爱思想 | 马岭：我国国家主席制度的历史回顾及反思

　　 纵观我国国家主席制度的发展历史，关于国家主席的规定在宪法上有较为明显的变化，如1975年宪法和1978年宪法中取消了国家主席的建制，1982年宪法与1954年宪法对国家主席的规定也不完全相同。而实践中的变化或许更耐人寻味。在我们对国家主席制度作历史回顾的时候，不能仅仅局限于宪法规范层面的视角，而是应当从规范与事实两个方面进行分析。

　　 一、1954—1959年：国家主席是事实上的实权元首

　　 这一时期根据1954年宪法的规定设立国家主席，国家主席拥有各国元首所拥有的权力，因此当时的国家主席应当被视为我国的国家元首。

　　 根据1954年宪法的规定，国家主席行使法律公布权、命令发布权等权力时，必须根据全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会的决定，因此学界普遍认为国家主席的权力是虚权性的。但在实践中这些权力却不完全是虚的，如“1955年4月7日，毛泽东主席根据首届人大常委会第9次会议的决议，发布了《关于结束中华人民共和国同德国之间的战争状态的命令》，”其中的两项内容（宣布“两国间战争状态结束，和平关系建立”以及“战争状态的结束并不改变德国的国际义务，也不影响中国根据有关德国的国际协定而享有的权利和承担的义务”）是常委会的决议中没有的，“常委会只决定了原则精神，至于具体规范则由主席以命令来作了规定。而这样的规范是国务院在工作中必须贯彻执行的。”1还有国家主席对总理的提名权，也是“虚中有实”，“在实际生活中，有两次做法更能表明这个‘实’的成分。一是1955年4月13日，国务院总理兼外交部长周恩来给主席报告云：‘中华人民共和国主席：在我出国参加亚非会议和访问印度尼西亚期间，总理的职务拟由陈云副总理代行；外交部部长的职务拟由张闻天副部长代行。专此报告，请予批准。’同日，中国人民共和国主席批准了该报告。”2通过这些具体事例可以看出，由“常委会决定原则精神，由国家主席以命令的形式作出具体规范”的作法，使国家主席的那些所谓“虚权”已经在实践中转化为了“实权”。这一权力模式似乎也可以解释为是宪法在实践中的发展，但这是否有违宪嫌疑，则需要全国人民代表大会来裁定。由于宪法的规范相对较为原则，相关的宪法性法律在我国又没有及时制定出来，全国人民代表大会的监督权没有落实，专门的违宪审查机构也没有建立，因此国家主席的这些行为在当时就顺理成章地出现了，并且几乎没有任何阻力地合理化、合法化了。

　　 仔细分析1954年宪法中关于国家主席的规定，会发现有些条款并非我们原来认识的那么简单。如1954宪法第43条规定：“中华人民共和国主席在必要的时候召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席。最高国务会议由中华人民共和国副主席、全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理和其他有关人员参加。最高国务会议对于国家重大事务的意见，由中华人民共和国主席提交全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院或者其他有关部门讨论并作出决定。”对此有学者认为，1954年宪法规定的国家主席职权，总体上的特点是“虚中有实”，“形虚实实”，在国家主席行使的七项职权中，军事权和召开最高国务会议之权，应该说具有实质性。召开最高国务会议之权“从宪法条文规定的字面上看，应该是虚的，但从实质上分析，无疑是实的。毛泽东在1954年的宪法起草委员会上，曾对这个条文作过解释。第一，他认为宪法没有规定最高国务会议讨论的内容和范围。他说：‘议什么事没有讲，总之不能违反全国人民代表大会。’第二，他认为这不是一项经常行使的职权。他说‘在必要的时候’，也就是说很少开，有紧急的大事情才开会商量一下’。第三，他认为最高国务会议只是提出建议。他说，‘可以提出建议，建议不起决定作用，人家愿理就理，不理拉倒，毫无办法。’毛泽东说的这段话，似乎是想表明：主席召开最高国务会议是一项虚的、非实质性的职权。”“可是实际上并非完全如此。首先，正如毛泽东说的，‘议什么事没有讲’，这恰恰说明宪法给予了主席以极大的自由裁量权。他想议什么事就议什么事，只要‘不违反全国人民代表大会’，只要主席判定为‘国家重大事务’，都可以作为议题。而且最高国务会议一旦召开，则按照宪法的规定，中华人民共和国副主席、全国人大常委会委员长、国务院总理和其他有关人员，都须前来参加。再者，虽然最高国务会议不做决议、决定，不制定具有法律效力的规范性文件，仅仅由主席把意见提交全国人民代表大会、全国人大常务委员会、国务院或者其他部门去‘讨论并作出决定’，但事实上，既然是主席召开并主持的会议，所议的命题又是‘国家重大事务’，参加会议讨论的又是国家副主席、全国人大常委会委员长、国务院总理以及其他的要员，这样高规格的最高国务会议讨论出来的意见，能是普通一般性的意见所可以比拟的吗？能有不被各个方面重视之理吗？由此可见，这项权力只是形式上是虚的，而实质上是实的。它具有很大的权威和实际的影响力。”3

　　 笔者认为这一分析是中肯的。值得注意的是，国家主席的权力之所以能够“形虚实实”，与中国国情的特点有紧密的联系，也是中国政治权力潜规则具有巨大作用的表现。同样内容的条款在其他国家可能就是虚的，不存在“形虚实实”的问题而就是“形虚实虚”。宪法条文在宪政实践中会有一定的发展变化甚至变形，应该说大体都属于正常，问题是朝什么方向发展、在哪些方面变化？是朝着宪政的方向发展变化还是朝着宪政的反方向发展变化？这取决于一个国家内部民主力量的角逐。而毛泽东的政治智慧在于他有意“设计了一个‘虚性’的主席，一可以不被‘打屁股’，不受可能的追究；二可以在法律上避免使国家权力集中于个人手中，这既符合民主原则，当然也就不会受到诸如‘个人专权’、‘独裁’等恶名的指责和攻击了。”4这样一个有意设计出来的国家主席，体现了毛泽东作为政治家的精明、心计和城府。虽然从宪法条文上看国家主席是虚权的，但设计者非常有把握它将是“形虚实实”的，现实的政治权力环境必然把它打造成“形虚实实”，而这正是设计者的预期。国家主席可以“凭借宪法，得以巧妙地运用诸如最高国务会议那样的形式，发挥他个人的才智和影响力，左右形势，驾御全局。从这里可以启人心窍，体会到中国的主席制度的设计真是匠心独具”。5笔者认为，1954年宪法第43条可能是这部宪法的核心所在，也是1954年宪法的死穴。在一部宪法的众多条文中，有一个（或几个）条文是该宪法的关键穴位，点中这个穴位整部宪法就可能动弹不得，这不能不说是1954年宪法带给我们的深刻启示。它提醒我们在民主法制不健全的国家，宪法起草者可能在一部宪法中埋伏下“死穴条款”，这一条款的启用可能使整个国家陷入宪政危机。如1957年的“反右”运动与国务会议有直接联系，1957年10月13日毛泽东在最高国务会议上发表了“坚定地相信群众的大多数”的讲话，提出“右派，因为他们反共反人民反社会主义，所以是一种敌对的力量。”并作出这样的判断：“赞成或者反对社会主义的，是百分之十，其中坚决反对社会主义的死硬派只有百分之二。”“六亿人口的百分之十是多少呢？是六千万人。”“全国人口的百分之二是多少呢？就是一千二百万。”6事实证明，国家主席在最高国务会议上的这番讲话是被各国家机关行之有效地贯彻下去了的。反右运动实质上是一场全国性的政治危机，这一危机的发生有深刻的历史、文化、社会原因，国家主席的召开最高国务会议权使这一危机具有了合法的外在实现形式，它表明，高度集中而又不受制约的权力迟早会酿成宪政危机。7在实践中最高国务会议的参加者也不限于“中华人民共和国副主席、全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理和其他有关人员”，而是多达几十人，而且还发明了国务会议“扩大会议”的形式，参加者可达上千人，8最高国务会议这一条款随着1966年国家主席的缺位而事实上被冻结，1982年宪法没有再规定国务会议使其在宪法上被正式取消。

　　 这一时期，党的主席与国家主席、军委主席是由同一人（毛泽东）担任的，党政军三位一体，这一般被认为是、事实上也确实可能是政权稳定、安定团结的保障和象征。这种体制的弊端并不完全在于权力过于集中，而在于对这种集中的权力缺乏有效的制约。作为最高权力机关的全国人民代表大会及其常务委员会不仅在事实上没有真正享有宪法赋予的决策权，而且没有宪法规定的监督权，最高权力机关反倒成了象征性的虚权（“形实实虚”），这不能不说是后来发生“文化大革命”这样重大的宪政危机的制度原因之一。

　　 二、1959—1966年：“双主席制”蕴涵着政治危机

　　 这一时期从宪法规范上看，宪法中关于国家主席的条款在内容上没有任何变化，国家主席仍然是“形虚实实”的，例如“关于赦免权，宪法规定，主席根据全国人大常委会的决定‘发布特赦令’。特赦的决定权在常委会，主席只是发布命令。看起来，主席的作用是虚的，但事实并非如此。如1960年11月19日，第二届全国人民代表大会常务委员会第32次会议，通过了对确实已经改恶从善的蒋介石集团和伪满洲国的战争罪犯实行特赦的决议。根据这个决议，中华人民共和国主席刘少奇发布《特赦令》，命令‘一、蒋介石集团和伪满洲国的战争罪犯，关押已满十年，确实改恶从善的，予以释放；二、判处死刑、缓期二年执行的蒋介石集团和伪满洲国的战争罪犯缓刑时间已满一年、确实有改恶从善表现的，可以减为无期徒刑或十五年以上有期徒刑；判处无期徒刑的……可以减为十年以上有期徒刑。这个命令，由最高人民法院和高级人民法院执行。’这就清楚地表明：主席在根据全国人大常委会决议的原则精神而发布命令的时候，可以创造新的具体规范。而且主席命令的法律效力很高，像特赦令中所规定的具体内容，是最高人民法院和高级人民法院都必须遵照执行的。”9在这里，国家主席有权命令“最高人民法院和高级人民法院执行”自己颁发的特赦令，也是很难用虚权能解释通的。

这一时期的变化主要表现在实践中——国家的党政体制上出现了“双主席制”，即党主席与国家主席分别由不同的人担任。这种现象其实也可以作“党政分开”迹象的解读，在民主和法制较为健全或在逐步健全的国家中，它有可能促进政治体制朝着更民主的方向迈进，如毛泽东任党的主席，刘少奇任国家主席，可以各管一摊，打破高度的党政一体化的权力格局。但在缺乏民主法制传统的社会，它可能只会加剧权力矛盾，引起激烈的权力斗争，导致政局不稳定。诱使文化大革命发生的因素很多也很复杂，但“双主席制”是否是文化大革命发生的制度方面的导火索呢？10在中国这样有“因人设事”传统的国家里，这是一个很重要的变化。11从某种意义上说，国家主席的位置是毛泽东“让”给刘少奇的，以毛泽东的精明当然应该考虑过这种“让位”带来的后果，但他可能过于自信了（过于相信现实的政治权力格局而完全不拘泥于宪法条文的“教条”），或者过于任性（毛泽东一直很不耐烦国家主席的那些程序性、礼节性的具体事务工作），12这种任性往往会令权力者付出代价。毛泽东“退居二线”的想法即使是真，很可能也只是一时的考虑，未必能够长期实行，如果没有制度的足够约束力，仅仅凭个人的自觉，那么，让出权力后还可以再收回权力，13“大权旁落”是一切权力者都不能容忍的，以毛泽东的个性决定了他不会长期“垂帘听政”而是要“临朝听政”的。根据1954年宪法的制度设计，一般情况下国家的重大事务应由全国人民代表大会作决定，国务院执行；14特定情况下由国家主席召开最高国务会议形成形式上的建议、实质上的决定。毛泽东既然让出了国家主席的位置，就不应再“临朝听政”，(点击此处阅读下一页)