姜明安：这几种法治观念绝不可取
作者：姜明安
来源：北京日报
来源日期：2011-10-31
本站发布时间：2011-10-31 8:38:25
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体制、机制和制度的改革不到位确实是推进法治的一大障碍，但是，这绝不能成为法治慢行、缓行的借口。因为法治恰恰是推动体制、机制、制度改革的基本途径。如果因体制、机制、制度改革不到位而缓行法治，那体制、机制、制度改革就永无希望，从而法治也会永无希望。
发展与法治的关系是社会主义改革过程中的一对重要关系。目前，人们对法治与发展关系的认识还不是很明确、清晰，存在若干误区。如以下这几种错误的法治观念，是绝不可取的。
不可取观念之一：“法治是次要问题”
有人认为，在中国当下的转型时期，发展是主要矛盾或矛盾的主要方面，法治是次要矛盾或矛盾的次要方面。由于这一认识误区，一些地区和部门的领导干部在实践中往往重发展（而且主要是重经济发展），轻法治。他们在大会、小会上总是大讲特讲“跨越式发展”、“翻番式发展”，却很少讲法治，即使讲，也只是讲几句口号式的套话；他们布置工作、检查工作总是提出各种发展指标、任务，这些指标、任务都是硬性的、具体的，却很少提出法治的要求，即使提，其要求也是软的、柔性的和抽象的；他们考查、使用干部，主要或基本上是看考查对象的发展能力，视其所管辖地区、部门的发展速度，却很少审视考查对象的法治思维和法治能力，很少审视考查对象所管辖地区、部门的法治生态和法治环境。
不可取观念之二：“发展是目的，法治只是发展的手段之一”
为了发展，法治手段好用和有效，就用法治手段，法治手段“不好用”、“不奏效”，就弃法治而用其他手段。由于这一认识误区，一些地方的领导干部在推动所在地区经济、社会发展的过程中，特别是在推动经济发展的过程中，往往以法治手段“不好用”、“不奏效”为由，漠视法治乃至践踏法治。今年年初，国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，明令禁止采取暴力、威胁或违法断水、断热、断气、断电、断路等非法方式强制拆迁，但一些地方政府为了保项目进展，仍违法强拆、暴力强拆，严重侵害了被拆迁人的合法权益。前年，全国人大常委会通过的《食品安全法》，明令县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全负总责，县级以上地方人民政府有关部门在各自职责范围内加强食品安全的监督管理，但一些地方政府为了保税收，对于所在区域内的食品生产企业违规操作、违法使用食品添加剂的行为疏于监管，甚至还帮助违规企业打击、围堵消费者的揭发举报行为。在环境保护方面，国家制定了一系列法律法规，严禁环评不达标，可能导致生态破坏、环境污染的项目、企业筹建上马，对已建成的排放超标的项目、企业，政府应责令限期整改，整改仍不达标的，要坚决关停并转。但是，一些地方政府为保财政收入，对新建项目、企业，只要“市场看好”，有“发展前景”，能拉动当地GDP，不管该项目、企业是否会产生污染，产生多严重的污染，都给其走绿色通道审批放行，甚至省略环评程序。对于已成为“污染大户”的老项目、老企业，有些地方政府也不予任何处置，甚至还为污染企业开脱，要求受损害的老百姓为“发展大局”作出牺牲。
不可取观念之三：“改革尚不到位，法治应慢行、缓行”
法治的运行必须有与法治相适应的体制、机制和制度为前提和基础。既然我国当下政治、经济、财政、税收、司法等各项体制、机制和制度的改革尚不到位，法治即应慢行、缓行。由于这一认识误区，一些地区和部门的领导干部往往在法治上迈不开步子，认为在现行体制、机制和制度下推行法治，自己所在地区、部门就会吃亏。如有领导干部宣称，坚守法治，不搞大拆大建，严格关闭当地制造假冒伪劣食品和环境污染的工厂、企业，地方税收就会大大减少，有限的地方财政将无力保障地方基础设施建设，无力提供教育、医疗、住房、养老等基本公共服务，在适应科学发展观内在要求的干部绩效考核评价机制尚未建立的情况下，自身的政绩必然会受到不利影响。至于司法，它应该是保障法治运行的最后一道屏障，但由于法院目前的人、财、物，均受制于同级地方政府，对于地方领导为了“发展”而违反法治的行为，法院很多情况下也无能为力。应当说，体制、机制和制度的改革不到位确实是推进法治的一大障碍，但是，这绝不能成为法治慢行、缓行的借口。因为法治恰恰是推动体制、机制、制度改革的基本途径。如果因体制、机制、制度改革不到位而缓行法治，那体制、机制、制度改革就永无希望，从而法治也会永无希望。
不可取观念之四：“应允许‘良性违宪’和‘良性违法’”
发展需要不断改革、创新，而法治具有相对稳定性。当二者发生矛盾冲突时，应允许“良性违宪”和“良性违法”。具有这种认识的领导干部和学者往往以上世纪八十年代深圳市进行土地使用权有偿出让制度改革为例，说明“良性违宪”和“良性违法”对于改革、创新、发展的必要性和合理性。当时的宪法第十条第四款明确规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。在当时的情况下，深圳市委、市政府如果不突破宪法的这一规定，实行“良性违宪”，整个改革显然就无法进行下去。还有人以近年来某些城市突破《立法法》的规定进行房产税改革，突破《高等教育法》的规定进行高校管理、招生和学位制度改革为例，说明“良性违法”的合理性。这些论据似是而非，似乎有一定的说服力。然而，实际上这些论据是难以成立的，以这些论据证明“良性违宪”和“良性违法”的合理、正当更是非常有害的。如果说在中国法制极不完善和立法体制尚不健全的特殊历史阶段和特定历史条件下，“良性违宪”、“良性违法”尚具有一定合理性（如深圳市进行的土地使用权有偿出让制度改革）的话，那么，在今天中国社会主义法律体系已经建立，宪法和法律的规定均可以正常立、改、废的常态法治的条件下，如果再允许以“改革”、“发展”或其他美好名目任意违宪、违法，就没有任何合理性和正当性了。
（作者为北京大学宪法与行政法研究中心主任、教授）
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