感謝政府製造地區矛盾——從換線概念看巴士路線重組阻滯原因
韓家謨 公共運輸研究組 主席
鄭衍祺 公共運輸研究組 外務幹事
運輸署早前高調宣佈，九月將會取消5條乘客量低的巴士路線，當中包括2C、203、82M、692及692P。其中2C、203及82M兩組路線，在區內早有共識處理，即有爭拗，也是以細節問題為主。對此，筆者並不否認該三線確有重組的需要，而在三線重組後，按照運輸署前後提供的方案，也應能改善石硤尾及小瀝源一帶的交通服務。但另外一組路線692及692P，爭議卻極其激烈。區議會認為鐵路經常故障，因此常規巴士服務有其保留的必要；但巴士公司和運輸署都認為，為了防備意外而長期維持與鐵路大段重疊的常規服務，不惟帶來龐大虧蝕，也是浪費資源，實在沒有必要。所以在提出任何意見前，讓我們先看看到底692及692P正面對甚麼問題。
僵化的思維
692及692P兩線是2002年港鐵將軍澳線通車後大規模重組的產物。當年691(坑口←→中環港澳碼頭)及693(尚德←→中環交易廣場)兩條過海巴士線在當年運輸署的計劃中要一併取消，並且沒有替代路線。但在區議會及居民的努力爭取下，運輸署最終讓步，同意開辦692(坑口←→中環交易廣場，經尚德)線，並在上午繁忙時間提供特別班次692P(尚德→中環交易廣場)加以替代。
隨著多年發展，居民的通勤模式改變，大部分居民都使用鐵路過海，將軍澳過海巴士服務的需求大幅下降，而692及692P的服務，亦曾遭多度削減及更動。其中，692線於2011年已縮短其服務時間，而692P線亦延長至調景嶺，並改經東區走廊，直達灣仔北，以圖擴大客源，吸引乘客。在巴士公司和運輸署看來，他們對這兩條路線已經做了一切可能做的改良，可是載客率卻仍無太大起色，根本沒有理由仍要巴士公司每年承擔龐大虧蝕(巴士公司曾公然表示若仍然繼續經營該組路線，每年需虧蝕近千萬元)來運載為數不多的乘客。而且長期讓低運載力的巴士在道路上行走，也將使業已相當嚴重的空氣污染雪上加霜。但在另一方面，將軍澳線卻因將軍澳人口日漸增長，負荷日益加重，早上繁忙時間在坑口及將軍澳兩站時常無法登車，而且區議員認為應該在區內保留基本服務，加上將軍澳線常有故障，更使他們覺得不應讓692及692P兩線就此被取消。於是雙方一直為此爭持不下，一爭就是好幾年。
在拉鋸多年後，運輸署再度變招，在今年以將軍澳區居民爭取近24年的荃灣至將軍澳巴士線作誘餌，利誘西貢區議會接受取消692及692P，換取798(調景嶺←→火炭)加班及開辦新的將軍澳荃灣巴士線。看起來，這本來沒有什麼可以大加責備之處，但換線這種把戲，背後卻有極大的問題在。
換線來源與應用
換線概念的實質是精簡或取消部分區內營運效益較低的巴士路線，以使資源得以善用。這個概念本來只是在資源不足下的情況用來緩解一時之急的做法，而且對象都是一些客量長期低迷，而當區的其他服務都能加以有效替代的路線。諸如近年成為巴士公司、運輸署及區議會換線樣板的，於2010年用796B(調景嶺站←→又一城)取消換取爭取已久的798，便是箇中顯例。又如港島的8(小西灣←→灣仔碼頭)，路線迂回，又與其他路線大幅重疊，於是便在2006年改經東區走廊，並將總站改為杏花邨。在這個例子中，雖然路線編號沒有變更，但實際上與使用目前重疊路線的資源，另行開辦一條路線沒有分別，所以也可以視為另一個換線成功的例子。
但對不少難以有效取代的服務，運輸署卻依舊會採用這概念，但換回來的服務往往並不比此前好，甚至更差，乃至根本風馬牛不相及。如2004年取消63M(元朗東←→青衣機鐵站)，便是以68A(當時為朗屏邨←→葵興地鐵站)延長至青衣機鐵站作為補償的。然而，63M乃直接經由青衣北岸公路及汀九橋出入青衣，和要繞經荃灣葵涌的68A相比，68A顯然很難發揮與63M相同的功能，以取代63M的服務。又如大窩西支路一帶原有70(上水←→佐敦匯翔道)、70X(上水←→觀塘翠屏邨)、73(太平←→大埔工業邨)、73A(彩園←→愉翠苑)四線(過海路線373變動不多，故不贅)，但在換線概念下，大窩西支路「一夜回到解放前」，兩條全日線70和70X先後被換成只在上午繁忙時間服務的271P(九龍坑→尖沙咀廣東道)及74C(九龍坑→觀塘碼頭)，回程服務則要寄託在各線與73和73A兩條已遭縮短至華明且班次疏落的路線轉乘計畫身上。可見同樣也是使用換線概念，換來的結果卻也可能是服務的嚴重削減甚至消失，逼迫本不需要使用轉乘的乘客去轉乘或改乘其他較不方便的交通工具，造成服務水準的重大退步。
從上述各例中可見，換線概念是一把雙面刃，若用得恰當，可以大幅改善服務水準；但若濫用，則會造成服務真空，對乘客造成嚴重不便。誠然，目前692和692P兩線客量偏低，加上巴士公司和政府的態度十分堅決，要全日保留已不甚可能，但將這些路線省下的資源投入到更長途的將軍澳來往荃灣路線，卻也未見得是善用資源之舉。按目前692及692P兩線客量，實不足以支持全日，將軍澳線服務可靠度雖較其他路線為低，可是非繁忙時間運力亦足以容納692轉讓而來的客量。由此看來，除壓力較大的早上繁忙時間及通宵時分外，實無太有力的理據一直保留692線全日服務。然而這並不等於坑口地區(尚德尚有692P線)就不能保有繁忙時間單向過海服務，更不等於只有倚靠692和692P兩線的資源才能為798加強班次，並開辦將軍澳至荃灣的巴士線！
濫用概念之後果
正如前言換線概念本無多大問題，但有其局限在。可是在運輸署動輒濫用此一概念下，這只會成為地區矛盾的根源：一方面當區區議員為保住自己的議席，便力保區內的路線不受影響；而另一方面，其他地區的區議員們卻因能多一條路線而極力爭取，以增加自己的政治資本。而運輸署所做的就是來一招「太公分豬肉」，在建議新路線時儘量繞經各區，結果得益者的數量便自然遠多於受損者，方案也就可以享有足夠的支持者了。可是這又有什麼實際意義呢？即以692線取消後的處理為例，按目前將軍澳至荃灣的道路網計算行程，即使不經觀塘市中心而經秀茂坪，也至少要超過一個小時才能到達，更毋論運輸署初步建議中的將軍澳至荃灣巴士線，幾乎要在繞經整個將軍澳後才能進入往荃灣的主幹道，實際運作起來，車程幾近要一個半小時。如此冗長的路線，其運作效率能否比692更高，居民又是否能因此線而真正受惠，都是一個大問號。更進一步說，長途路線造成的污染和對沿線幹道交通流量的影響，當局又是否曾加以研究？投入的資源是否只能提供開辦路線的資源，卻不包括日後進一步改善時所需？抑或另有盤算？對這些詳情，運輸署的袞袞諸公似乎都並不曾加以考慮，或即使考慮了，也並不曾打算將這些問題的答案公諸於眾，而是寧願大開小組會議，利用會上沒有錄音和會議記錄的空檔，用盡手段誘惑、拉攏各區通過方案，卻不肯把這些重要的資訊加以公開，其真實目的何在，實是耐人尋味。
在運輸署鼠目寸光的政策下，只要換回來的路線能做到人人有份，自然就能將反對者孤立起來。然而天並不總遂人願，這類建議在區議會上，往往就變成如下局面：得益的極力支持，受損的拚命反對，雙方僵持不決，久而久之，同類議題也就幾乎成了碰不得的馬蜂窩。這些本來可以避免的地區矛盾，卻由於當局錯用、濫用換線概念，結果只將問題越弄越複雜，久久不能決定。而署方往往見在區內獲得支持，成功分化各區後，便又祭出絕招——行政指令——直接命令巴士公司實行其千瘡百孔的計畫，利用制度上區議會在政策問題方面缺乏主動質詢能力的漏洞，先斬後奏，往往在計畫實行前一兩天，甚至在措施實行之後才派員向區議會解釋方案，並憑藉區內得益者來壓制受損者的反對聲音。署方如此作為，雖然可以收一時之效，但長遠只會使地區矛盾和分化更趨嚴重。
最近署方在推銷重組建議時，常說路線重組要「成熟一項推一項」。然而事實上，最近推行的幾次巴士路線重組計畫，在建議內容方面確實是夠成熟了：因為那大都是些十幾年前就在爭取的老東西。可是建議本身雖是成熟，但在如何籌集資源以實行的方法上，在地區層面顯然還遠不能說是有多大共識，更無論其是否真能為大多數市民所接受。反之，由於政府的亂搞一氣，換線重組讓各個本來就不甚團結的小區域間的衝突和矛盾更多，讓這些重組更不可能順利施行。總而言之，政府若要擺脫這個困局，最重要的仍是放棄其僵硬和生搬硬套的處事思維，以使巴士路線重組不會變相成為分化各區，乃至變成地區利益大洗牌的工具。
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