李涛 邬志辉 邓泽军：中国统筹城乡教育综合改革：统筹什么？改革什么？
——《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》视阈下的“城乡治理论”建构
进入专题： 中国统筹城乡教育综合改革 城乡治理论 教育公平 制度建构 ● 李涛 邬志辉 邓泽军
摘 要总体而言，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》的整体战略思路是统筹城乡教育公共治理式发展思维，其总体政治哲学是复合化的法理型软性教育公平政策导向。在此导向中，我们必须首先从根本上检视中国三十年教育发展战略设计的路径谱系，理性实现中国教育公平危机的客观化祛魅，进而在深度剖诠和评论未来十年中国教育发展指导蓝本《规划纲要》的基础上，厘清其纲要背后所隐藏的公平战略密码，防止学界和政界陷入到统筹城乡教育综合改革本体、范式及方法论意义上的彩绘化误区中。在此基础上，从各级各类教育发展目标和治理手段入手，深度揭秘《规划纲要》背后所蕴藏的统筹治理思路，展开《规划纲要》视阈下的统筹城乡教育制度设计，努力推进中国教育公平从十年内的权利机会公平制度设计向过程治理式公平制度设计进阶过渡，实现中国教育从单纯可量化的法规型硬性教育公平政策设计向复合化的法理型软性教育公平政策设计转型。
关键词 《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》;中国统筹城乡教育综合改革;城乡治理论;教育公平;制度建构
一、中国教育公平危机的祛魅：三十年中国教育发展战略设计的路径转向
自中国教育发展整体战略设计从单纯精英-效率型转向效率-公平型以来，其内部治理结构不可避免地面临着一系列深层转型困境。教育问题，尤其是教育公平问题因该困境破解的滞后而成为当前中国社会的核心焦点困惑，以至于我们不得不追问：为什么教育政策设计愈是突出公平的价值取向，教育改革实践愈是坚持公平的治理策略，教育公平问题似乎却愈是被公众所不满，教育发展所面临的危机却愈演愈盛，以至于学界和政界对教育公平政策的绩效评价形成分化：一部分人基于教育公平的关注度逐年愈涨的事实，简单否定自上世纪80年代中期以来的一系列教育公平政策实绩，认为前期所设计的诸项教育公平政策并没有抓住病症的本质与核心，教育公平每况愈下，故教育发展战略需作根本性调整，从而矫正教育不公;另一部分人则认为90年代以来取得了诸多教育公平的治理实绩，教育公平危机远没有想象中那么严峻，此问题仅仅是一个被多方利益主体所恶意彩绘化而糟涂饰的“伪命题”，公众所聚焦的教育公平本质上只是教育发展问题而已。为什么对教育公平问题会出现如此的认知不一?不一的可能依据又在哪里?教育公平危机又如何破解?这本质上也是困惑《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称“《规划纲要》”)设计成败的核心，否则，不难预见，十年后，又可能形成事实完全不同的两种发展实绩评价，而教育公平问题仍旧会是中国社会的核心焦点困惑。
要破解《规划纲要》面临的这个潜在危机，我们需要简要回溯并认真梳理改革三十年以来的中国教育发展史，客观厘清中国教育发展史中的公平实绩与结构危机。三十年来，本质性涉及中国教育改革与发展宏观战略设计的大目标确定共有三次，形成了三个奠定中国教育三十年总体发展道路的战略设计文本。
第一次战略设计是在1984年党的十二届三中全会顺利通过《中共中央关于经济体制改革的决定》后的半年多时间内，因配套经济体制改革而需要人才与科技资源，故由邓小平直接推动于1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》(简称《决定》)，该《决定》正式拉开了中国普及九年义务教育的大幕，也正式树立了中国教育由单纯精英-效率型向效率-公平型战略转向的旗帜，在这面旗帜下，中央政府与地方政府之间的中国式教育分权结构模式逐渐形成，具有中国特色的面向社会主义市场经济建立的新权威主义教育实践逐渐展开。1986年，围绕《决定》的战略目标，《中国人民共和国义务教育法》顺利颁布，教育公平中的教育机会公平(起点公平)在义务教育阶段终于得以有法可依，但尽管如此，在当时教育公共财政拨款占国内生产总值缺乏固化比例且教育经费总体供给有限的情况下，此时国家的战略重点仍主要还是职业技术教育与高等教育，因此义务教育的总体投入显得严重不足。鉴此，在基础教育方面以“地方负责、分级管理”为特征的中国式教育分权结构模式1逐步在实践中被确定和固化也就符合了中国教育战略发展的必然逻辑，具有历史的必然性与客观性，它的优点在于明确了义务教育经费主要由地方政府负担，尤其是县、乡政府，因此极大地调动了地方办教育的积极性，缩小了教育基尼系数(从85年的0.422789445缩小到93年的0.3371330252)，但其显著弊端则是给后期的城乡、区域教育公平发展困境埋下了致命式结构性病因。
第二次战略设计是1993年《中国教育改革和发展纲要》(简称《发展纲要》)的颁布，该纲要的颁布是整体围绕1992年中共十四大建立社会主义市场经济体制的社会整体目标而确定的，与85年《决定》的出台总体服务于市场经济目标相类似，《发展纲要》也是为市场经济培育人力、科技资源而设计的，它主要从办学体制、管理体制、招生考试体制、投入体制、学校内部管理体制等方面细致勾勒了中国教育发展与改革的美好蓝景，同时民办教育也在《发展纲要》十六字方针的确定后得以蓬勃发展。应该说中国教育市场化迎来了一个发展的黄金期，也正是通过政府、社会、家庭、个人积极的多元教育投入以及各项教育要素的体制性改革，中国教育公平整体才有所进步，教育公平中的多元需求公正(自由权利的法理公正)才开始得以凸显，学业成就机会公平进一步得以重视，教育基尼系数也从93年的0.337133025逐年过渡到99年的0.279275453。但这时的教育公平进步是“效率驱动型”的，也就是通过规模数量的逐年渐进投入而使教育基尼系数有所缩小，结构性的教育公平调整却被忽视，这不可避免地会为后期当经费渐进投入趋缓或停滞甚至倒退情况下的教育公平危机埋下了隐患。
第三次战略设计是1999年为实现中共十五大“跨世纪社会主义现代化建设”目标而设计的《面向21世纪教育振兴行动计划》(简称《计划》)，“科教兴国”战略在《计划》中得以进一步加强。《计划》总体是对《决定》与《发展纲要》精神的延续，文本重点提出了到2000年，全国基本普及九年义务教育，到2010年，在城市发达地区与经济发达地区有步骤普及高中教育等诸多规模型的教育发展目标，应该说这时的教育公平治理设计依然是坚持效率驱动型路径，对效率驱动型教育公平弊端与结构性教育公平路径的制度研发均认识不足。基于此，30年来中国教育公平首次出现了退化，随着中国教育粗放型规模投入的恒定，中国教育基尼系数下降的速度渐趋平缓，在2001年到2002年间，中国教育基尼系数甚至出现了反弹现象(较2000年的0.269474295，2001年则扩大到0.271526958)，一直到2003年科学发展观统筹发展思路提出，教育发展政策开始走结构性教育公平调整路径以后，教育基尼系数才回落到2000年的水平(2003年为0.267037566)，也正是从2000年教育基尼系数反弹始，教育公平才逐渐被凸显为中国社会的核心焦点。我们认为，教育公平危机的困惑，本质上正是教育政策设计上到底是走“效率驱动型”教育公平还是走“结构调整型”教育公平路径的困惑。实证表明，在中国不能逐年持续加大教育规模投入的情况下，单纯依靠效率驱动型获取教育公平的设想是困难的，而将新增的教育经费用于教育内部结构性调整而获取教育公平的制度设计思路则是绿色可持续发展的，事实上，中国教育基尼系数进一步缩小的短板正是在区域、城乡、群体等二元结构单元的过分制度性分离，中国式教育分权使区域与城乡教育管理水平相差甚远，而财政分权制度又进一步拉大了区域与城乡的教育支付能力。
因此，客观地讲，中国教育公平危机既非是一个“伪命题”，也并非仅仅是教育发展的问题，同时教育公平更不是每况愈下，绝不能简单否定自上世纪80年代以来的一系列教育公平政策实绩，部分学者与公众目前所批评的二元教育结构问题，并非是教育公平与否的唯一历史认定标准，不能简单地用二元教育结构在中国三十年教育发展中分裂愈来愈大的事实，主观标定教育公平每况愈下的结论，因为教育公平本身是需要分阶段来确定自身的认定标准的，在这一点上，学者与公众不能以现阶段的标准去衡定前期的公平治理策略，应坚持历史唯物主义的态度，实事求是地以教育基尼系数为检验标准。目前中国教育公平发展的战略机遇是《规划纲要》的制订，它提供了未来十年中国教育能否顺利迈过教育公平危机的系列治理思路与策略，其中，充斥于文本之中的统筹治理思路，本质上正是结构性教育调整以摆脱教育公平危机，进一步持续弥合教育基尼系数的核心破题。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》的整体战略思路是统筹城乡教育公共治理式发展思维，其总体政治哲学是复合化的法理型软性教育公平政策导向。在此导向中，我们不难发现在纲要文本设计从总体战略、发展任务、体制改革到保障措施的诸部分内容背后，其直接的战略目标均是促进城乡教育协调统筹发展，并在这种协调统筹发展的结构式公平治理调整中，突破阻约中国教育基尼系数自2001年以来进一步弥合的制度式瓶颈，推进中国教育公平从十年内的权利机会公平制度设计向过程治理式公平制度设计进阶过渡，实现中国教育从单纯可量化的法规型硬性教育公平政策设计向复合化的法理型软性教育公平政策设计转型。《规划纲要》虽没有单列章节专题诠述统筹城乡教育，但文本背后随处所蕴涵的统筹城乡教育治理设计却与教育部将“统筹城乡教育”列为《规划纲要》向社会公众广泛征集意见中之第一条的战略谋思是完美契合的，因此深入透析纲要中的统筹治理精神，厘清国家中长期教育发展战略中的“统筹治理论”建构，对于中国十年内注定走向深化的统筹城乡教育综合改革具有十分重要的指导意义和战略价值。
二、统筹城乡教育：《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中的公平战略密码
伴随着中国基础教育普及率的升级，要进一步弥合教育基尼系数，促进教育公平，就应该实现教育公平的两大转型：一是由粗放型的效率驱动型公平转向集约型的结构调整型公平;二是由可量化的法规型硬性教育公平政策设计转向复合化的法理型软性教育公平政策设计。统筹城乡教育则是今后十年甚至更长时期内，中国教育公平两大战略转型的核心抓手，因为教育二元结构整体破解最核心的突围还是在城乡之间，区域、群体等多重二元结构本质上也只是城乡二元的扩大，因此，《规划纲要》通篇虽没有单列具言统筹城乡教育，然通篇无不是在以公平发展之意言统筹城乡教育发展之实，这正是《规划纲要》扬承三十年中国教育发展从《决定》到《计划》的总体战略精神，实现中国教育公平两大转型的体现。《规划纲要》不再单纯列述统筹城乡教育幅度和量化比例，不再单纯强调教育规模与效率的绝对增长，而是重点强调诸教育要素内外部之间的合理统筹与结构调整，注重人自身的价值与尊严，各项教育要素的系统改革紧密围绕人的全面发展而展开，复合化的法理型软性教育公平政策设计思路成为了《规划纲要》的总体政治哲学，而此政治哲学背后要解决的根本问题仍然是教育公平的核心抓手：统筹城乡教育。这从教育部将“统筹城乡教育”列为《规划纲要》向社会公众广泛征集意见中的第一条，就可以明显领会《规划纲要》设计的核心关注，因此，我们说《规划纲要》中的公平战略密码即是：“统筹城乡教育”。
《规划纲要》中的统筹城乡教育战略设计应积极避免与教育发展规划相混淆，这需要对统筹城乡教育的概念、特征以及可能性认识误区作必要的内在厘定。我们认为，统筹城乡教育的概念即是在城乡空间的立体之维中，通过社会公共治理的多元主体在公正与自由的价值诉求中展开包纳物的“分配”范式与人的“生存”范式的两大结构性转型调整，从而有效建构起三条城乡可持续的教育生态链：城乡教育之间的互动链、城乡教育与城乡社会之间的发展链以及城乡教育与城乡公民之间的信息链。
统筹城乡教育改革实践设计中应重点凸显其五大特征，从而有效规避其目前在学界和政界普遍流行的五大认识误区，主要在于：
一是统筹城乡教育的综合性。综合性表现为统筹城乡教育的要素杂多，从主体、客体到方式、结构、指标、目标、方案等诸统筹设计都要全面兼顾和协调，防止将统筹城乡教育当成不涉及整体性教育改革与社会改革的教育专项要素来抓。(点击此处阅读下一页)
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