爱思想 | 秦前红：论最高法院院长与全国人大及其常委会的关系——以司法改革为视角

　　 摘要 在引发我国司法体制和法院系统运行极大变动的司法改革之中，最高法院院长所起到的作用和影响力是不可小觑的。而在历次司法改革之中，全国人大及其常委会鲜少对我国最高法院领导下的司法改革进行立法与监督。这使得最高法院院长在司法改革中的权力急遽扩张。故而，规制最高法院院长的权力行使，捋顺其与全国人大及其常委会的关系就显得尤为迫切和重要。

　　 关键词 最高法院院长 全国人大及其常委会 二者关系 司法改革

　　 自最高法院于1999年颁行第一个《人民法院五年改革纲要》以来，司法改革已在我国开展15年之久。历任最高法院院长上任后，首先就会制定并颁发极具个人色彩的司法改革纲要;在其卸任之时，已实现的改革成果也成为社会对其评价的重要依据。但是，根据《宪法》和《立法法》的相关规定，司法制度的变动应由全国人大及其常委会制定法律予以规定。而历次颁行的《人民法院改革纲要》是由最高法院制定，并在其领导下实行的。在这其中全国人大及其常委会也并未起到任何法定的监督作用。可见，全国人大构造在宪法文本与社会现实之间出现了背离，其最高地位在现实中越来越难以体现1。在我国特有的政党体制和人民代表大会制度的宪政框架之下，最高法院院长往往会以全国法院系统的司法改革为契机和平台，将其在任时期推行的司法改革刻上鲜明的个人烙印。如此一来，我国的司法改革难免深陷合法性危机和“因人立法”的困境。

　　 一、最高法院院长与全国人大及其常委会的法定关系

　　 根据现行宪法和法律的规定，最高法院院长由全国人大选举产生，并对其负责，受其监督。因此，全国人大及其常委会与最高法院院长形成了选举与被选举、监督与被监督的法定关系。

　　 (一)最高法院院长由全国人大选举并对其负责

　　 根据《宪法》规定，全国人大有权选举和罢免最高法院院长。最高法院院长须对全国人大负责。全国人大与最高法院院长选举与被选举的关系主要体现在以下两个方面：第一，是全国人大依照我国宪法规定和法定程序选举和罢免最高法院院长;第二，是最高法院院长要对全国人大负责。这是指最高法院院长应按照宪法和法律的相关规定认真履行其法定职责，在宪法和法律规定的范围内行使其合法权利。这是最高法院院长对全国人大负责的充分体现。

　　 (二)最高法院院长受全国人大及其常委会监督

　　 根据《宪法》规定，最高法院受全国人大及其常委会的监督。最高法院院长的职业行为也理应受到全国人大及其常委会的监督。根据《法院组织法》的规定，“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”《全国人大议事规则》第30条规定：“全国人民代表大会每年举行会议的时候，最高人民法院向会议提出的工作报告，经各代表团审议后，会议可以作出相应的决议”;第41条规定：“各代表团审议议案和有关报告的时候，最高法院院长应当到会，听取意见，回答代表提出的询问;主席团和专门委员会对议案和有关报告进行审议的时候，最高法院院长应当到会，听取意见，回答询问，并对议案或者有关报告作补充说明。”

　　 按照《代表法》第13、14和42条的规定，“全国人大代表有权参加审议最高法院提出的议案、最高法院院长所作的报告，并发表意见;对最高法院的工作进行质询或询问，最高法院院长应对此作出解释或回答;对最高法院的工作进行视察，约见最高法院院长，被约见的最高法院院长应当听取代表的建议、批评和意见。而最高法院也应当认真研究办理代表建议、批评和意见，并在一定期限内答复，还须将代表建议、批评和意见的办理情况向全国人大常委会报告。”

　　 此外，按照《监督法》的规定，全国人大常委会对最高法院的监督包括听取和审议最高法院的专项工作报告、检查法律法规的实施情况、备案审查规范性文件、询问和质询、调查特定问题、审议和决定撤职案等。目前，全国人大常委会对最高法院的监督主要采取听取和审议最高法院院长所作的专项工作报告形式，其他的监督形式较少使用。根据《全国人大常委会议事规则》(以下简称《规则》)第22至24条的规定，“常务委员会全体会议听取最高人民法院的专项工作报告;委员长会议可以决定将工作报告交有关的专门委员会审议，提出意见;常务委员会认为必要的时候，可以对工作报告作出决议。”该《规则》还在第26、29条规定，“在常务委员会会议期间，常务委员会组成人员十人以上联名，可以向常务委员会书面提出对最高法院的质询案;质询案由委员长会议决定，由最高法院院长在常务委员会会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由最高法院书面答复。在专门委员会会议上答复的，专门委员会应当向常务委员会或者委员长会议提出报告;质询案以书面答复的，应当由最高法院院长签署，并印发常务委员会组成人员和有关的专门委员会。”

　　 与此同时，最高法院也颁发了诸如《最高人民法院关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》、《关于全面加强接受监督工作的若干意见》、《最高人民法院关于加强与人大代表联络工作的决定》、《人民法院办理全国人大代表来信暂行规定》、《最高人民法院特约监督员工作条例(试行)》等司法文件积极配合全国人大及其常委会的监督工作。

　　 由此可见，全国人大及其常委会有权对最高法院院长的职业行为予以监督，最高法院院长也应当主动接受监督。全国人大及其常委会对最高法院院长的监督形式主要体现在全国人大及其常委会开会期间，最高法院院长都应代表最高法院向全国人大及其常委会作报告，并请大会审议。

　　 (三)《人民法院改革纲要》应由全国人大及其常委会以法律的形式制定

　　 自1999年最高法院颁发《人民法院五年改革纲要》以来，《人民法院改革纲要》已经成为法院历次司法改革的引路灯和路线图2。可以说，它的颁布标志着法院系统司法改革的开始，它的内容决定了司法改革的方向，它的实施直接影响着法院系统的运行。纵观已颁布的《人民法院改革纲要》全文，其内容涉及了人民法院司法改革的背景和指导思想、基本任务和目标、基本原则、主要内容以及实施方略。同时，其规定的改革内容也广泛涵盖了从审判制度、法院组织、人事财政甚至到诉讼程序与执行体制等方面。

　　 《宪法》第124条第3款明确规定：“人民法院的组织由法律规定”。可见，关于人民法院组织方面的立法我国宪法确立了法律保留原则。此处的“由法律规定是一种非常明确的宪法委托。宪法委托的对象只是‘法律’，而且只是由全国人大及其常委会制定的法律，即形式意义上的法律。全国人大及其常委会只能积极行使立法权，制定相应的法律，不能不立法，更不能将此权力再委托其他国家机关行使”3。而且，《立法法》第8条也明确指出，人民法院的产生、组织、职权以及诉讼和仲裁制度只能由法律予以规定。我国法院系统的司法改革所涉及的体制、机制改革问题必然会关涉人民法院的产生、组织、职权以及诉讼和仲裁制度等问题。因此，含有人民法院的组织以及诉讼制度等改革内容的《人民法院改革纲要》应由全国人大及其常委会以法律的形式予以规定。

　　 此外，《宪法》第126条已明确规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”该条款中的“依照法律规定”是“对国家权力行使的一种限制，法院必须‘依照法律规定的权限’、‘依照法律规定的程序’去行使相应的权力”4。即不论是最高法院还是最高法院院长在行使权力时，都应该受到宪法和法律的限制和制约。因此，无论是《人民法院改革纲要》的制定抑或是其实施都应该回归至宪法法律所确定的框架之内，《人民法院改革纲要》应由全国人大及其常委会予以制定，其实施也应受到全国人大及其常委会的监督。

　　 二、司法改革实践中最高法院院长与全国人大及其常委会的关系

　　 (一)《人民法院改革纲要》异化为最高法院院长的“施政方针”

　　 1. 最高法院院长是司法改革的决策者、领导者

　　 虽然早在上世纪80年代，为响应改革开放方针的提出和经济发展的需要，人民法院内部就已经将司法改革提上日程。但直到1999年最高法院才第一次以颁布纲要的形式推行司法改革。尽管在最高法院制定颁行《人民法院五年改革纲要》以前，党的十五大就明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家……推进司法改革，从制度上保证司法机关独立公正地行使审判权和检察权”。可是，决定和推行“一五改革纲要”的主体仍是以前最高法院院长肖扬为代表的最高法院。由此可知，自我国法院系统进行司法改革之始，最高法院就既是裁判员又是运动员。

　　 之后，为从全国范围内加强对司法改革的统一领导与协调，在党中央的直接领导下，我国于2003年成立了由中央政法委、全国人大内务司法委员会、中央政法各部门、国务院法制部门以及中央编制办的负责人组成的中央司法体制改革领导小组，全面领导司法体制改革工作，并由中央政法委书记兼任组长。该领导小组的职责是：按照党中央部署，研究落实党中央确定的司法体制改革任务;向党中央提出司法体制改革方案的建议;组织经中央批准的司法改革意见的实施5。即便如此，在我国特有的干部体制之下，最高法院院长作为执政党中央领导集体的成员以及中央政法委的领导成员，其特殊的政治身份使得其在司法改革中更容易“一言堂”和“独大”。而历次司法改革往往是以党中央颁布的文件为主要依据，以各级法院党组为单位推行的。按照下级服从上级和党管干部的组织原则，兼具最高法院党组书记的双重身份，也促使最高法院院长在全国法院系统推行司法改革时无往不利、翻云覆雨。

　　 因此，我国法院系统的司法改革主要是由最高法院主导，下级法院实施进行的。而改革方式则完全是以党组为单位自上由下展开的行政命令式的推进。根据《最高人民法院关于人民法院出台重要改革措施报批与备案工作的通知》的规定，“高级人民法院提出并准备在所辖各级法院中实施的重要改革措施，应当报请最高人民法院批准;最高人民法院在收到高级人民法院报送的改革措施资料后，应当于2个月内，通过审核书面材料、听取口头汇报、实地考察、专家咨询、专门研讨等必要的工作方式，作出批准或者不予批准的决定，书面通知相关人民法院。审核研究后认为需要对原改革方案进行修改的，应当征询报送单位的意见;最高人民法院收到各高级人民法院报送备案的改革措施材料后，认为确有必要的，可以进行审查。认为应当停止该项改革措施实施的，应当书面通知有关高级人民法院。”可见，在司法改革中，下级法院准备实施的司法改革措施要由最高法院审核批准。此外，根据最高法院颁发的《人民法院督促检查工作规定》第4、5和8条的规定，最高法院可对下级法院就司法改革举措的贯彻落实情况进行督察督办。

最高法院还会在各类司法文件中强化其在司法改革中的决策权和主导权。如在《人民法院五年改革纲要》中，最高法院要求“各级人民法院必须加强领导，坚定不移地落实本纲要提出的各项改革任务”。最高法院也会在每年年初时，颁发当年的《人民法院工作要点》和《人民法院司法改革工作要点》对司法改革纲要中的内容作出具体规定，要求下级法院认真贯彻落实。而这其中都离不开最高法院院长的批示或要求。例如，前最高法院院长王胜俊于2011年1月4日在《最高人民法院司改办2010年工作总结》上批示：“司法改革是最高人民法院的一件大事，关系司法全局，关系法院工作科学发展，(点击此处阅读下一页)