被选举政治所劫持，政府在制定和实施经济政策时过多考虑政治和选举因素，罔顾客观经济规律和国家长远发展需要。因此，如何走出民主困局，那是他们的问题。
不过，在我们旁观别人深陷泥淖而苦苦挣扎的时候，也应该检讨和反省自身，至少应该清醒，“家家有本难念经”。确实，对于有些国家来说，问题在于如何克服“民主公地悲剧”;而对于有些国家来说，问题在于如何克服“民主效率损耗”;对于另外一些国家来说，问题在于如何遏制利益集团的影响;而对于其他一些国家来说，问题在于如何克服参与性不足和公共性不足的后遗症——长官意志包办主义严重、公权限制乏力、责任机制匮乏、公共政策跑偏等。任何制度安排都有其相对优势与劣势，就目前西方发达国家来看，他们由于民主充裕而陷入困境，因此，问题的关键在于如何克服“民主的经济矛盾”和“民主的公地悲剧”。从中国的情况来看，政治天平向精英政治方向太过倾斜，政府太过强势，以至于平民团队由于难以把自己的“话题”转变成政治决策的“议题”而变得火气十足。因此，如何克服全能主义困境和公权主导下的“私田”悲剧，那可能是中国的问题。
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