爱思想｜王沪宁：中国抑制腐败的体制选择

　　 1978年以来,中国大力推进改革开放政策,现代化建设日新月异,取得了举世瞩目的成就。与此同时,出现了较为严重的腐败现象,引起人民群众的强烈不满,党和国家的威信和权威受到挑战。腐败活动给国民经济的发展带来障碍,造成社会发展基本秩序混乱,政策得不到有效贯彻,一些地方干群关系紧张,有的已经发展到极为严重的地步。为了防止腐败活动影响社会发展的进程,中国在反腐败方面采取了大量的措施。

　　 在反腐败斗争中,一个重要的问题就是制度建设。对这个问题,中国领导层早就认识到了。早在1980年,邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文就尖锐地提出了这个间题:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法横行,制度不好使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”“不是说个人没有责任,而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”江泽民深刻地指出:党风是关系党的生死存亡的问题,如果听任腐败现象发展下去,党就会走向自我毁灭。我们一定要建立健全一套拒腐防变的制度。中国在反腐败的过程中不断向建立比较完善的体制努力,中国的体制建设对抑制腐败活动起到了积极的作用。

　　 一、基本政治体制的构建

　　 在中国,执政党和政府始终高度重视反腐败的斗争。从1978年开始,社会上逐渐出现的腐败现象就引起了人们的高度关注。起初把腐败现象视为“不正之风”、“违法乱纪”、“歪风邪气”、“经济犯罪”等,1982年,明确把这类行为确定为涵盖面更大的“腐败现象”。1978一1995年,中国的反腐败斗争,除了经常性的工作之外,大致经历了四次阶段性的斗争:1978年打击经济领域中的严重犯罪、1985年清理整顿公司、1989年深化反腐败的努力和1993年加大反腐败力度。中国抑制腐败的体制就是在反腐败斗争的过程中建立起来的。一般分析表明,1978年之后,中国社会腐败现象严重的主要原因是:

　　 ——体制转换过程中体制的缝隙较多。中国社会自70年代末进人了体制总体转换的过程,即从高度集中的计划体制转化为市场经济体制。这种转换意味着更深层次的利益关系调整和权力关系的再构。新的利益格局和权力关系的形成需要一定的时间,加之改革本身是不断探索、木断推进的过程。这样,不仅会使一些人在追逐利益中产生失范行为,而且权力关系会在局部或整体上出现一定的缝隙,权力运作过程和目的在规范和程序上产生空档,容易使权力在不规范的轨迹上运行。

　　 ——资源分配的规则转换。现代化进程启动之后,社会团体和单位以及个人对社会资源的需求都大大上升,人们总想在有限的社会资源里分得更大的份额。由于整个体制处于转换之中,社会资源的分配还没有形成良性的机制和健全的规范,有人就运用各种不正当手段和方法介入资源的分配过程。腐败现象的基本特点是权力和各类社会资源的交换,或者说权与钱交换,钱与物质利益和非物质利益的交换。如果没有规范的分配程序,腐败就会乘虚而入。

　　 ——道德制约的松弛。社会转变自然也引起了道德观念的变化。随着市场扩展产生的各种道德观念逐渐往畸型的方向发展,享乐型的生活方式侵入一部分人的精神世界。拜金主义、享乐主义、利己主义的思潮在一部分人中蔓延,以致失去了自我道德和社会道德的制约,涉足腐败活动。

　　 从根本来说,腐败的基本成因是公共权力没有得到有效的制约,掌握权力者用社会狱予他们的权力谋取私利。建构抑制腐败体制的关键在于防止公共权力的非公共运用。中国抑制腐败的基本政治体制建设从中华人民共和国建立之日起就开始了。1949年10月21日,中央人民政府政务院成立,设立了人民检察委员会作为国家政权的组成部分,代表政府实行监督与纠举,监督一切国家机关和公务人员认真执行政府的政策、法令、决议、计划,并纠举其中违法失职的机关和人员。同年n于9日,成立了中共中央纪律检查委员会。1950年2月,在中央人民政府各部门建立通讯检察员制度,并在国营企业部门及全国性人民团体聘请检察通讯员。1950年正式发动了反贪污、反浪费、反官僚主义的斗争,清查了大批了贪污案件。同年制定了《中华人民共和国惩治贪污条例》。1954年全国人大决定设立国家监察部。1955年成立了党的中央和地方检察委员会。1959年撤销了国家监察部,监督工作由各个有关国家机关负责。“文化大革命”中,整个政治体制和社会体制被破坏。“文革”结束后,抑制腐败的基本政治体制重新建立,逐步健全。从目前看,中国抑制腐败的基本政治体制的框架是:

　　 l、人民监督。宪法确定中华人民共和国的一切权力属于人民,公民在法律面前一律平等,公民对任何国家机关和国家工作人员有批评权、建议权、申诉权、控告权或检举权。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,各级人民代表大会都由人民选举产生,对人民负责,受人民监督,人民依照法律通过各种途径和形式,管理国家事务、经济和文化事业以及社会事务。同时,选民和选举单位有权监督、罢免选出的代表。人民可以通过人民代表、人民代表大会及其常委会、党和国家机关、社会团体设立的信访机构、司法机关、人民法院和举报机关等多种形式行使监督权。

　　 2、人民代表大会监督。人民代表大会拥有:(一)宪法监督权;(二)人事监督权,人民代表大会是国家权力机关,由它产生其他国家机关,包括人大常委会、政府、法院、检察院等,它对由它选举、任命、决定的国家人员有罢免和撤职权,前述国家机关对人民代表大会负责,接受其监督,人民代表大会听取“一府两院”的报告;(三)质询权和询问权,人民代表达到规定的人数可以对国务院及其各部委提出质询;(四)视察权和调查权。这些权力对抑制和防范腐败现象起到了基本保障的作用。

　　 3、行政监察制度。监察机关的职责是对各级政府工作人员进行监察。监察机关拥有一定的权限是其能够有效工作的前提,行政监察条例明显规定了监察机关的主要职责、履行监察职责的方式、在检查和调查中有权采取的措施等。如监察机关负责人可以列席本级政府有关的常务会议,监察人员可以列席与监察部门有关的会议,监察机关查办案件可以提请公安机关予以协助。监察机关可以查阅、复制和监察事项有关的文件、资料,暂予扣留、封存可以证明违法违纪行为的文件、资料、物品和非法所得,可以查核直接关系人员在银行或其他金融机构的存款,并且可以通知银行或其他金融机构暂停支付等等。监察部聘请特邀监察员,享有一定的权限。1987年7月一1992年7月,全国监察系统共接受群众来访、举报电话261万次,受理监察对象的违法违纪问题71.9万件,立案检查19.5万件,结案15.5万件。给予行政处分共计16.2万人,其中县处级以上干部0.57万人,移送司法机关处理的1.3万多人,为国家挽回经济损失约16亿元。

　　 4、刑事检察制度。检察机关是各国反腐败的常规性体制设置,中国十多年来逐步建立了系统的和完整的检察体制。检察机关设立贪污贿赂检察部门和法纪检察部门。腐败案件的立案侦查机关主要是检察机关。根据法律,它可以直接立案侦查贪污案、行贿案、受贿案、介绍贿赂案、挪用公款案、挪用特定款物案、巨额财产来源不明案、隐瞒不报境外存款案、报复陷害案等25种案件。最高人民检察院设立贪污贿赂犯罪预防处,旨在研究贪污贿赂犯罪的形势、特点、原因和预防,同时给党政部门提供预防的建议。中国检察机关在反腐败斗争中的角色十分重要。198。一1990年,全国检察机关共受理经济犯罪案件61.1万多件,立案31.8万多件,其中贪污贿赂案件23.1万多件。涉及官员18万多人,其中党员4万多人,县级干部3千多人。1992年1月一10月,全国各级检察机关共受理贪污贿赂案件6.4万多件,立案侦查3.6万多件,其中万元以上大案1万多件,查处县处级以上干部595名,追缴赃款赃物合人民币3.7亿元。

　　 5、举报制度。1988年以来,检察机关、监察机关和行政机关等均建立起举报制度。如县以上监察机关均设立举报机构(举报中心、举报站、举报室),负责受理公民、法人和其他组织对国家行政机关及其工作人员及国家行政机关任命的其他人员违法违纪行为的检举、控告。举报可以通过电话、电报、信函、当面举报等方式,同时建立举报人保护和奖励制度,实施举报保密制度。一般举报机构均公开举报电话号码。自1988年3月广东省深圳市检察院成立第一个举报中心以来,到1991年5月,全国检察系统已建立了3,168个举报中心,占全国检察院总数的89%。三年来,共受理群众举报犯罪案件线索112.名万件,其中64.6万件属于检察机关管辖的贪污、贿赂等案件,根据举报立案侦查贪污贿赂案件6.1万件,占这个时期检察机关立案侦查贪污贿赂案件的70%。1991年,检察机关立案侦查的21件百万元以上贪污贿赂大案中,17件是群众举报。

　　 二、执政党党内体制的构建

　　 中国的国情决定,执政党在反腐败中起着不可替代的作用。中国共产党是一个大党,拥有5,500多万党员,执政党的执政地位决定了其成员对公共权力的运用具有压倒性的影响。执政党能否有效地监督自己的成员,是反腐败能否取得成功的关链。

　　 可以说,中国反腐败的重大斗争都是执政党推动的。1978年,在改革开放开始之际,执政党就恢复了纪律检查委员会,作为党内监督的机构。1979年,制定了《中央纪律检查委员会关于工作任务、职权范围、机构设置的决定》。同时,执政党制定了《关于党内政治生活的若干准则》,提出要坚决纠正各种脱离群众的现象,严肃处理党内的违法乱纪行为,全体党员首先是党的领导干部要严格遵守党的纪律,坚决纠正损公肥私、假公济私、铺张浪费、走后门、搞特殊化、脱离群众等不良倾向。例如,1982年1月,针对一些党政干部中存在的严重走私贩私、贪污受贿、盗窃国家资产的严重违法犯罪行为.执政党发出《紧急通知》,要求雷厉风行地解决这个关系到执政党生死存亡的问题:党中央和国务院作出打击经济领域中严重犯罪活动的决定。《决定》提出:今年以来严重经济犯罪活动有了明显增加,在少数地区和少数人员中还相当猖撅,“问题远比1952年‘三反’时严重。’重点是处理发生在国家机关和党员干部、特别是领导干部身上的违法乱纪行为。在全国范围内展开r声势巨大的反腐败斗争。1983年冬开始整党,整党的重要任务之一就是要整顿作风,纠正各种利用职权牟取私利的行为。1982年2月到1986年7月,全国打击严重经济犯罪活动中,受党纪处分的党员6.7万人,其中被开除党籍的2.5万。

　　 以后经常性的和历次阶段性的反腐败斗争都是执政党发动和领导的。应该说.执政党在这方面作出了不懈的努力,取得了公认的成效。1982年到1987年6年中被开除党籍的有17.7万人,平均每年开除2.95万人，约占全国党员总数的0.6%。

　　 这些结果与执政党内部有效的监督机制和组织体制是分不开的.从执政党的基本体制来看,对腐败活动有抑制作用的主要体制是:

1、党的纪律规范。党章明确规定党员的义务包括与腐败现象作斗争。同时,执政党制定了一些基本的准则,如《关于党内政治生活的若干准则》(1979)明确提出党员要接受党和群众的监督,不许搞特权;《关于共产党员在经商方面违法违纪党纪处分的若干规定(试行))(1990)对贪污、侵占、受贿、行贿、盗窃、诈骗、走私、投机倒把、违反财经纪律、挪用公款、经商办企业、请客送礼、拥有非法财产等行为的处罚作出明确的规定。(点击此处阅读下一页)