中共中央党校“基层党建工作创新”课题组
按：本文刊于《中央党校中国党政干部论坛》2011年第三期。
我国改革已经进入深水区。各种矛盾和深层次问题相互纠结，要求我们对全面推进方方面面的改革进行更加深入、更具综合性的思考。当前我国农村发展状况最集中地体现了深层次问题相互交错的特征：村民自治出现的贿选、宗族势力统治、黑恶势力涉政等等乱象，直接拷问在中国农村推进民主是否适宜；城乡贫富差距扩大，使维护和发展农民利益的问题愈显迫切；由此带来的社会不稳定，又反过来影响着农村的人文环境；而所有这些，归根结底提出的是党对农村的领导是否有效的问题。带着这些问题，我们对河北肃宁县近年来乡村治理的创新实践进行了考察，得到许多有益的启示。我们感到，肃宁探索的模式提供了综合解决上述问题的思路，而且具有较高的制度化水平，值得认真研究。
一、现阶段农村治理和发展中普遍面临的“瓶颈”问题
农村工作历来是党的各项工作的“重中之重”。改革开放以来，党的农村工作取得巨大成就，农村发生了翻天覆地的变化。但是，近年来在农村综合治理和科学发展中也普遍出现了一些新问题，给进一步发展带来了困扰。这些困扰，肃宁也同样遇到了。概括起来，有四个问题尤为突出。
一是基层党组织如何更好地实现科学领导。改革开放以来，农村发生的两次重大改革和制度变迁，对农村基层党组织的活动产生了持久而深刻的影响：一次是实行家庭土地承包经营制，从根本上改变了党组织长期以来直接领导农村经济事务和组织农业生产的状况；另一次是实行村民自治制度，从根本上改变了党组织长期以来直接充当基层政权、“代民执政”的状况。在这些变化之下，农村基层党组织普遍感到不适应，不能准确把握自己的定位，难以转变领导方式和执政方式。党组织和党员要么难以发挥作用，甚至无所适从、无所作为；要么沿用过去的手段和做法，依靠行政命令、收权争利，从而很难实现科学领导。
二是农村基层自治制度如何进一步深化和完善。农村实行村民自治制度后，村民自治组织在农民的广泛参与下建立起来，农民对村务有了话语权，民主理念、民主规则和民主程序在农村得到全面推广和普及。这在相当程度上使基层社会矛盾得到缓解，促进了农村经济社会的发展，并为农村公益事业的发展提供了制度平台，对我国基层民主乃至整个国家的民主建设都产生了积极的推动作用。但是另一方面，村民自治中消极、不健康的现象，如贿选骗选、家族势力控制、黑恶势力介入等，更深一个层次还有“村委会专权”、“村干部专权”、“两委冲突”、干群对立等问题，近年来在一些地方也有愈演愈烈之势。对于这些现象，有人认为是村民自治本身有问题，不符合中国农村的村情，应当加强控制和收权；也有人认为是选举制度有问题，应该取消选举环节的民主，只搞参与村务的民主。其实，村民自治存在的问题，与自治制度和选举制度本身没有必然的联系，更不是民主多了，实质问题是村民自治制度没有到位，改革需要深化。人们往往把注意力过分集中于授权（选举）环节，却忽视了后面决策、用权和监督的环节。结果是，不少地方往往通过村委会选举就一次性把任期内的“决策权”都“托管”出去了，形成“村委会专权”，进一步演变成“村干部专权”，导致了民主建设的“半拉子工程”。
三是农村经济如何在市场化中得到发展。经过30多年的改革，农村作为传统经济中自然经济色彩最浓、经济发展环节中最薄弱的部分，从经营体制到运行机制正在一步一步进入市场经济的轨道。但是也要清楚看到，把农村人民公社体制改变为家庭承包制，并没有顺理成章地解决农村市场发育和市场机制形成问题。实践证明，农村经济的“小舢板”是难以抗击市场经济的大风浪的。搞不好农民往往饱受“市场失灵”和“政府失灵”的双重伤害。因此，现阶段农村经济发展的一个根本性问题，就是在党组织和政府引导、推动下培育一个“好的市场”，让高度分散的农户进入大市场，让农村土地、资本、技术、劳动力、人才、农资等生产要素市场得到充分发育。这就要提高农村经济市场化、组织化、合作化的程度，让现代市场经济的“无形之手”和国家宏观调控的“有形之手”给农民提供帮助和服务，让农民在激烈的市场竞争中逐步摆脱长期的弱势地位。
四是农村社会如何实现持久稳定与和谐。近年来国家在社会建设方面的政策支持和引导，给农村带来新的契机，促进了农村社会的整体发展和进步。但是也应承认，农村的稳定与和谐仍然存在不少问题。比如，有的地方各种矛盾突出，群体性事件呈上升趋势；一些地方民事纠纷多发，同时也诱发了不少刑事治安案件；少数地方流窜犯以及各种犯罪嫌疑人将农村作为避乱场所，引发社会治安问题；等等。解决这些问题有两种思路：一种是传统的行政管理，政府是责任主体，但往往因为需要巨大投入而力不从心、捉襟见肘；另一种是通过民主管理的方式，把农民的主体意识调动起来，与政府管理形成合力，引导农民自我组织，自我管理。肃宁采用的是后一种思路。实践证明，这种模式更具有根本性、长远性和可持续性，应该是未来中国新型乡村治理的基本方向。
二、肃宁县探索农村治理和发展的基本经验
近年来，河北省肃宁县结合本地实际，系统思考了农村党的领导、基层民主、经济发展和社会建设这些根本性的问题，形成了统筹农村改革、发展和治理的整体思路，让农民通过农村维稳组织网络、基层民主组织网络、农村经济组织网络等多种组织形式组织起来，基层党的工作则贯穿这些网络之中，实现了党组织对农村工作的全覆盖。通过这种“三网一覆盖”模式（在肃宁被称为“四覆盖”），建立了党领导农村工作的有效平台，理顺了农村各种关系，使农民的利益得到保护，组织化程度显著提高，为农村基层的根本稳定和进一步发展打下了牢固的基础。
（一）基层民主组织网络
对村民自治中出现的问题，肃宁县委的认识是：只有把赋予农民的权利真正落到实处，才能管住权力。只有让农民对村里的大事有话语权，才能激发他们的主人翁精神，才能理顺群众的情绪，化解各种矛盾和问题，实现农村的和谐稳定发展。为了杜绝村民自治沦为“半截子”民主的可能，缓和农村异常尖锐的干群矛盾，真正保障村民的知情权、参与权、决策权、监督权，理顺两委关系，肃宁县抓住关键环节，首先着力于健全村民自治组织，把村民代表大会这个平台搭建起来。在村一级，建立了村民代表大会、村民委员会和村民监督委员会三个机构。三个机构都由村民直接选举产生，其中村代会是最高决策机构，村委会是执行机构，村民代表会选举的监委会是监督机构。肃宁的突出特点是把村代会做实，使它成为一个真正对重大村务进行决策的机构，与村民监督委员会协调发挥作用。凡是有关本村发展的重大决策，都由村代会作决议。形成决议后，由村委会去执行。监委会监督执行情况，对村代会负责。这就为村民参政、议政搭建起一个平台，让村民代表集体讨论决定村里的重大事项，改变了过去由村干部包揽村政村务的做法，尤其是改变村干部个人说了算的做法，真正实现农村基层民主政治建设从“为民做主”到“由民做主”的转变。
同时，为体现党的有效领导，肃宁县要求村支部书记通过竞争兼任村代会主席。党组织通过村代会这一平台，把群众的意志、群众的想法、群众的呼声变成村代会的决议。通过这样一套程序，肃宁理顺了村党支部、村代会、村委会、村民监督委员会之间的关系，建立起了“党组织领导、村代会决策、村委会执行、村民监督委员会监督”的村级组织新架构，既突出了基层党组织的领导核心地位，也使人民群众参政、议政、决策重大问题的权利通过村代会的形式得到了落实。县委组织部的同志告诉我们，建立“村代会”之后，全县农村上访量同比下降70%，没有发生一起到县里集体上访的事件。
（二）农村经济组织网络
针对分散的农民抗风险能力小、农民与市场对接难的问题，肃宁县大力发展农村经济合作组织。他们立足本地实际，积极为农民和市场之间搭建“桥梁”，引导农民组织起来，探索形成了五种模式：“销售型”经济合作组织，由种养大户、运销能手、经纪人、“龙头企业”牵头成立，通过订单式购销，确保产品购销渠道畅通，从根本上解决会员后顾之忧；“加工型”经济合作组织，由“龙头企业”牵头成立，通过对农产品进行深加工，推动农业结构调整，带动农民致富；“科技型”经济合作组织，主要围绕特色产业提供科技服务，推进产业科技水平提升；“劳务型”经济合作组织，由没有从事特色产业的农户组成剩余劳动力服务队伍，专门为菜农、果农和养殖专业户提供集中采摘、运输、喂养、打皮等多种服务，解决专业户劳力缺乏问题；“服务型”经济合作组织，由乡镇党委牵头为农民提供综合服务。全县现在已有各类经济合作组织148个，涉及150个村，带动农户近4万户。目前，党委和政府正在加强引导，力争把大多数农民都纳入到各种农业产业化服务组织、专业化服务组织中，通过这些组织，把农产品的生产、收购、加工、销售等各个环节的利益“捆绑”在一起，形成一个有机的产业化“链条”，从而从根本上改变原来普遍存在的农民一家一户单打独斗、一盘散沙式的混乱无序和无助的状况。
（三）农村维稳组织网络
社会稳定，是农村发展的前提和保证。但是，实现农村的长治久安，靠加强各级安保机构、增加他们的编制是不切实际的。肃宁县在化解农村矛盾、实现农村和谐稳定中，充分相信群众、依靠群众，走群众路线，调动群众的积极性，立足“让农民自己帮自己，自己管自己”，取得了很好的效果。他们在乡镇建立综治工作站，在村以40户邻近农户为单位设立综治小区，综治小区下以每10户为一组，各设“一调一保”即民调员和保安员，上下联动，组织开展矛盾排调、治安防范、邻里守望、紧急救助等。此外，在各村还设立了5人以上的治安巡防队，彻底消灭了村级平安建设死角死面。
目前，肃宁县“3+1”（综治工作站、综治工作小区、综治工作组和农村治安巡防队）基层平安网络已经形成，各乡村已建立综治工作站259个，综治工作小区2867个，综治工作组11008个，聘任巡防队员1524人。自去年至今排查出的3825件矛盾纠纷和治安隐患，在村级就化解了3749件，占到了其中的98%，真正做到了“小事不出村、大事不出乡”。
（四）基层党组织全覆盖
在建立和完善村民自治组织、经济合作组织和村民治安组织的基础上，肃宁县又以基层党组织为核心，建立起四套组织网络的对接机制，一方面促进各类组织的融合发展，另一方面坚持党组织的统领作用，在推动这些组织网络的运行中实现对农村经济、民主政治、社会稳定等工作的有效领导。这一创新，改变了过去农村党组织抓具体工作手段单一、单纯依靠行政命令的状况，使农村基层党组织领导农村工作的方式，初步实现了由直接决策到出谋筹划、由直接指挥到引导服务、由直接领办到搭建平台的转变，进一步提高了党对农村工作的领导水平。
针对党组织和党员作用弱化，基层党的建设虚化甚至出现空白点的状况，肃宁县打破原来以行政村为单位的传统模式，按照“群众走到哪里，党的组织就跟到哪里”的原则，坚持把党的组织建到各种经济组织、产业链条中，建到综合治理和维稳组织中，建到基层民主组织中，建到园区、社区中，以实现党建工作与具体工作的有机结合、同步推进，把党的政治优势、组织优势转化为管理优势、服务优势。目前，肃宁县在农村维稳组织当中建立党小组486个、在民主组织当中建立党小组253个、在经合组织当中建立党小组121个，其它类型党小组95个，基本实现了基层党的组织全覆盖。
三、肃宁县农村治理和发展模式给我们的启示
毋庸讳言，肃宁县新形势下的农村治理和发展还处在探索阶段，“三网一覆盖”模式还需要进一步丰富和完善。但是从总体上看，肃宁的做法是值得关注的：它抓住农村治理和发展中面临的重大问题进行系统破解，并吸引农村社会的方方面面都参与其中，成效显著，显示了强劲的动力和活力。肃宁的实践至少给我们以下三个方面的启示。
第一，深层次改革中的农村治理应当坚持系统、整体推进和不断提高农村农民组织化水平的思路。当前农村改革和发展正进入一个关键期，许多深层次的问题凸现出来。在应对这些复杂问题的过程中，如果只是就具体问题寻找具体解决的办法，往往会“按下葫芦起了瓢”，不能从根本上化解矛盾。严格地讲，今天的农村改革发展和全国的改革一样，已经没有什么可以“单兵突进”的突破口了，必须整体布局、全面兼顾、系统推进，并通过形成科学的制度和机制加以巩固。肃宁县抓住农村普遍存在的党组织发挥作用不强、基层民主发展不够、农村市场经济引导不力、农村社会建设不足这一系列基本矛盾，通过推进“三网一覆盖”建立了有效的工作平台，使各项工作相互渗透、相互融合、共同发展，打造出一张组织覆盖面广、运行有实效的农村社会管理网络，切实提高了农村农民的组织化程度。这个网络和平台充分发挥着对农民的管理、监督、服务、引导、培养、教化的作用，发挥着解决各种问题、化解各类矛盾的作用，发挥着提供致富载体、促进农村的稳定与发展的作用。
第二，深层次改革中的农村治理应当重视农民主体地位，沿着发展民主的方向解决民主发展中的问题。和全国许多农村一样，肃宁也遇到了村民自治带来的贿选、宗族势力和黑恶势力操纵等一系列问题。但是，肃宁没有沿着限制农民民主权利的方向解决这些问题，而是坚持和强化相信群众、依靠群众、尊重群众主人翁精神的理念，把着力点放在挖掘群众自己管理自己的潜能上。这种挖掘不是简单的动员，更不是居高临下的强制，而是民主和“利导”：通过突出村代会在决策中的作用，形成村代会、村委会、监委会的有效分权制衡；通过融入村代会，使党组织在农村重大问题管理和决策过程中成为领导核心；通过发展经济合作组织，使农民分享到市场化带来的成果；通过“3+1”模式，让农民组织起来保护自己的安全，实现社会稳定和谐发展。所有这些，都是通过民主方式和途径，教育和引导农民通过提高民主法治意识、学会行使民主权利，来发现和维护自身的正当利益，并把实现自身利益的愿望变成他们的自觉行动。同样是通过民主的方式和途径，加强和改善了党对农村工作的领导，解决了基层党组织不适当地干预村民自治、村民自治反过来影响党的领导权威问题，将党组织和村民自治组织的活动纳入法律制度的轨道。村民基于自身利益的积极参与，为实现农村的发展和有效有序治理提供了多元动力，为农村长治久安奠定了坚实的基础。
第三，深层次改革中的农村治理应当在加强制度设计的基础上，着力提高党的建设的制度化水平。强调农村的治理和发展靠农民自己，并不等于党组织无所作为。相反，由于这些新的组织载体的出现，党组织发挥统领作用有了更大的空间。肃宁的做法是，把党组织的领导核心作用作为一条主线贯穿在所有其他组织的活动中。党组织在这些组织中发挥作用，不再通过直接统筹和支配生产资料、不再主要依靠掌握行政权力、不再动辄包揽社会管理和社会建设，而是通过三个组织（经合组织、自治组织、维稳组织）找准定位，整合力量，因势利导，凝聚人心。党组织充当这些组织的“主心骨”。在村自治组织中，党组织主要进入村代会发挥提建议、推荐干部和贯彻上级意图的作用，处于一种相对“超脱”的位置，较好地体现了党的领导、人民当家作主的有机统一。这种模式，甚至对在更高层次上处理党政关系都有相当大的参考价值。在经济合作组织中，党组织扶持、引导这些组织的发展，在维护和发展农民的利益中获得他们的认同。在维稳组织中，共产党员以身作则，发挥先锋模范作用，建设健康向上、和谐互助的村民关系。党组织通过全方位介入这些村民组织的方式发挥作用，自身活动的制度化水平也大为提高。
党组织领导社会建设和社会管理是一个全新的课题。肃宁的实践是无数求解这一课题的尝试中的一个成功范例。
（课题组组长：王长江 执笔人：王长江、王金柱）
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