杨玉圣：论小区善治与社会建设创新
【编者按】城镇化是中国今后相当长一段时间内，伴随四个现代化进程的社会发展内容。在城镇化进程中，如何建设和谐城市，实现小区善治是一个重大的时代课题。社区自治是培养现代公民的摇篮，业主自治与小区善治的过程，也是转型中国从“身份的治理”转向“契约的治理”的过程。以社区的自治和善治为中心，达成一种动态、均衡的社区发展状态，不仅是通向城市和谐社会的必由之路，而且也是城市基层民主化进程的路径选择。
业主自治还有助于培育社会资本。没有业主自治这一平台，城市社会资本的重建不可能实现。发挥业主组织的“润滑剂”作用，不仅是和谐社区的保障，而且也是城市和谐社会建设的基础。就小区公共事务的治理而言，以业主自治为基础，方可形成小区业主“共有、共治、共享”这一善治格局。小区治理结构需要由业主组织发挥中坚作用，在小区形成一个制衡与合作的机制，在矛盾化解、利益均衡调整的过程中逐步实现小区善治。
本期专题研究栏目刊发杨玉圣教授对小区善治与社会建设创新研究的论文，以期引起学界与政界思考。本文系据作者2013年3月完成的博士学位论文《城市商品房住宅小区善治问题研究》第五章修改而成，也是作者承担的教育部2012年度人文社会科学规划项目《城市商品房住宅小区业主自治与善治问题研究》（12YJA820090）的前期研究成果之一。
城市商品房住宅小区（以下简称“小区”）的治理问题，一直是近年来社会学、公共治理研究、政治学和法学等领域的学者研究的重要课题。
本文在正视小区现实生活中存在的基本矛盾[1]和主要问题[2]的前提下，立足于业主自治与小区善治[3]的视角，试图研究小区善治[4]与社会建设的关系。其中，将着重讨论以下四个问题，即转型期城市基层社会治理的新试验、城市基层民主政治的生长、现代公民社会发育的机遇、创新社会建设的小区善治愿景。
一、转型期城市基层社会治理新试验
从1949年到1979年，中国社会体制的基本特征之一是，在“国家吞没经济”的同时，“国家吞没社会”[5]。与此相适应，无论是党政国务还是社会民生，一直是“垂直管理”模式，即从上而下，一竿子插到底。这种治理模式造就了无孔不入、巨无霸式的官僚管理体制。借助政治运动，通过单位对社会成员进行控制和管理，“国家犹如一个巨大的‘蜂巢’，将一个个单位吸附于其中，而单位又如‘类蜂巢’将一个个社会成员吸附于其中，从而形成一个‘蜂窝状’社会”[6]。这就构成了“一个中国，五级半政府”这一特有的中国城市治理格局，使得城市中到处都是数不胜数的大大小小的机关和熙熙攘攘的各色官员。这种管理模式当然是计划体制的产物。
时过境迁，如今“老革命遇上了新问题”。用一个也许未必恰当的说法，在广大的新型城市商品房住宅小区，从星期五晚上到星期天晚上，“找不着组织”了，乃至“无组织，无纪律”了。客观地说，对于习惯于“垂直管理”的传统治理模式来说，这确实是一个巨大的挑战，但同时也是一个难得的社会治理创新的历史机遇。这甚至可以视作改革开放新时局下的社会治理转型和公民政治参与的缩影之一。
英国社会学家安东尼•吉登斯在2002年时写道：“如果国家与包括非营利组织和商界在内的其他机构合作的话，公共利益总的来说能够得到更好的满足。”[7]这一观点也适合于中国的城市社区治理。费孝通先生早就观察到这样一个新趋势：在城市，随着居民组织从无到有并走向成熟，“社区公共事务的自治开始成为居民的内在要求。新型的居民群体，新的生活习惯以及市民与政府之间新的关系已经出现。它要求我们尽快找到新的社区管理模式和手段，以跟上城市的变化和发展。社区建设，特别是以群众自治为核心的基层民主建设是一个基本方向”[8]。费先生此处所言的“社区公共事务的自治”和“社区建设”，主要是针对以居委会为机理的城市社区而言，但也适合城市商品房住宅小区的小区治理。
美国著名的中国问题专家李侃如认为，1979年以来的“改革开放了中国社会”，“创造了一个极其活跃而不同的社会”，“社会与国家的之间的关系也发生了巨大变化”[9]。其中，以城市商品房住宅小区的大规模兴起为标志，越来越多的城市居民正在实现从“单位人”到“社会人”即业主这一崭新的角色转型。与这种大趋势相适应，小区业主自主治理成为小区善治的新取向。善治“是社会治理的最佳状态”，“善治意味着，即使政府不在场，或政府治理失灵，社会政治生活也依旧井然有序”[10]。已经有学者提出，“社区自治的载体应该基于住宅小区。作为居民场所，住宅小区不仅规模适中，而且有更多的地域联系和利益认同感，更重要的是少有行政力量的干预，有着同质性和熟悉性的特征”[11]。小区业主自治，意味着长期以来传统的政府本位管理向现代社会-业主本位自治的渐进式和平转型的开始，此乃预期的转型城市基层社会的一种可能的发展前景。
中国正在进入一个城市化社会[12]。如何“让社会运转起来”[13]，成为不能规避的重大问题。实现公共管理从统治型向治理型转变，既是西方发达国家的政治口号，也是人类政治发展的根本方向。而且，“社会自治的程度反映着一个国家政治文明的程度，社会自治越发展，民主政治就越发达，社会生活就越有活力，社会稳定的基础就越巩固”[14]。
在商品房住宅小区，实现小区业主自治，将大大节约城市社会治理成本。一个最基本的事实是：“政府没有为小区的管理提供任何资金和实物的帮助，可以说没有花费一分钱。业主委员会的日常开支和管理费用都是来自于业主缴纳的物业服务费，也就是他们依靠自己的财力和组织能力来管理自己的社区。对于政府来讲，几乎没有管理成本。并且，多数小区都制定了各种规章制度，力求做到‘民主’、‘公正’、‘透明’。”[15]就北京来说，目前有近四千个商品房住宅小区。如果这些新型小区真正以业主自治为基础、实现小区善治，那么，北京的“和谐社区”建设恐怕就不绝对再是一句美丽的口号了。而且，从社会公共治理的投入-产出的社会效应来说，这也是国家投入最少、回报最多的有效模式。
1991年，五十位美国学者和政治家签署的《回应性社群主义宣言：权利与责任》，其序言所揭示的也正是这样一个普世之道：“我们都属于各种相互依存的重叠的社群。如果置身这些社群之外，人类就不能长久生存，个人自由也不能长久维护。不论哪个社群，假如它的成员不关注并将精力和资源奉献给共同的事业，它亦不能长久生存下去。单纯追求私利会腐蚀我们赖以生存的社会环境体系，并将破坏我们共同生活的民主自治实验。基于这些原因，我们认为，没有一个社群的观念，个人的权利就无法长期存在。社群观念既承认个人的尊严，也承认人的生存的社会性。”[16]业主自治、小区善治需要全体业主的共同参与，不可能一步到位，而是需要一个漫长的过程。这既与公民意识的缺失有关[17]，也与缺乏自治的习惯和文化传统有关。按照已故芝加哥大学政治学家邹谠教授提出的见解，问题在于：“国家应该允许民间社会发展和强化自身。这样的组织不仅能够帮助管理社会事务，而且，他们也是社会中政治的与社会的负责人角色。”[18] 非常值得关注的一个重要问题是：“从居者向业主的转变，实质转移的不仅是物质权属，还暗含政治还权^但中国业主多数还不习惯于这样的改变，从过去家长里短都靠单位，到现在大事小事找社区，他们只是将习惯依赖目标简单转移，却从未审视自己握有的权利义务。政府还权于民，但‘自治’于很多人而言连概念都不是，他们天经地义觉得有问题就找组织，找不到就只有怨天尤人呼天抢地。业主们迷失在自己的权力空间外，对‘自治’的集体无意识，使他们忘了业主及业委会在小区管理中享有至高无上的权利。”[19]这种情况与长期以来形成的社会心态有关。一位多年致力于小区业主自治工作的人士的感受也说明了这一点：“在担任朝阳园业主委员会主任的两年时间里，我最深刻的体会就是中国社区居民的公民意识和民主自治意识比较淡薄。由于历史的原因，中国人大多数习惯于被动的接受管理，而缺乏自己的事务自己管理的意识”；“现在，中国人普遍有自我意识，但是缺少社区意识。经常把自我意识凌驾于社区整体意识之上，这是目前社区治理中最麻烦的事情。”[20]
二、城市基层民主政治的生长
长期以来，高度集权的经济、政治、文化体制使得凡事依赖国家、听命于政府成为公民的思维惯性和行为惯性。国家也习惯于替代公民行事,把权力集中到自己手里,没有提供充分的制度环境让公民自力更生,更谈不上在横向交流中建立社会自组织。城市社区也同样如此。以长期被基层政府和行政化的居委会掌控下的社区为例,居民往往凡事找政府、找居委会,放弃了通过自组织系统来解决问题的途径。久而久之,便从正式规则和非正式约束两方面形成了“政府和行政力量在城市社区中的绝对权威和不可替代性”[21]。
最近几十年来，城市社区建设是按照《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办[2000]23号文件）精神进行的，其要点有二：一是“社区党组织是社区组织的领导核心”，二是“党领导下的社区居民实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”，由此形成居民委员会为基础的社区治理模式。[22]这种“居委会模式”，本质上仍是以党组织和行政为中心的治理模式。可以说，这种“居委会模式”是适应计划经济时代向市场经济转型、单位制下住房福利分配制度向商品房市场条件下购房机制转型这两个过渡期而采取的一种变通模式。实际上，这并非真正的自治。政府在小区善治实现的过程中，要有合适的准确定位，即中立、掌舵、服务。[23]“政府的职责是‘掌舵’而不是‘划桨’。政府不能也不应该包揽一切，要有所为（宏观层面上政府的社会管理必须到位而不能缺位），有所不为（微观层面上的社会管理应由社会自我管理，政府不能越位）。从自组织理论的视角考察，政府对社会的管理是一种凭借国家赋予的强制性权力自上而下的‘他律’行为，社会生活微观层面的整合和协调更需要社会自身的自组织来实现。”[24]公权力退出公民私领域为特色的城市商品房住宅小区，才可能为小区业主自组织治理提供便利条件。
学界基本已达成的共识是：“如今看来，居委会实际上已具备十足的官方性，已经成为公权力在城市基层的延伸。而业主大会属于业主的自治组织，是一种私法上的自治，代表的是业主的私权利。这是公与私的区别。”[25]居委会模式下的“居民自治”，并非名副其实的自治，“社区委员会兼具政府的行政机构和居民自治组织的二重色彩，而且，更多的是前一种色彩”[26]。正因为如此，近年来社区居委会的发展越来越呈现行政化的趋势。事实上这是不适合商品房住宅小区的。与传统的城市社区的“居民自治”相比，在城市商品房住宅小区的业主自治是相对纯粹的城市基层民主自治，“基于物业管理基础上的业主自治比传统的按照居住区设立居民自治更具优越性”[27]。
有的学者指出：“一个发育成熟的商品房小区离不开社区居委会和业主委员会，他们各司其职，各负其责，相对独立，有事沟通，社区居委会负责社区公共事务的管理，业主委员会负责与物业服务有关的经济事务的管理，本来是井水不犯河水，清清楚楚，明明白白。物业公司就是为业主服务的市场组织，两者是委托代理关系，干好了，接着干；干不好，被解聘，十分简单。但现实中，社区居委会和业主委员会之间的关系远不是线性的，而是充满了纠葛和纷争。”[28]在北京，上地西里小区业主在业主大会、业主委员会的既有制度框架下，又通过业主代表大会的制度设计，试图实现“小区业主自治和居民自治的融合”，见下图：
小区业主自主治理体现的是“以产权为基础、以业主自治为诉求、以业委会为主导的新型基层民主。所以，业主的事，不应该也不可能由别人来把关，而只有依法通过建立并健全投票机制、监督机制和罢免机制来解决。如果一定要给业委会安排个领导的话，这个领导只能是法律法规”[29]。唐俊在《物业管理的概念重整与价值重塑》一文中将小区业主自治形象地称为“楼道里的民主”；“有恒产者有恒心”、“有财产有责任”。上海一位叫黄河的业主委员会主任的话，生动地体现了业主投票观念的重大变化：“只有当权力最终的表现是每个业主手中的一票，(点击此处阅读下一页)
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